VII SA/Wa 676/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Michał Podsiadło (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.

1. Zaskarżoną uchwałą z [...] grudnia 2022 r. nr [...], Rada Gminy P. – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.) – przyjęła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.

2. Pismem z 17 lutego 2023 r. Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda, skarżący) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 1 ust. 3, art. 1 ust. 4 pkt 4, art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 4 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz istotne naruszenie § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r.

w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233; dalej: rozporządzenie MI) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

2.1. W uzasadnieniu tej skargi, Wojewoda przypomniał, że uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna dążyć do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, maksymalnego wykorzystania przez mieszkańców publicznego transportu zbiorowego, zapewnienia rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów,

a także planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach już zurbanizowanych, bądź przeznaczonych w planach miejscowych na takie cele. Dlatego nowe przesądzenia planistyczne mogą nastąpić tylko i wyłącznie w drodze wyjątku

w odniesieniu do innych obszarów, co wynika wprost z dyspozycji art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. Skarżący wskazał, że w celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy dokonać oceny chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami obecnie zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. W przypadku, gdy chłonność terenów faktycznie zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów.

2.2. Skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała została wydana w oparciu

o nieprawidłowe szacunki maksymalnego zapotrzebowania na funkcję mieszkaniową, które zdaniem autora skargi zostało przeszacowane o 219.194 m2 powierzchni użytkowej. W skardze podkreślono również, że podobne nieprawidłowości dotyczą analizy zapotrzebowania na funkcję usługową i produkcyjną. Wojewoda wskazał, że obliczenia w tym zakresie winny być dokonane w sposób wiarygodny, poprawny,

a także dający się w logiczny sposób uzasadnić, w oparciu o jasne kryteria oraz powszechnie dostępne dane. Analiza taka musi dotyczyć gmin o podobnym położeniu, w tym także względem obszaru aglomeracji, analogicznej, bądź przynajmniej zbliżonej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, liczebności, a także poziomie (etapie) rozwoju takich funkcji. Tymczasem jedynym kryterium branym pod uwagę przy wyborze gmin do porównania był szybki przyrost usług. Skarżący dodał, że nie jest jasne dlaczego organ planistyczny przyjął maksymalne zapotrzebowanie na poziomie 8.600.000 m2 ani też dlaczego zapotrzebowanie to dotyczy również kategorii budynków innych niż usługowe

i produkcyjne. Podkreślono, że ustalone zapotrzebowanie przekracza o ponad 87 razy istniejącą obecnie powierzchnię użytkową przeznaczoną na działalność gospodarczą. Powyższe – w ocenie autora skargi – stanowi o istotnym naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, art. 10 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 12 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

2.3. Wojewoda podkreślił, że poprawnie wyliczone zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową, na podstawie danych zawartych w tekście studium,

w zestawieniu z obliczoną sumą chłonności zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej i obszarów położonych poza taką strukturą, ale objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje, na niemożność wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową. W jego ocenie, błędne wyliczenia dotyczą również szacowania chłonności, przy czym również one, co kluczowe w niniejszej sprawie, wpływają na ostateczny wynik bilansu. Skarżący wskazał, że przy szacowaniu chłonności dokonano licznych jej pomniejszeń co

w istotny sposób wpłynęło na wynik bilansu terenów. Zwrócił przy tym uwagę na brak podstaw prawnych do obniżana wyliczeń chłonności: ustawodawca przewidział już bowiem, z uwagi na niepewność procesów inwestycyjnych, możliwość zwiększenia zapotrzebowania na nową zabudowę o 30%, które może nastąpić na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., a z czego gmina P. skorzystała przy obliczeniach demograficznych. Autor skargi podniósł, że oprócz pomniejszenia (pod drogi

i komunikację) dokonano również nieuzasadnionego pomniejszenia wyliczeń dotyczących chłonności o 1/3 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w związku

z faktem możliwości wydzielenia lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym, co oznacza, że przy wyliczeniu chłonności założono, że w każdym budynku jednorodzinnym na terenie gminy P., powstanie lokal użytkowy o maksymalnej powierzchni. Skarżący dodał, że na potrzeby szacowania chłonności powierzchni całkowitej, a następczo powierzchni użytkowej, dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przyjęto wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 0,2, zaś dla zabudowy zagrodowej 0,1, niekompatybilny z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego uchwalonymi przez Radę Gminy P. Zatem

