VII SA/Wa 753/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. K. i D. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB" zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego - (Dz. U. z 2019 r., poz. 2196 ze zm., w skrócie "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia A. i D. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] styczna 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] Sp. z o.o. (dalej: "inwestor"), pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - ETAP I (2 budynki), na działce nr ewid. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w [...].

A. K. I D. K. (dalej jako "skarżący") oraz T. W. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. Skarżący swój interes prawny do udziału w ww. postępowaniu wywodzą z tytułu przysługującego im prawa współwłasności działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...], natomiast T.z W. swój interes prawny wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa własności działki o nr ewid. [...],

Decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek skarżących, powyższe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty, wskazując, że skarżący nie posiadają statusu strony. Organ wskazał, że co prawda działka skarżących sąsiaduje z działką inwestycyjną, ale nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K., D. K. i T. W., GINB utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 488/19, po rozpoznaniu skargi skarżących, uchylił obydwie decyzję, wskazując, że Starosta [...], wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, z uwagi na bliskość planowanej inwestycji i sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność skarżących oraz z uwagi na konieczność rozważenia kwestii zachowania odległości budynków od granicy, nasłonecznienia oraz innych kwestii technicznych, był zobligowany uznać zarówno skarżących za strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., na podstawie art. 159 § 1 i § 2 k.p.a. wstrzymał wykonanie ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał , że w dniu [...] czerwca 2019 r. skarżący, poinformowali organ, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO w [...]) decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Nowe [...] z dnia [...] września 2017r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w [...] na działce nr ewid. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z dnia [...] maja 2019r., która stała się ostateczna. W związku z powyższym, domagali się wszczęcia postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017r. wskazując, że została wydana w oparciu o nieważną decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto wnieśli o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji.

Inwestor wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...]. GINB postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił powyższe postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji. Wskazał, że skoro wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 488/19, jest nieprawomocny, to decyzja GINB z [...] stycznia 2019 r., (oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...]z [...] listopada 2018 r.) stwierdzająca, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r., nie została wyeliminowane z obrotu prawnego.

Skarżący złożyli skargę na powyższe postanowienie. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2582/20 WSA w Warszawie uchyliło postanowienie GINB z dnia [...] września 2019 r.. Sąd wskazał, że GINB nie uwzględnił treści art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a. Podkreślił, że uchylenie decyzji przez nieprawomocny wyrok na gruncie przepisu art. 152 § 1 p.p.s.a. nie oznacza wprawdzie, że decyzja taka przestaje istnieć w obrocie prawnym, ale powoduje, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchylona nieprawomocnym wyrokiem Sądu, decyzja GINB z [...] stycznia 2019 r., (oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...]z [...] listopada 2018 r.) stwierdzała, że skarżącym A. K. i D. K. nie przysługuje przymiot strony, zatem stosownie do art. 152 p.p.s.a. organ nie miał możliwości powoływania się na skutki procesowe i materialnoprawne takiego rozstrzygnięcia. Oznaczało to brak możliwości uznania przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie, że decyzją ostateczną przesądzono kwestię, iż wnioskodawcom przymiot strony nie przysługuje. Tym samym całkowicie otwarta (zwłaszcza w sensie formalnoprawnym) pozostawała sprawa zastosowania art. 159 k.p.a., na wniosek A. K. i D. K. z [...]lipca 2019 r.

W tym czasie w dniu 23 lipca 2019 r. do siedziby Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej" "PINB", "PINB w [...]." organ I instancji") wpłynął wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - ETAP I (2 budynki), zlokalizowanych w m. [...], ul. [...]. gm. [...] (dz. nr [...], aktualnie dz. nr [...]) w części dotyczącej budynku nr 2.

W związku z powyższym. PINB w [...]. wszczął postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji. Następnie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] PINB zawiesił ww. postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...]postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji omawianej decyzji Starosty. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia [...]. Sp. z o.o., postanowieniem z dnia [...] września 2019r.. [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Inwestor pismem z dnia [...] września 2019 r. złożył wniosek o podjęcie ww. zawieszonego postępowania. PINB postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. podejmuje postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynków. Organ I instancji podniósł, że na dzień wydania tego postanowienia brak jest w obrocie prawnym rozstrzygnięcia wstrzymującego wykonanie decyzji pozwolenia na budowę.

PINB decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. , dalej jako "p.b."), udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 2, zlokalizowanego w m. [...], ul. [...]. gm. [...], części inwestycji objętej decyzją Starosty [...]. W uzasadnieniu podkreślono, że pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji do momentu wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu nie zostało w sposób ostateczny, definitywny czy prawomocny wyeliminowane z obrotu prawnego, brak jest również rozstrzygnięcia które wstrzymywałoby jego wykonalność. Zatem inwestor mógł ubiegać się na podstawie pozwolenia na budowę o pozwolenie na użytkowanie obiektu.

