VII SA/Wa 775/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skarg J. R. oraz K.S. i Ł. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. R. kwotę 100 zł (sto złotych) oraz skarżących K.S. i Ł.S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dalej: "PINB", "organ powiatowy") postanowieniem z dnia [...].12.2019 r., Nr [...], znak: [...], na podstawie art. 81 c ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), nałożył na Ł. S., K. S., J. R. oraz M.R. obowiązek dostarczenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, oceny stanu technicznego balkonu przynależnego do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej (środkowy segment), zlokalizowanym na działce ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] wraz ze wskazaniem robót budowlanych niezbędnych do wykonania, celem doprowadzenia balkonu do stanu zgodnego z przepisami.

W decyzji wskazano także, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przedmiotowa ocena powinna zawierać wskazanie robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu ich usunięcia oraz, że ocena techniczna winna być sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i posiadającą aktualne zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z [...].05.2019 r. J. R., zwrócił się z prośbą o interwencję w sprawie zalewania wodą opadową ścian zewnętrznych i wewnętrznych jego mieszkania. Właścicielem balkonu, w którym zdaniem wnioskodawcy wykonano niewłaściwie hydroizolację są Ł. i K. S.

Po uzyskaniu wypisu z ewidencji gruntów i budynków ze Starostwa Powiatowego w [...] i ustaleniu kręgu stron postępowania w dniu [...].10.2019 r. przeprowadzono czynności kontrolne i stwierdzono, że na nieruchomości przy ul. [...] w [...], znajduje się wybudowany budynek jednorodzinny w zabudowie szeregowej, usytuowany jako środkowy segment. Podczas kontroli wskazano na niewykończone balkony wierzchnią warstwą wylewki betonowej. Wylewka betonowa kruszy się i obrasta zielonym nalotem. Ponadto wskazano na brak widocznego zabezpieczenia izolacją przeciwwilgociową. Balustrady zostały przykręcone do wylewki betonowej i ściany ocieplonej styropianem, dlatego istnieje możliwość przebicia izolacji. W lokalu na parterze budynku właściciel wskazał, że przez szczelinę między oknem i ościeżnicami przedostaje się woda. Ponadto, w narożniku pokoju widoczne zawilgocenie ściany, na której łuszczy się farba. W trakcie kontroli ustalono, że deweloperem była firma [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W trakcie kontroli stwierdzono istnienie zagrożenia zniszczeniem ścian zewnętrznych i konstrukcji balkonu poprzez zagrożenie zagrzybieniem.

Organ powiatowy zaznaczył, że projekt budowlany zatwierdzony został decyzją Starosty [...] z dnia [...].04.2016 r., na podstawie którego realizowano budowę na działce ew. [...] obręb [...] w [...], trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej: budynki A, B, C wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

PINB wskazał także, że w toku przeprowadzonej kontroli nie było możliwe dokonanie szczegółowej ekspertyzy ze względu na brak specjalistycznego sprzętu, utrudniony dostęp do elementów konstrukcyjnych oraz brak możliwości dokonania specjalistycznych badań laboratoryjnych.

PINB w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, stwierdził, że istnieją uzasadnione wątpliwości odnośnie do stanu technicznego balkonu.

Aby dokładnie ocenić ten stan, a przede wszystkim zakres robót budowlanych, które należy wykonać, aby doprowadzić balkon do stanu zgodnego z przepisami, konieczne jest wykonanie oceny technicznej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Ustalenie powyższego nie jest możliwe podczas zwykłej kontroli organów nadzoru budowlanego.

Po rozpatrzeniu zażaleń złożonych przez Ł. S., K. S., J.R. oraz M. R., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "[...] WINB", "organ odwoławczy"), skarżonym postanowieniem z [...].01.2020 r. nr [...] znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie, zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.