w ocenie Wojewody, wbrew tezom zawartym w zaskarżonym akcie, zapotrzebowanie nie przekracza chłonności, a to oznacza konieczność zastosowania art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. Powyższe oznacza brak możliwości wyznaczenia nowych terenów pod tę funkcję zabudowy poza zwartą strukturą funkcjonalno-przestrzenną w granicach jednostki osadniczej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę. Skarżący uznał, że ww. zarzuty świadczą o istotnym naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit, d, art. 10 ust. 2 pkt 1, art, 10 ust. 5 pkt 2 i 3, art. 10 ust. 5 pkt 4 lit, a u.p.z.p. Doszło do nieuprawnionego wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę.

2.4. W skardze podniesiono dodatkowo, że Rada Gminy P. naruszyła w sposób istotny art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. § 6 pkt 2 rozporządzenia MI, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak jednoznacznego określenia minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, a także wytycznych do ich określenia

w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, dla wszystkich form oraz typów zabudowy dopuszczonej na mocy ustaleń inkryminowanego studium, w tym dla zabudowy o charakterze mieszanym.

3. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy P. (dalej: organ, Rada) wniosła o jej oddalenie, stwierdzając, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

3.1. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ podniósł, że powołane w skardze jako naruszone przepisy u.p.z.p. są ważnymi regułami, które jednak tylko w sposób kierunkowy wskazują, jakie elementy muszą bądź powinny być brane pod uwagę przy formułowaniu założeń w studium uwarunkowań. To natomiast, w jaki sposób należy powołane w u.p.z.p. elementy uwzględnić w zapisach dokumentu studium, od strony merytorycznej definiowane jest, a w zasadzie było, właśnie między innymi przez treść

§ 6 pkt. 1 i 2 rozporządzenia MI. Zdaniem organu, strona skarżąca na podstawie tak wywiedzionego wymogu zastosowania przyjętych przez siebie wskaźników, przeszła do porządku nad przytoczonymi również przez siebie regułami definiującymi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako akt formułowania polityki przestrzennej o charakterze opisowym sporządzony przy zastosowaniu modeli statystycznych ekstrapolowanych na często stosunkowo odległe okresy przyszłe, a więc z definicji obarczony dużą dozą szacunkowości danych i w konsekwencji uzyskiwanych za pomocą tych danych wyników. Organ zauważył, że w ocenie skarżącego, sam jednak fakt zdefiniowania przez ustawę wymogu zastosowania pragmatyki wskaźników matematyczno-statystycznych, wyposażać ma stronę sprawującą kontrolę

w uprawnienie do arbitralnego zastosowania wskaźników i danych uważanych przez siebie za słuszne. Zdaniem Rady, jest to nieprawidłowe stosowanie reguł prawnych, które przez stronę skarżącą zostało oparte na wybiórczym powoływaniu się na akurat pasujące fragmenty orzeczeń, ich uzasadnień i opracowań, z pominięciem wyjaśnienia znaczenia systemowego całości ich treści. Nie sposób nie stwierdzić, że uchwalone przez Radę studium jak najbardziej zawiera konkretne wskaźniki o oznaczonych wartościach minimalnych i maksymalnych, wyliczenia i ich wyniki oraz zbudowane na ich podstawie konkretne dyrektywy na przyszłość. Nie może też być żadnej uzasadnionej wątpliwości, iż założenia tego studium mogą stanowić podstawę do stworzenia spójnego z nim planu zagospodarowania przestrzennego. Czyli wbrew zarzutom strony skarżącej, w przedmiotowym studium zostały zawarte wszystkie te elementy, których zastosowanie jest reglamentowane przez przepisy ustawy. W ocenie organu, postanowienia studium są sprzeczne z wymogami ustawy w dwóch przypadkach – gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawy (łamią przepis prawa) lub gdy są tak ogólnikowe (zawierają tylko hasła bez wymaganych treści merytorycznych), że nie jest możliwe ich wykorzystanie przy realizacji celu, dla którego studium zostało uchwalone. Zdaniem Rady, w zakresie zaskarżonego studium żaden

z tych przypadków nie ma miejsca:

