VII SA/Wa 791/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Aneta Żak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi H. R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2023 r. nr 217/2023 w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę

1. Zaskarżonym postanowieniem z 9 lutego 2023 r., nr 217/2023, znak: WOP.7722.11.2023.MP, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a."), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia H.R. (dalej: "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "PINB", "organ I instancji") z [...] grudnia 2022 r., nr [...], znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie samowolnie wykonanych, zadaszonych i utwardzonych wybiegów dla krów o wymiarach zewnętrznych 6,00 m x 20,00 m i 11,00 m x 21,50 m, dobudowanych do istniejącej obory od strony północno - wschodniej, zlokalizowanych na dz. nr ewid. [...]w obrębie PGR B., gmina G., zakończonego prawomocną decyzją PINB w O. z [...]grudnia 2016 r., nr [...]znak: [...]- uchylił w całości zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego prawomocną decyzją PINB z [...]grudnia 2016 r., nr [...], znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Podniósł, że PINB prawomocną decyzją z [...]grudnia 2016 r., nr [...] zatwierdził (z zachowaniem wskazanych warunków) projekt budowlany dla R.G. (dalej: "inwestor") dla inwestycji obejmującej: zadaszone utwardzone wybiegi dla krów o wymiarach zewnętrznych 6,00 x 20,00 m i 11,00 x 21,50 m, które samowolnie bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę dobudowano do istniejącej obory od strony północno-wschodniej, zlokalizowanych na dz. nr [...]w obrębie PGR B. gm. G., stanowiącej własność inwestora.

Do PINB wpłynął 6 kwietnia 2021 r., wniosek skarżącego (przesłany za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP) o wznowienie postępowania, zakończonego prawomocną decyzją PINB z [...]grudnia 2016 r., nr [...].

PINB postanowieniem z [...]kwietnia 2021 r., nr [...]odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. MWINB, postanowieniem z 20 lipca 2021 r., nr 1122/2021 uchylił ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Następnie ww. organ I instancji, pismem z 26 września 2022 r., wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku z 6 kwietnia 2021 r., poprzez wskazanie konkretnej podstawy prawnej żądania wznowienia postępowania oraz określenia terminu pozyskania wiedzy o wystąpieniu wskazanej przesłanki (skarżący udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie 4 października 2022 r.).

PINB postanowieniem z [...] grudnia 2022 r., nr [...] ponownie odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego w omawianej sprawie.

Na powyższe rozstrzygnięcie, skarżący złożył w ustawowym terminie zażalenie.

W ocenie organu odwoławczego, PINB zasadnie odmówił wznowienia postępowania na skutek wniosku skarżącego. Uznał jednak, że z uwagi na nieprawidłową sentencję rozstrzygnięcia, koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienie i wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie. Jednocześnie wskazał, że z uwagi na niespełnienie wymagań formalnych, brak było podstaw do merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku.

Organ przytoczył i wyjaśnił brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 148 k.p.a. w kontekście zasad wznowienia postępowania. Stwierdził, że PINB wykonał zalecenia zawarte w rozstrzygnięciu z [...]lipca 2021 r. nr [...]. Uznał, że przesłanka dotycząca złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez legitymowany do tego podmiot została spełniona. Skarżący również wskazał podstawę prawną swojego żądania w piśmie z 4 października 2022 r. Jakkolwiek wnioskodawca nie powołał się na konkretny przepis, to z treści pisma wynika, że chodzi o art. 145 § 1 pkt 1,4 i 6 k.p.a. Niemniej jednak wnioskodawca - pomimo wezwania przez organ powiatowy (pismo z 26 września 2022 r.), w ogóle nie wskazał terminów, w jakich dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, o których mowa w art. 148 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienia złożone przez skarżącego w piśmie z 4 października 2022 r. (stanowiącym odpowiedź na wezwanie PINB z [...] września 2022 r.) nie odnoszą się do kwestii ww. terminów. Powyższe uniemożliwia ocenę, czy wniosek został złożony w terminie wskazanym w art. 148 § 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo organ uznał, że wskazane wyżej okoliczności stanowią przeszkodę formalną, uniemożliwiającą wznowienie postępowania i rozpatrzenie wniosku skarżącego pod względem merytorycznym.

W konsekwencji, MWINB postanowieniem z 9 lutego 2023 r., nr 217/2023, znak: WOP.7722.11.2023.MP, uchylił w całości postanowienie organu I instancji i odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego kwestionowaną prawomocną decyzją PINB z [...] grudnia 2016 r., nr [...], znak: [...].

2. H.R. złożył skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie MWINB z 9 lutego 2023 r., nr 217/2023.

Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] grudnia 2022 r., nr [...] , a także decyzji PINB z [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił swoje stanowisko, opisując przebieg postępowania oraz ustalenia dokonane w przedmiotowej sprawie zarówno przez organu administracji publicznej, jak i sądy administracyjne.