Zdaniem [...] WINB, stan faktyczny niniejszej sprawy dotyczącej stanu technicznego balkonu przynależnego do lokalu nr [...] w omawianym budynku jednorodzinnym wypełnia przesłanki wynikające z przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości i jakości wykonanych robót budowlanych dotyczących ww. balkonu w omawianym budynku, dlatego też nałożenie na ww. współwłaścicieli obowiązku przedłożenia oceny technicznej (określającej jednocześnie zakres i sposób usunięcia ewentualnych nieprawidłowości, mających na celu doprowadzenie tych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) jest słuszne, celowe i zgodne z przepisami Prawa budowlanego. Przemawia za tym również fakt, że ww. roboty dotyczą ściany nośnej budynku i powodują zawilgocenie ścian budynku.

Organ zgodził się, że przedstawiciel organu powiatowego podczas czynności kontrolnych nie mógł jednoznacznie stwierdzić czy omawiane roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i jaki zakres prac należy wykonać, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem organu wojewódzkiego organ powiatowy pomimo wiedzy specjalistycznej z zakresu normowanego Prawem budowlanym, nie ma możliwości przy jej użyciu w toku zwykłych czynności (oględzin elementów budynku) dokonać kompleksowej i szczegółowej oceny w powyższym zakresie.

W ocenie organu odwoławczego, przedstawione okoliczności w sposób wystarczający uzasadniają nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej, która oceni zakres prac i ich zgodność z przepisami oraz określi sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem [...] WINB, wątpliwości organu są uzasadnione stwierdzonymi okolicznościami, które wynikają z treści protokołu kontroli i pism skarżącego, a przedstawienie oceny technicznej zmierza do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Nawiązując natomiast do treści zażalenia, [...] WINB wskazał, że adresatem/adresatami obowiązku nakładanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego mogą być tylko podmioty w tym przepisie wymienione.

W ocenie [...] WINB balkon może być obciążony wadami wykonawczymi, które powodują jego przyspieszoną destrukcję i zagrażają zawilgoceniem budynku oraz wystąpieniem korozji biologicznej, która z kolei w przyszłości może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi przebywających w tym budynku. Do przyczyn występujących nieprawidłowości powinna odnosić się przedłożona ocena techniczna.

Organ odwoławczy dodał, że nie podziela argumentacji J. R., zawartej w zażaleniu oraz piśmie z dnia [...].01.2020 r., że balkon przynależący do lokalu mieszkalnego, nie stanowi równocześnie części wspólnej obiektu. Jakkolwiek jest on wykorzystywany przez właścicieli określonego lokalu nr [...], to jednak stanowi także wspólny element konstrukcyjny budynku. Balkony, tarasy, komin, dach, klatka schodowa oraz fundamenty z uwagi na powiązanie funkcjonalne z konstrukcją obiektu stanowią jego elementy wspólne. Sam zaś fakt korzystania z tarasu czy balkonu przez właścicieli konkretnego lokalu nie przesądza o przynależności tych części do tego lokalu w znaczeniu prawnym, a przede wszystkim o wyłącznej przynależności w znaczeniu technicznym.

Tym samym, za zasadne [...] WINB uznał nałożenie na współwłaścicieli dwóch lokali mieszkalnych (stanowiących środkowy segment), obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego balkonu przynależnego do lokalu nr [...] w ww. budynku mieszkalnym wraz ze wskazaniem obowiązków mających doprowadzić omawiany balkon do odpowiedniego stanu technicznego.

Organ podkreślił, że balkon stanowi widoczny i istotny element konstrukcyjny i element elewacji budynku. Z uwagi więc na powiązanie funkcjonalne z konstrukcją obiektu stanowi jego element wspólny. Nieodpowiedni stan techniczny balkonu (w tym izolacji) przynależnego do lokalu nr [...] może wpływać negatywnie nie tylko na ww. lokal, lecz także na trwałość całego budynku (segmentu) i bezpieczeństwo jego użytkowania, w szczególności jego zewnętrznych elementów konstrukcyjnych i lokalu poniżej.