1) już z treści samego uzasadnienia skargi wynika, że ze strony Gminy P. zostały wykorzystane bardzo dokładnie określone wskaźniki przy pełnym zaprezentowaniu modelu statystycznego użytego w pragmatyce wyliczeń zgodne z wymogami przepisów. Strona skarżąca wprost zatem przyznaje, że wskaźniki takie zostały zastosowane, a tylko nie zgadza się z ich wartościami wyjściowymi ze względu na przyjętą przez siebie odmienną pragmatykę modelu statystycznego dla danego obszaru obrotu;

2) również sama strona skarżąca odnosząc się do kwestionowanych wskaźników wykorzystanych w studium, podnosi, że przy ich zastosowaniu dojść by mogło do stworzenia (w zgodzie z pragmatyką merytoryczną) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którym by się nie zgadzała. Należy przy tym jednak podkreślić, iż strona skarżąca nie zdecydowała się na ewentualne wskazanie, dlaczego by miało być to sprzeczne i z czym, poza jednostkowym powołaniem się na ogólne pojęcie zapobiegania "rozproszonej urbanizacji".

W konsekwencji stwierdzić należy, iż już z treści samego uzasadnienia skargi wynika, że nie zachodzi żaden z przypadków, który uzasadnić by mógł twierdzenie

o sprzeczności postanowień studium z wymogami ustawy. W ocenie organu, wszelkie postanowienia studium spełniają wszystkie wymogi wynikające z litery prawa. Przy jego tworzeniu zastosowano wszelkie wymagane obowiązujące przepisy prawa.

3.3. Ponadto, w ocenie organu, skarżący nie przedstawił w istocie żadnych argumentów, z których wynikać by miała zasadność zastosowania przez niego

w sposób arbitralny odmiennych wskaźników (co do wartości liczbowych określonych danych stosowanych w konkretnym modelu statystycznym) od przyjętych przez Gminę P. Wbrew temu, co wydaje się uważać skarżący, nie można stwierdzić takiej delegacji ustawowej wprost (organowi nie są znane ewentualne przepisy aktu prawnego rangi ustawy, które by wprost nadawały takie kompetencje), a cytowane w uzasadnieniu skargi orzeczenia sądów wywodzą tego rodzaju uprawnienie dla Wojewody tylko

i wyłącznie w przypadku, kiedy by takich danych wskaźnikowych w ogóle zabrakło

w kontrolowanym studium. Wskazano, że ani przepisy ustawy, ani przepisy aktów wykonawczych, nie konkretyzują:

– jak należy wykonywać wspomniane analizy ekonomiczne, środowiskowe, społeczne, a także prognozy demograficzne oraz analizować możliwości finansowe gminy, na podstawie których formułuje się zapotrzebowanie na nową zabudowę;

– co należy rozumieć przez pojęcie "obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej";

– jak należy szacować chłonność- określone jest jedynie co należy przez to pojęcie rozumieć "możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy";

– jak należy określać "możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy";

– jak należy określać "potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy (...)";

Przepisy ustawy konkretyzują wyłącznie:

– sposób prezentacji danych wynikowych w zakresie zapotrzebowania na nową zabudowę – mają być one "wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy,

w podziale na funkcje zabudowy";

– co należy rozumieć przez pojęcie chłonności - "możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy";

– sposób prezentacji danych wynikowych w zakresie chłonności - "wyrażoną

w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy".

3.4. W ocenie organu, suburbanizacja jest procesem szczególnie szkodliwym jeśli postępuje na podstawie tzw. decyzji WZ. Narzędzie decyzji o warunkach zabudowy nie daje możliwości planowania obszarów przeznaczonych pod zabudowę na terenie gminy, a jedynie bada kilka aspektów jak sąsiedztwo, dostęp do drogi publicznej, czy infrastruktury technicznej. Gmina P. charakteryzuje się znacznymi obszarami rolniczymi lub porolniczymi, na których występuje bardzo rozproszona tzw. zabudowa siedliskowa. Takie zagospodarowanie sprzyja dalszemu rozwojowi zabudowy lokalizowanej w oddaleniu od większych, a co za tym idzie również niekontrolowanej suburbanizacji. Należy jednak zauważyć, że przy prawidłowo zaplanowanej strukturze funkcjonalno-przestrzennej gminy – wyznaczeniu terenów przeznaczonych pod rozwój zabudowy (szczególnie mieszkaniowej) w sąsiedztwie już zainwestowanych kontrolowana suburbanizacja nie musi oznaczać zjawiska szkodliwego. Dlatego