D. K. i Pani A. K., pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 11 grudnia 2019 r., powołując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z dnia [...] listopada 2019 r. Wskazali, że PINB wydał powyższą decyzję, mimo że:

- WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. stwierdził, że skarżący byli i są strona postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę,

- SKO w [...] wydało decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla omawianej inwestycji,

- w konsekwencji powyższych decyzji przez Wojewodową [...] tyczy się postepowanie nieważnościowe w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę,

- zostało zaskarżone absurdalne postanowienie GINB z dnia [...] września 2019 r. o uchyleniu postanowienia Wojewody o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]WINB", "organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] styczna 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] listopada 2019 r. dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww, budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Organ, przywołując orzecznictwo, wskazał, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże rozszerzanie kręgu stron w postępowaniu nieważnościowym nie ma w świetle obowiązującego orzecznictwa charakteru nieograniczonego. Pomimo, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, to do ustalenia kręgu stron, co do zasady, zastosowanie znajduje art. 59 ust. 7 p.b. Stosownie do treści tego przepisu stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest jedynie inwestor.

Organ podkreślił, iż przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była następstwem zakończenia budowy prowadzonej w oparciu o pozwolenie na budowy, nie została zaś wydana w wyniku przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego lub postępowania naprawczego w związku z istotnymi odstępstwami. W tych bowiem przypadkach orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza, już na etapie postępowania zwykłego, inne strony poza inwestorem. A. i D. K., nie są inwestorami obiektu będącego przedmiotem postępowania zwykłego, a zatem, nie mogą zostać uznani za stronę, która może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB.

Skarżący złożyli zażalenie na powyższe postanowienie. Postawili zarzuty naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 59. ust. 7 p.b., a to poprzez błędne jego zastosowanie, a także z naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 prawa Budowlanego oraz art. 3 pkt 20 prawa budowlanego (p.b.) oraz art. 144 Kodeksu Cywilnego poprzez błędne uznanie w tak ustalonym stanie faktycznym, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony.

Skarżący powołując się na treść art. 3 pkt 20 p.b. stwierdzili, że posiadają przymiot stron postępowania. Następnie, obszernie przedstawiając przebieg postepowań dotyczących omawianej inwestycji oraz treść zarzutów stawianych wydawanym rozstrzygnięciom, skarżący podnieśli, że organ błędnie uznał, że skarżący nie są inwestorami obiektu będącego przedmiotem postępowania zwykłego, a zatem, nie mogą zostać uznani za stronę, która może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB.

Skarżący, obszernie cytując orzecznictwo, podnieśli, że prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 59 ust. 7 p.b. nie wyklucza uznania, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być inny podmiot niż inwestor. Przyjmuje się też, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Mogą więc wystąpić takie sytuacje, które polegać będą na tym, że w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego".

Zdanie skarżących w świetle orzecznictwa sądowego dopuszczalny i obecnie przeważający jest pogląd, że w przypadku j kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59. ust. 7 p.b. nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Podmiot niebędący inwestorem nie ma interesu prawnego w postępowaniach nadzwyczajnych związanych z pozwoleniem na użytkowanie tylko wówczas w sytuacji gdy w poprzedzającym postępowaniu architektoniczno-budowlanym taki podmiot w ogóle nie posiadał prawa do kwestionowania wydanej decyzji, a realizacja inwestycji dotyczy inwestycji legalnej.

Skarżący zaznaczyli, że w niniejszej sprawie są oni stroną w postępowaniu, gdyż tak orzekł (nieprawomocnie) WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. VII SA/Wa 488/19, a ponadto okoliczności sprawy (rażące naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, udział osoby podlegającej wykluczaniu, bezprawne pozbawienie skarżących przymiotu strony w postępowaniach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, bezprawne wznowienie zawieszonego postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie) świadczy o tym że przedmiotowa inwestycja nie jest legalna). Zatem powołanie się przez organ na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 1748/18) jak i inne orzeczenia nie jest trafne, co oznacza że i rozstrzygnięcie jest błędne.

Zdaniem skarżących istotne jest, że to, że po pierwsze została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o warunkach zabudowy, a po drugie trwa postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., a pomimo tego faktu, PINB wydał (bezprawnie podejmując zawieszone postępowanie) decyzję w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie bardzo się spiesząc, a [...]WINB w skarżonym postanowieniu stwierdza jak zawsze że skarżący nie są stroną postępowania. Znamiennym jest, że wielu tych postępowaniach (różnych) nigdy żaden organ z urzędu nie wszczął postępowania nieważnościowego czy to dotyczącego warunków zabudowy, pozwolenia na budowę czy też pozwolenia na użytkowanie, choć zdaniem skarżących istnieją podstawy i obowiązek do wszczęcia z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania z urzędu rozważania w przedmiocie posiadania przymiotu strony przez skarżących byłyby bezcelowe, można by w końcu zbadać wszelkie zarzuty od strony merytorycznej.

GINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie [...]WINB z dnia [...] lutego 2020 r.

Organ odwoławczy podniósł, że dyspozycja art. 59 ust. 7 u.p.b. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Oznacza to, że zawężenie zakresu podmiotów jako stron postępowania na etapie pozwolenia na użytkowanie tylko do jednej strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać realizację inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę (wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2179/12).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy GINB stwierdził, że skoro ww. inwestycja została zrealizowana zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., pozostającą w obrocie prawnym na dzień wydania pozwolenia na użytkowanie, to w sprawie dotyczącej tego pozwolenia przymiot strony ma wyłącznie inwestor, co wynika z art. 59 ust. 7 u.p.b. Jedyny wyjątek jaki dopuszcza orzecznictwo sądowoadministracyjne w kwestii zastosowania ww. art. 59 ust. 7 p.b. dotyczy jedynie postępowań, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończyłaby legalizację lub postępowanie naprawcze (por. art. 49 ust. 5 i art. 51 ust. 4 u.p.b.), co w danej sprawie nie miało miejsca.

Resumując GINB wskazał, że A. i D. K. nie byli stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji PINB w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., w związku z czym złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nie legitymujący się przymiotem strony, co ma miejsce w omawianym przypadku, stanowi przesłankę o charakterze podmiotowym, skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] listopada 2019 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyli A. K. i D.K.

Postawili zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo nieistnieniu ku temu przesłanek;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i niewydanie orzeczenia co do istoty sprawy, pomimo istnieniu ku temu przesłanek,

3) art.7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa,

4) art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. , art. 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a. i art.80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj nierozważnie całego materiału dowodowego i dowolne a zarazem błędną ocenę ustalonego zebranych dowodów w sprawie oraz błędne uznanie, że tylko i wyłącznie Inwestor może być stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,

2. przepisów prawa materialnego :

2. art. 59. ust. 7 prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie, oraz w związku z naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 p.b. oraz art. 3 pkt 20 p.b. poprzez błędne uznanie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony, i że nie mogą oni wywodzić prawa ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw a przede wszystkim ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z Kodeksu Cywilnego.

3. art. 59. ust. 1 p.b. w związku z art. art. 59 a ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego oraz art. 36a ust. 5 pkt 1 prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie, polegające wydaniu decyzji o użytkowaniu pomimo braku zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, polegającym na niewybudowaniu do dnia obowiązkowej kontroli chodników umożliwiających dojście do klatek schodowych budynku nr 2.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie I instancji, dodatkowo podnosząc zarzut wydaniu decyzji o użytkowaniu pomimo braku zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, polegającym na niewybudowaniu do dnia obowiązkowej kontroli chodników umożliwiających dojście do klatek schodowych budynku nr 2.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył w istotny sposób przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który - wprowadzony do ustawy w dniu 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) - stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygniecie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków.

Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], która udzielono inwestorowi – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 2, zlokalizowanego w m. [...], ul. [...]. gm. [...], części inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...]. października 2017 r., nr [...] o z pozwoleniu na budowę. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił art. 59 p.b. W myśl art. ust. 1 tego przepisu właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. natomiast zgodnie z ust. 7 tego przepisu stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 w związku z art. 28 k.p.a. art. 6 ust. 2 pkt 2 p.b., przez wadliwe przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje interes prawny niezbędny do złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności zakończonego ostateczną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2019 r. nr [...] jest bezzasadny.

Nie może ujść uwadze Sądu, że w orzecznictwie występuje rozbieżność poglądów co do istnienia interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Według pierwszego z tych poglądów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1894/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1139/17. CBOSA), postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 p.b. i decyzja ta stanowi potwierdzenie wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Z treści przepisu art. 59 ust. 7 ww. ustawy wynika, że ustawodawca jednoznacznie określił kto może w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie występować jako strona w tym postępowaniu. Przepis ten zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 k.p.a.. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".

Natomiast według drugiego z kierunków w orzecznictwie, który Sąd w składzie tu orzekającym podziela, przyjmuje się, że brzmienie art. 59 ust. 7 p.b. nie stoi na przeszkodzie w uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (por. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2013 r., II OSK 1695/12, z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1698/15, z dnia 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2953/15). Wykładnia art. 59 ust. 7 nie może ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej, ale też musi uwzględniać wykładnię systemową i wykładnię celowościową. Podejście systemowe nakazuje przeprowadzić wykładnię art. 59 ust. 7 uwzględniającą regulację art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek prawny. Wykładnia celowościowa nakazuje uwzględnienie wartości konstytucyjnych ochrony prawnej jednostki, która szuka jej na drodze administracyjnej uzasadnionej właściwością do podjęcia środków prawnych przez organ administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r., II OSK 2998/12).