Organ dodał, że ocena, który podmiot ponosi winę czy odpowiedzialność za obecny stan balkonu, elewacji czy ścian w lokalu skarżącego nie należy do materii regulowanej przepisami Prawa budowlanego i wykracza poza granice właściwości organów administracji. Wszelkie więc spory wynikłe na tym tle - łącznie z kwestią rękojmi czy rozliczenia kosztów związanych z usunięciem nieprawidłowości - nie należą do administracyjnej drogi postępowania i mogą być dochodzone na gruncie prawa cywilnego przed sądem powszechnym.

Zdaniem organu, kwestia który podmiot ponosi winę czy odpowiedzialność za obecny stan balkonu, elewacji czy ścian w lokalu skarżącego, nie należy do materii reglamentowanej przepisami prawa budowlanego i wykracza poza granice właściwości organów administracji.

Na marginesie organ wskazał, że skutki niedostarczenia ocen lub ekspertyz bądź też wadliwości, reguluje art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego, przewidując zlecenie przez właściwy organ ich wykonania na koszt osób zobowiązanych do ich dostarczenia. Jednoznaczna regulacja ustawy, nie pozwala na odstąpienie od powyższego trybu przez organy nadzoru budowlanego.

W świetle powyższych rozważań organ przyjął, iż kwestionowane postanowienie organu powiatowego Nr [...] zostało podjęte na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem brak jest podstaw do podważania jego treści.

Skargi na ww. postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie K. S. i Ł.S. oraz J. R.

K. S. i Ł. S. zarzucili zaskarżonemu postanowieniu:

I. Niewłaściwą ocenę okoliczności faktycznych i proceduralnych dokonaną przez organ nadrzędny wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który poczynił ustalenia uzasadniające wadliwość końcowego odbioru technicznego obiektu podlegającego zasiedleniu i zobowiązał lokatorów budynku mieszkalnego do przedstawienia ekspertyz w zakresie stanu wykonawstwa robót budowlanych, które winny podlegać negatywnej ocenie Inspektora Nadzoru i kierownika budowy przed zatwierdzeniem inwestorskiego odbioru robót na budynku mieszkalnym - w ramach zadań określonych w art. 81 ust. 1 i 4 oraz w art. 8la ust. 2 ustawy Prawo Budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186).

II. Obrazę przepisów zawartych w art. 81c ust. 1 i 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych (lokatorów), a z pominięciem głównego wykonawcy robót budowlanych i Inwestora - to jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Wnieśli o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

2) rozważenie skierowania do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego informacji o uchybieniach w odbiorze budynku mieszkalnego - w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a.;

W ramach postępowania dowodowego, wnieśli o:

a) przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów na okoliczności w nich stwierdzone:

- protokół odbioru nabytego lokalu (nr [...]) z udziałem [...] Sp. z o.o. w [...],

- pismo nabywcy lokalu (nr [...]) do wykonawcy z dnia [...].11.2017 r.,

- pismo sprzedawcy lokalu z dnia [...].12.2017 r.

b) zwrócenie się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...],[...] Sp. z o.o. (gł. wykonawca robót) i [...] Sp. z o.o. (inwestor) o przedłożenie Sądowi do sprawy dokumentacji powykonawczej w zakresie odbiorów częściowych i odbioru końcowego obiektu budowlanego mieszkalnego w zakresie zatwierdzeń i udziału właściwych organów administracji budowlanej i architektonicznej, oraz do głównego wykonawcy i inwestora o przedstawienie dokumentacji umownej i technicznej w zakresie udzielonej gwarancji i terminów (podmiotów i trybu) usuwania stwierdzonych usterek powykonawczych.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że kontrola przeprowadzona w budynku wykazała, że stan budynku ewidentnie powoduje bezpośrednie zagrożenie dla jego konstrukcji oraz zdrowia ludzi eksploatujących budynek na cele mieszkalne. Roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z obowiązującymi przepisami, co powoduje m.in. "zagrożenie zniszczenia ścian zewnętrznych". Pomimo jednoczesnego posiadania dokumentacji inwestorskiej i wykonawczej, organ nadzoru budowlanego wzywa mieszkańców, jako właścicieli poszczególnych lokali nabytych od developera (inwestora robót budowlanych), do przedstawienia ekspertyzy technicznej w celu oceny stanu technicznego części składowych obiektu (balkonów) "wraz ze wskazaniem robót budowlanych niezbędnych do wykonania, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami".