w zaskarżonym studium założeniem było "wskazanie odpowiednich terenów do rozwoju zabudowy oraz kształtowanie struktur przestrzennych w uporządkowany sposób, tworzący obszary zwartej zabudowy i wyodrębnionych, funkcjonalnych jednostek" (Załącznik nr 1 str. 183) i w tym celu sporządzono analizę potrzeb i możliwości rozwoju gminy (rozdział nr 17 w Studium). Mając na uwadze, że sporządzenie bilansu ma na celu racjonalne gospodarowanie terenami dostosowane przede wszystkim do potrzeb występujących w gminie oraz możliwości rozwoju gminy, to w zaskarżonym studium zgodnie z art. 10 u.p.z.p. w jego części dotyczącej uwarunkowań przeprowadzono wszystkie wymagane analizy i wyliczenia.

3.6. Rada odniosła się do szczegółowych zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowości w określeniu wskaźnika maksymalnego zapotrzebowania na funkcję mieszkaniową, wyjaśniając z jakich danych i obliczeń wynikają treści podważone przez Wojewodę. Organ przyznał, że zawarte w na stronach 103 i 104 dane dotyczące zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w wysokości 353.850 m2 powierzchni użytkowej oraz 453.850 m2 stanowią omyłkę pisarską, która jednak nie niesie za sobą dalszych konsekwencji (w rzeczywistości wartość ta wynosi 337.000 m2

i 437.000 m2 – i to te właśnie wielkości były brane do dalszych wyliczeń) Rada dodała, że uzyskane wyniki symulacji są to pewnego rodzaju szacunki, a nie dokładne wyliczenia, gdyż nie można z całą pewnością przyjąć, że przyjęte wskaźniki

i okoliczności będą dokładnie takimi jakie zaistnieją za 30 lat. W związku z powyższym organ nie zgodził się z Wojewodą, że "Gmina P. zobligowana została nie do szacowania, ale określenia maksymalnego zapotrzebowania". Podkreślono, że kwestionowane przez Wojewodę wyniki obliczeń mogłyby być przedstawione i w razie dalszych wątpliwości wytłumaczone w ramach ewentualnych czynności nadzorczych. Wojewoda jednak nie zdecydował się na skorzystanie z możliwości wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego i nie zwrócił się do Gminy P. o udzielenie ewentualnych wyjaśnień w tej sprawie.

3.7. Rada nie zgodziła się z twierdzeniami skarżącego organu nadzoru o zasadach doboru gmin do porównania. Zdaniem Rady, do analiz przyjęto właśnie gminy

o podobnym charakterze – zbliżonym położeniu względem ważnych szlaków komunikacyjnych, podobnej strukturze funkcjonalno-przestrzennej terenów sąsiadujących z tymi trasami. Gminy do porównania wyselekcjonowano tak, aby można było już teraz opisać zjawiska jakie w nich zaszły w ciągu kilku lat od wybudowania tras szybkiego ruchu. Tak, aby można było zaobserwować konsekwencje przestrzenne jakie stają się faktem po wprowadzeniu na terenie gminy nowych lub rozbudowaniu istniejących dróg szybkiego ruchu o znaczeniu nie tylko krajowym ale i europejskim. Pozwoliło to przewidzieć scenariusz jaki wydarzy się w Gminie P. po zakończeniu inwestycji związanych z modernizacją i budową nowych układów komunikacji ponadlokalnej o charakterze tranzytowym.