Zakwestionował zaskarżone postanowienie MWINB, jak i poprzedzające je postanowienie PINB z [...] grudnia 2022 r., a także m.in. wydaną przez ww. organ powiatowy prawomocną decyzję z [...]grudnia 2016 r. nr [...] . Podkreślił, że jako właściciel działki sąsiedniej nr [...], stanowiącej zabytkowy zespół parkowo-pałacowy posiada w niniejszej sprawie interes prawny i przymiot strony. Wyjaśnił, że inwestycje budowy wiat (rozbudowy obory o zadaszenie wybiegu dla krów) na dz. nr [...]zostały zrealizowane w strefie ochrony ekspozycji zabytkowego parku oraz pałacu w B. i pogorszyły wizerunek otoczenia oraz warunki funkcjonowania obiektu zabytkowego i mieszkańców. Zbudowane wiaty (zadaszenie) zmieniły architekturę zewnętrzną budynku (przez znaczne zwiększenie powierzchni połaci dachowych i zbudowane słupy konstrukcyjne i wygrodzenia), kubaturę i powierzchnię użytkową budynku), a przez to pogorszyła się funkcja i jakość wizerunkowa otocznia.

W ocenie skarżącego, zrealizowana inwestycja budowy wiat (zadaszenia) na całej długości obory nie pozostaje bez wpływu na otoczenie zabytkowego parku i pałacu, a także na sam park i pałac oraz na środowisko naturalne i warunki życia mieszkańców.

3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu II instancji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją PINB z [...] grudnia 2016 r. w sprawie samowolnie wykonanych, zadaszonych i utwardzonych wybiegów dla krów szczegółowo opisanych w decyzji.

Zdaniem organu II instancji, odmowa wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie z wniosku skarżącego jest zasadna (i konieczna), gdyż wnioskodawca pomimo wezwania przez organ nie wskazał terminów, w jakich dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, o których mowa w art. 148 k.p.a.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu II instancji jest zgodne z prawem i nie narusza prawa procesowego i materialnego.

2. Przypomnieć trzeba, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte chociażby jedną z kwalifikowanych wad, które wyliczono wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a i art. 145b k.p.a.). Tryb postępowania wznowieniowego regulują art. 145 - 152 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie na wydaniu orzeczenia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania dotyczy ostatecznego orzeczenia administracyjnego funkcjonującego w obrocie prawnym, czy zostało ono zgłoszone przez stronę, czy wnioskodawca powołuje podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony odpowiednio w art. 148 § 1 i 2, art. 145a § 2 lub art. 145b § 2 k.p.a. W toku drugiej fazy postępowania, tj. po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 k.p.a., prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Stosownie do art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z kolei art. 148 § 1 k.p.a. stanowi: "Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania". Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej wart. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Zatem przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej bada wyłącznie formalnoprawne warunki dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym orzeczeniem administracyjnym.

3. W analizowanej sprawie wskazać należy na zasadnicze okoliczności mające wpływ na formalne rozstrzygniecie organu II instancji:

- bezsporne pozostaje to, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego pochodził od strony – H.R;

- skarżący wskazał podstawę prawną żądania w piśmie z 4 października 2022 r., tj. art. 145 § 1 pkt 1,4 i 6 k.p.a.;

- skarżący (pomimo wezwania przez PINB – zob. pismo z 26 września 2022 r.) nie wskazał terminów, w jakich dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, o których mowa w art. 148 k.p.a.;

- wyjaśnienia złożone przez skarżącego w piśmie z 4 października 2022 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie PINB z [...] września 2022 r. nie odnoszą się do kwestii terminów o jakich mowa w art. 148 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, prawidłowo organy uznały, że sytuacja taka uniemożliwiała ocenę, czy wniosek skarżącego został złożony w terminie wskazanym w art. 148 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie wskazuje się, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2445/15; wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 1450/21). Zatem wskazane okoliczności stanowią przeszkodę formalną uniemożliwiającą wznowienie postępowania i rozpatrzenie wniosku pod względem merytorycznym. Tylko bowiem prawidłowo wniesione podanie może być przedmiotem rozpoznania przez organ. Jednym z warunków prawidłowego wniesienia podania jest jego terminowe złożenie.

Złożenie wniosku o wznowienie postępowania po terminie stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności (por. wyrok WSA w Gdańsku z 16 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 561/21). Tym bardziej, brak wskazania terminu kiedy (tj. w jakiej dacie) strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania powoduje identyczną konsekwencje prawną – konieczność wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (a nie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego jak to błędnie uczynił organ I instancji). Zatem w ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo uchylił postanowienie PINB Nr [...]z [...] grudnia 2022 r. i odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją PINB Nr [...]z [...] grudnia 2016 r. Merytoryczne argumenty skarżącego nie mogły być zatem rozpatrywane przez organ, skoro już na etapie wstępnym postępowania wznowieniowego (tj. w pierwszej fazie) skarżący nie wykazał od kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zatem stwierdzenie przez organ administracji publicznej, w fazie wstępnej postępowania, uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania lub brak podania takiego terminu przez wnioskodawcę, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy i skutkować musi odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych.

4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.