Dodali, że organy nadzoru budowlanego konsekwentnie powołują się na ustawową podstawę w postaci przepisów art. 81 c ust. 1 i 2 ustawy Prawo Budowlane. Wskazali, że celem "racjonalnego ustawodawcy" z pewnością nie było umocowanie (na podstawie tych przepisów) organów administracyjnego nadzoru budowlanego do nakładania na poszczególnych lokatorów (niezależnie od prawa własności osób fizycznych do poszczególnych lokali mieszkalnych) obowiązków do pozyskiwania ekspertyz technicznych na potrzeby postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. W wypadku prowadzenia sporu cywilnoprawnego w zakresie wykonania umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego, strony byłyby we własnym zakresie zobowiązane do uzyskania i przedstawienia dowodów przed sądem powszechnym, lecz w toku postępowania prowadzonego urzędowo przez organ administracji państwowej i to w trybie podstawowych zadań w nadzorze budowlanym - nie jest to zasadne. Zwłaszcza, że to organ administracji budowlanej dopuścił do użytkowania obiekt, wobec którego obecnie (po niedawnym odbiorze powykonawczym) zachodzą tak poważne zastrzeżenia i stwierdzono wykonawstwo z naruszeniem zasad sztuki budowlanej.

Istotnym dla oceny sprawy jest okoliczność, że organ nadzoru budowlanego jednocześnie pominął przy zastosowaniu normy z art. 81 c ust. 1 ustawy Prawo Budowlane, że ustawodawca - jako podmioty zobowiązane - w pierwszej kolejności wymienia uczestników procesu budowlanego, a co do "właścicieli" i "zarządcy" w rozumieniu tych przepisów - wobec nieukonstytuwania się do chwili obecnej Wspólnoty Mieszkaniowej - trudno zaliczyć poszczególnych lokatorów, jako właścicieli wyodrębnionych nieruchomości lokalowych.

Z tych powodów zdaniem skarżących uzasadniony jest również wniosek w zakresie skierowania do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego informacji o uchybieniach w odbiorze budynku mieszkalnego - w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a., albowiem organ nadzoru budowlanego (w zakresie podstawowych obowiązków) nienależycie dokonał czynności odbiorczych i kontrolnych wobec obiektu budowlanego, wykonanego niezgodnie ze sztuką budowlaną. Ponadto obecnie nadzór budowlany "dyscyplinuje" mieszkańców obiektu z pominięciem uczestników procesu budowlanego.

J. R. w swojej skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

Wskazał, że w jego ocenie postanowienia mają wady prawne.

Nakaz wykonania ekspertyzy przypisano osobie już nie żyjącej tj. żonie skarżącego, która zmarła w dniu [...].02.2019 r. Postanowienie [...] WINB wydane z dniem [...].012020 r. nie uwzględnia informacji o śmierci zawartej w zażaleniu z dnia [...] .12.2019 r.

Postanowienia skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Dodał, że nie może wykonać czynności w części obiektu, który nie jest jego własnością, ani też własnością wspólną.

Przywołał zapis z aktu notarialnego wskazujący, że do niektórych lokali mieszkalnych przylegają balkony, które nie stanowią części nieruchomości wspólnej w rozumieniu ww. ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali, jako że przylegają bezpośrednio do poszczególnych lokali mieszkalnych i możliwość korzystania z nich będą mieć wyłącznie każdocześni właściciele tych lokali, z których jest bezpośrednie na nie wejście.

Z tego względu podniósł, że zaskarżone postanowienia nie były wykonalne w dniu ich wydania i niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 kpa).

Dodał, że podejmował próby egzekwowania obowiązku usunięcia wady budowlanej w ramach rękojmi, przez dewelopera [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], ale bezskutecznie. Obszerna korespondencja w tej sprawie nie odniosła oczekiwanych skutków.