3.8. Zdaniem organu, wyrażony przez stronę skarżącą pogląd sprowadzający się do twierdzenia, dotyczącego rzekomo niewłaściwego (błędnego) określenia zapotrzebowania na nową zabudowę usługową i produkcyjną oznaczającego, że tak określone zapotrzebowanie przekracza o ponad 87 razy istniejącą obecnie powierzchnię użytkową przeznaczoną na działalność gospodarczą, należy uznać za pozbawiony podstaw faktycznych. Rada zwróciła uwagę na podobne wartości, które zostały osiągnięte w rzeczywistości, przykładowo na terenie gminy M.

w okresie od 2005 r. do 2021 r., (tj. 16 lat, a nie 30 lat jak zakładają wyliczenia

w Studium Gminy P.) powierzchnia zbiorników, silosów i budynków magazynowych (PKOB 1252) wzrosła ponad 70 razy. Co więcej, zdaniem organu nie można

w uzasadniony sposób podtrzymać zarzutu, że Rada Gminy P. niewłaściwie określiła maksymalne zapotrzebowanie "na niewiarygodnych oraz błędnych danych

i założeniach" i miało to ostatecznie wpływ na błędny wynik bilansu, co tym samym wpływać by miało w nieprawidłowy sposób na ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu, zarzuty skargi w istocie w znaczeniu praktycznym sprowadzać się muszą do najwyraźniej przyjętego przez stronę skarżącą założenia, że rozwój Gminy nie może mieć miejsca. W ocenie organu, wyliczenia Skarżącego odnoszą się tylko do wybranych danych, bez uwzględnienia charakteru Gminy i celu, któremu opracowanie bilansu ma służyć.

3.9. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego nieprawidłowego wyliczenia wskaźnika chłonności (szacunku chłonności), wyjaśniono, że o ile faktycznie Rada dokonała pomniejszeń powierzchni luk w obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz terenów niezabudowanych

w obszarach przeznaczonych pod zabudowę w planie miejscowym, o tyle wynikało to

z wyliczeń bazujących na analizach stanu istniejącego i analizach dotyczących możliwych podziałów terenów przeznaczonych pod zabudowę w planach miejscowych. Działania takiego nie można uznać za pomniejszenie chłonności, lecz jej urealnienie

w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego, obowiązujące przepisy nie definiują pojęcia obszaru o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Ponadto z definicji przedstawionej przez skarżącego nie wynika z niej, że "o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej" to tereny, na których brak jest potrzeby budowy jakichkolwiek dojazdów, czy dróg wewnętrznych. W definicji jest bowiem mowa o istotnych nowych inwestycjach infrastrukturalnych.

3.10. Rada dodała, że obecnie trwają prace nad zmianą ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym zakładające zastąpienie studium innym dokumentem – planem ogólnym. W ramach prac nad planem ogólnym, wg projektowanych przepisów, również będą nadal badane chłonność poszczególnych terenów i zapotrzebowanie na nową zabudowę. W ramach prac nad nowymi rozwiązaniami powstał więc też projekt rozporządzenia "w sprawie ustaleń planu ogólnego gminy oraz sposobu dokumentowania procedury przygotowania i uchwalenia planu ogólnego gminy'7 (Rządowe Centrum Legislacji - Nr UD369). Projekt ten

w znacznym stopniu ujednolica zasady tworzenia takich bilansów i na co warto zwrócić uwagę zakłada między innymi stałe współczynniki korelacji chłonności zabudowy

i intensywności zabudowy dla różnych stref funkcjonalnych. Fakty te potwierdzają, że również prawodawca dostrzega, że istnieją pewne uogólnione wskaźniki wskazujące, że w rzeczywistości wskaźniki urbanistyczne ustalane w dokumentach planistycznych nie są nigdy wykorzystywane w pełni przy ich realizacji i że nawet istnieje możliwość określenia wskaźników korygujących charakterystycznych dla różnych stref funkcjonalnych niezależnie od szczegółowej charakterystyki gminy. Czyli

w ustawodawca w swoich pracach nad nowym kształtem przepisów, wydaje się podążać w kierunku przeciwnym, niż wyrażone w uzasadnieniu skargi domniemania strony skarżącej dążącej do narzucenia jak najbardziej ścisłych arbitralnych wskaźników bez możliwości ich odpowiedniego korygowania. Reasumując całość przedstawionych powyżej argumentów, Rada Gminy P. prawidłowo wykonała wymagany bilans. Chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, chłonność obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, czy zapotrzebowanie gminy na nową zabudowę są w pełni prawidłowe i przede wszystkim odzwierciedlają stan faktyczny. Również wyliczenia