W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się, że zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę realizuje następnie proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10, z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1871/11). Tym samym - przepis art. 59 ust. 7 w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy nastąpiło odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, co w konsekwencji może naruszać interesy innych osób i dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2010 r., II OSK 1201/09, z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1130/10, z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2179/12, z dnia 15 maja 2014 r., II OSK 2998/12).

Bezsporne jest, że inwestor na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...][...] uzyskał pozwolenie na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - ETAP I (2 budynki), na działce nr ewid. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w [...], a następnie wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku nr 2, części inwestycji objętej ww. pozwoleniem na budowę, i po przeprowadzeniu obowiązkowej kontrolo inwestycji PINB decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. udzielił mu pozwolenia na użytkowanie ww. budynku nr 2.

W niniejszej sprawie należy zdecydowanie podkreślić, odnosząc się do powyższych wywodów prawnych, że skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] listopada 2019 r. jak i w zażaleniu na postanowienie I instancji w żaden sposób nie wskazali na odstąpienia od warunków omawianego pozwolenia na budowę, które by naruszały ich interesy. Skarżący natomiast we wniosku podnieśli, że winna być stwierdzona nieważność omawianej decyzji, gdyż: WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. stwierdził, że skarżący byli i są strona postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, SKO w [...] wydało decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla omawianej inwestycji, a w konsekwencji powyższych decyzji przez Wojewodową [...] tyczy się postepowanie nieważnościowe w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz że zostało zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] września 2019 r. o uchyleniu postanowienia Wojewody o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu w powyższych rozstrzygnięciach skarżący upatrują swój interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem Sądu prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma, jak już wyżej wskazano, nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. W orzecznictwie ugruntowany jest także pogląd, że przepis art. 59 ust. 7 nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1201/09; z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1130/10; z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2179/12; z 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2998/12; z 20 lutego 2019 r. sygn.. akt II OSK 780/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 749).

Podkreślić należy że decyzja objęta wnioskiem skarżących została wydana po zrealizowaniu, bez istotnych odstępstw, inwestycji objętej pozwoleniem na budowę Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r.

Odnosząc się do argumentacji skarżących wskazać należy że bezsporne jest, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 488/19, uchylił decyzję GINB z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. umarzające, wszczęte na wniosek skarżących, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę, wskazując, że Starosta był zobligowany uznać skarżących za strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Jednakże podkreślić należy, że po pierwsze omawiany wyrok jest nieprawomocny, a po drugie dotyczy on dopiero rozstrzygnięcia, czy skarżący winni być stronami pozwolenia na budowę. Tym samym ostatecznie, na datę rozstrzygania zarówno poprzez organy administracji jak i sądy administracyjne decyzja o pozwolenia na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Bezsporne jest także, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2582/20 uchylił postanowienie GINB z dnia [...] września 2019 r., którym to organ ten uchylił postanowienie Wojewoda [...] z dnia [...] lipca 2019 r. wstrzymujące wykonanie ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017r., i umorzył postępowanie organu I instancji. Jednakże także ten wyrok jest nieprawomocny ze względu na złożenie prze inwestora skargi kasacyjnej.

Odnosząc się natomiast do kwestii, że SKO w [...] wydało decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [... o ustaleniu warunków zabudowy dla omawianej inwestycji, wskazać należy że jest ona irrelewantna dla omawianej sprawy, albowiem co prawda w pewnych okolicznościach może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast nie wpływa bezpośrednio na decyzję wydana na podstawie art. 59 p.b., a tym bardziej nie rodzi po stronie skarżących uprawnienia do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu art. 59. ust. 1 p.b. w związku z art. art. 59 a ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego oraz art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b., wskazać należy, że wykracza on poza zakres sprawy, gdyż dotyczy merytorycznej treści decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Reasumując, uznać należy, że względu na fakt, że: skarżący nie są inwestorami omawianej inwestycji; nie wskazali na jakiekolwiek odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, organy prawidłowo ustaliły, że skarżący nie mogą zostać uznani za stronę, która może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji PINB.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego wskazać należy, że nie uszła uwadze Sądu lakoniczność uzasadnień organu I i II instancji. Jednakże w ocenie Sądu powyższe naruszenia organu odwoławczego oraz organu I instancji nie są naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. i nie stanowią przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, albowiem rozstrzygnięcia w nich zawarte odpowiadają prawu.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.