Skarżący dodał, że nie może zgodzić się z postanowieniami nadzoru budowlanego ponieważ zostały wydane z naruszeniem prawa i wywołują poczucie krzywdy. Jego mieszkanie ulega dewastacji i zagrzybieniu, a zobowiązuje się skarżącego do ponoszenia kosztów związanych z obiektem nie będącym własnością skarżącego.

Skarżący wskazał, że ma też wątpliwości, czy gdyby wykonał prace na balkonie, będzie miał tytuł prawny do wystąpienia do dewelopera o zwrot kosztów z tytułu rękojmi, gdyż balkon jest nie jest własnością skarżącego.

W odpowiedzi na obie skargi, organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skargi zasługują na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są zasadne.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że w obydwu sprawach ze skarg J. R.( sygn. akt VII SA/Wa 776/20 ) oraz K. i Ł. S. ( sygn. akt VII SA/Wa 775/20), zawieszono postępowanie sądowe, ponieważ skargi wniesiono do tut. Sądu po wszczęciu na wniosek J.R. postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. W obydwu sprawach postępowanie sądowe zostało następnie podjęte, bowiem GINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...], stwierdził nieważność będącego przedmiotem skargi postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] znak [...], oraz poprzedzającego je postanowienia PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...], znak: [...], w części nakładającej obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego balkonu na M. R. ( która zmarła w dniu [...] lutego 2019 r.), zaś w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności powyższych postanowień. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem GINB z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...].

W odniesieniu do powyższych rozstrzygnięć wskazać należy, że "w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że możliwe jest, pomimo braku bezpośredniego uregulowania tej sytuacji w Kodeksie postępowania administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji w części, w sytuacji gdy można przesłankę nieważności odnieść jedynie do określonej części decyzji a usunięcie z obrotu tego fragmentu decyzji nie pozbawia znaczenia pozostałej części rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 859/87, wyrok NSA z 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 775/09, uchwała NSA z 23 lutego 1998 r., sygn. akt OPS 6/97). W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., sygn. akt II SA 740/90 wskazano, że "dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. (...) Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia do eliminowania z obiegu prawnego – i to w dodatku ze skutkiem ex tunc – prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naruszają prawo (podobnie wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 550/09; M. Jaśkowska w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Wróbla, M. Jaśkowskiej, wyd. 6 z 2016 r., s. 946 i nast.; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowski, wyd. 4 z 2017 r." ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2645/15, LEX nr 2378240). Powyższa argumentacja ma zastosowanie również do postanowień zapadłych w rozpoznawanej sprawie, które w części nie dotyczącej M. R., nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Kolejną kwestią wymagającą zasygnalizowania w rozpoznawanej sprawie, jest połączenie przez Sąd postanowieniem z dnia 23 marca 2021 r. na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. obu spraw ze skarg J. R. ( sygn. akt VII SA/Wa 776/20) oraz K. i Ł. S. ( sygn. akt VII SA/Wa 775/20) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ obie skargi dotyczyły tego samego postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2020 r.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nakładające na K. S., Ł. S., J.R. ( w części nakładającej obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego balkonu na M. R., stwierdzono nieważność postanowienia GINB oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji ), obowiązek przedstawienia oceny stanu technicznego balkonu przynależnego do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej (środkowy segment), zlokalizowanym na działce ew. nr [...] obr[...] przy ul. [...] w [...] wraz ze wskazaniem robót budowlanych niezbędnych do wykonania, celem doprowadzenia balkonu do stanu zgodnego z przepisami.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm. - według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji ), zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, tj. na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Zastosowany przez organy przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte w przepisie sformułowania "uzasadnione wątpliwości", "ocen technicznych" oraz "ekspertyz" wskazują, że celem organu administracji nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2612/17, LEX nr 2740287 ).

Przepis art. 81c ust. 2 ustawy winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, jakimi dysponują, nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2612/17, z dnia 10 września 2013 r. sygn. II OSK 917/12). Przepis ten stanowi instrument umożliwiający organom (architektoniczno-budowlanym i nadzoru budowlanego) sprawne wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami.

Postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter dowodowy i takim celom służy. Postanowienie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono dostarczyć materiału dowodowego, który następnie zostanie wykorzystany w postępowaniu głównym, dotyczącym np. stanu technicznego obiektu i ewentualnych kroków zaradczych (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. VII Sa/Wa 2511/18, WSA w Poznaniu z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV Sa/Po 283/19).

Ponadto należy podkreślić, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości o charakterze kwalifikowanym. Ponieważ przepis ten ma charakter szczególny, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841).

Obowiązkiem organu jest poza wykazaniem uzasadnionych wątpliwości, precyzyjne wskazanie jaką ekspertyzę, czego dotyczącą i w jakim zakresie strona jest obowiązana przedłożyć.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie powyższe przesłanki do zastosowania wspomnianego przepisu zostały spełnione i skarżący tego nie kwestionują. Organ wskazał na uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości i jakości wykonanych robót budowlanych dotyczących przedmiotowego balkonu. Nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej, uzasadnione jest w ocenie Sądu złożonym charakterem sprawy. Ustalenia wymaga bowiem nie tylko sam stan techniczny balkonu, ale również zakres i sposób usunięcia ewentualnych nieprawidłowości, mających na celu doprowadzenie już wykonanych na balkonie robót do stanu zgodnego z prawem. Roboty te dotyczą ściany nośnej budynku i powodują zawilgocenie jego ścian. Ponadto podczas oględzin budynku upoważniony przedstawiciel organu powiatowego, nie mógł jednoznacznie stwierdzić czy omawiane roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i jaki zakres prac należy wykonać, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami.

W myśl obowiązującej ustrojowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy posiada kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie zgodnie z żądaniem strony i ustosunkować się do zarzutów i argumentacji odwołania. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie, ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i skonfrontowanie go ze stanem faktycznym opisanym w danej normie w celu ustalenia ich zgodności. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 k.p.a.

Tymczasem organ nie ustalił kwestii zasadniczej, a mianowicie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, co ma istotne znaczenie dla prawidłowego określenia kręgu adresatów postanowienia wydawanego w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Ponadto organ pominął też podkreślany przez skarżącego zapis aktu notarialnego znajdującego się w aktach sprawy, zgodnie z którym " do niektórych lokali mieszkalnych, przylegają balkony, które nie stanowią części nieruchomości wspólnej w rozumieniu w/w ustawy z dnia 22 czerwca 1994 roku o własności lokali, jako że przylegają bezpośrednio do poszczególnych lokali mieszkalnych i możliwość korzystania z nich będą mieć wyłącznie każdocześni właściciele tych lokali, z których jest bezpośrednie na nie wyjście".

Treść tego zapisu powinna być poddana analizie organu, może bowiem prowadzić do wniosku, że balkonów nie można w rozpatrywanej sprawie traktować jako części wspólnych budynku.

Po dokonaniu ustaleń w zakresie stanu prawnego oraz uwzględnieniu treści aktu notarialnego, organ powinien uwzględnić że lokal zajmowany przez J.R., znajduje się na parterze budynku, natomiast lokal ze spornym balkonem zajmowany przez małżonków S., na pierwszym piętrze. Są to więc dwa odrębne lokale, zaś balkon użytkowany jest wyłącznie przez małżonków S., i w tym kontekście rozważyć, czy nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy również na J. R., było prawidłowe.

Pomocna dla ustalenia czy balkon stanowi część wspólną budynku, jest uchwała Sądu Najwyższego z 7 marca 2008 r. III CZP 10/08, w której uzasadnieniu wskazano, że " (...) ani ustawa o własności lokali, ani Prawo budowlane nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "balkon", a doświadczenie życiowe dowodzi, iż pojęciem tym określa się zróżnicowane pod względem konstrukcyjnym, architektonicznym i wizualnym części budynku. W tej sytuacji, wobec braku jurydycznych kryteriów pozwalających na dookreślenie tego pojęcia, należy przyjąć, że pod pojęciem balkonu" jako części budynku stanowiącej zarazem część składową lokalu mieszkalnego rozumieć należy tę tylko jego część, która służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu i osób z nim zamieszkałych. Jest nią przestrzeń wewnętrzna, z reguły wyodrębniona podłogą i balustradą, a niekiedy także ścianami bocznymi i sufitem, z wyłączeniem zawsze ściany przedniej, której brak pozwala na uznanie tej części budynku za balkon i umożliwia zarazem korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem. Wobec tego elementy architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączone z bryłą budynku i na ogół usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu uznać należy za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, zatem - na podstawie art. 3 ust. 2 u.w.l. - powinny być kwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną."

Powyższa uchwała ustala przyjętą następnie w orzecznictwie zasadę, zgodnie z którą balkon lub loggia przylegające do określonego lokalu i służące do wyłącznego użytku osób zajmujących ten lokal stanowią część składową tego lokalu, przy czym dotyczy to tylko "wewnętrznej" części balkonu lub loggi, natomiast ich elementy zewnętrzne i elementy konstrukcyjne bezpośrednio przylegające do bryły budynku są elementami nieruchomości wspólnej; nadto, w pewnych przypadkach, gdy wymagają tego względy estetyczne lub architektoniczne, pewne elementy urządzenia balkonu (np. barierki, daszki) także uważa się za części nieruchomości wspólnej, choćby służyły do wyłącznego użytku osób zajmujących określony lokal (v. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2404/15 i powołane w tym wyroku orzecznictwo).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, organ powinien precyzyjnie wyjaśnić, mając na uwadze, że ta kwestia jest w sprawie sporna, jaki wspólny element konstrukcyjny balkonu przemawia za nałożeniem obowiązku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego na wszystkich skarżących. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że celem ekspertyzy ma być stan betonowej wylewki na balkonie, a więc niewątpliwie ekspertyza ta dotyczyć ma wewnętrznej części balkonu służącej do wyłącznego użytku osób zajmujących lokal nr [...]. Przy ustalaniu kręgu adresatów postanowienia, należy także uwzględnić orzecznictwo sądowo-administracyjne w tym zakresie. Wspomnieć tu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1245/14, LEX nr 1817516, wskazał, że jeśli dostęp do tarasu czy balkonu ma więcej mieszkańców, to jest on częścią nieruchomości wspólnej, gdy dostęp jest możliwy tylko z jednego lokalu i taras służy do wyłącznego użytku właściciela tego lokalu, nie wchodzi w skład nieruchomości wspólnej.

Z kolei w wyroku z 28 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1929/15, LEX nr 228985, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawo własności przysługujące właścicielom poszczególnych lokali obejmuje również tarasy, a dokładnie ich wierzchnią warstwę wykończeniową oraz przestrzeń wykorzystywaną do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez właścicieli lokalu. Tylko w tym zakresie właściciele ci mają, wynikający z przepisu art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali obowiązek utrzymywania przynależnego do nich tarasu w należytym stanie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze K. i Ł.S., dotyczących ewentualnej odpowiedzialności wykonawcy robót należy podzielić argumentację organu, że ocena, który podmiot ponosi winę czy odpowiedzialność za obecny stan balkonu, elewacji czy ścian w lokalu skarżącego nie należy do materii regulowanej przepisami Prawa budowlanego i wykracza poza granice właściwości organów administracji. Wszelkie więc spory wynikłe na tym tle - łącznie z kwestią rękojmi czy rozliczenia kosztów związanych z usunięciem nieprawidłowości - nie należą do administracyjnej drogi postępowania i mogą być dochodzone na gruncie prawa cywilnego przed sądem powszechnym.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, których wyjaśnienie jest konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w uchylił w całości zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, Sąd orzekł stosownie do art. 200 p.p.s.a.