z uwzględnieniem wymaganych wskaźników zostały przeprowadzone poprawnie. Podkreślić należy, iż do wszelkich wyliczeń i analiz wzięto pod uwagę dane i wskaźniki "dające się w logiczny sposób uzasadnić, w oparciu o jasne kryteria oraz powszechnie dostępne dane". Zarówno przy formułowaniu zapotrzebowania na nową zabudowę jak

i przy szacowaniu chłonności wzięto pod uwagę realne możliwości lokalizowania nowej zabudowy (na niezagospodarowanych terenach), zastosowano podobną metodykę

i dane wynikające z dostępnych źródeł, w tym GUS oraz z przeprowadzonych analiz przestrzennych dla Gminy P.

3.11. Organ stwierdził również, że Rada Gminy P. nie dopuściła się naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sporządzając bilans brano pod uwagę wszystkie normy prawne zawarte w u.p.z.p. przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu, że ustawa ta nie określa w sposób szczegółowy dopuszczalnych materiałów wejściowych, czy wszystkich działań jakie należy wykonać sporządzając bilans. A ponieważ wykazano, że maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy w podziale na funkcje zabudowy, to zgodnie z przepisami bilans terenów uzupełniono o różnicę tych wielkości. W ocenie organu, zaskarżone studium, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, umożliwia ograniczanie niekontrolowanej suburbanizacji. Ponadto, mając na celu właśnie ograniczenie niekontrolowanej suburbanizacji, Gmina P. od lat sukcesywnie uchwala plany miejscowe dla kolejnych miejscowości wskazując zwarte rejony do rozwoju zabudowy mieszkaniowej, ale również tereny z zakazem zabudowy, przez co skutecznie ogranicza zjawisko rozpraszania zabudowy występujące przy urbanizacji na podstawie narzędzia decyzji WZ i niekontrolowanej suburbanizacji. Na terenie Gminy P. obowiązują obecnie 34 plany zajmujące powierzchnię około 4.380 ha, z czego jedynie 1.250 ha przeznaczono pod zabudowę, a ponad 3.130 ha pod inne funkcje,

w tym głównie rolnicze.

3.12. Odnosząc się do wyrażonej przez stronę skarżącą tezy o wadliwości prac nad studium ze względu na brak "jednoznacznego określenia minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, a także wytycznych do ich określenia

w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, dla wszystkich form oraz typów zabudowy dopuszczonej na mocy ustaleń inkryminowanego studium, w tym dla zabudowy o charakterze mieszanym", stwierdzono, że wszelkie wymagane przez obowiązujące przepisy prawa wskaźniki zostały zastosowane. W ocenie organu, obowiązujące od 2015 r. do grudnia 2022 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., w podobny sposób określało wskaźniki dotyczące zagospodarowania w odniesieniu do funkcji. Zaskarżone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miało na celu przeformułowanie polityki przestrzennej jedynie na wybranych fragmentach gminy przy podtrzymaniu głównych założeń zdefiniowanych i kontynuowanych we wcześniej obowiązujących kolejnych Studiach (2010 r. i 2015 r.). W związku z powyższym kontynuuje ono również sposób określania wskaźników zagospodarowania dla poszczególnych funkcji. Rada Gminy P. wskazała również, że na terenie Polski obowiązują liczne Studia, w których w podobny sposób jak w zaskarżonej uchwale określono wskaźniki do poszczególnych funkcji, a nie tylko do terenów. Przede wszystkim rozszerzono tereny przeznaczone pod zabudowę produkcyjno-usługową

w tym przede wszystkim funkcję magazynową, ale zmieniono również rozmieszczenie wybranych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, czy mieszkaniowo-usługową, przy czym w wielu miejscach ograniczono zasięg obszarów przeznaczonych pod tego typu zabudowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub

w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 151 p.p.s.a. wynika natomiast, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

4.1. Skargę na uchwałę Rady Gminy S. w niniejszej sprawie wniósł Wojewoda Mazowiecki jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy,

a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 7).

4.2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, Wojewoda uczynił uchwałę Rady Gminy P. z [...] grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., podjętą na podstawie art. 12 ust. 1 u.p.z.p. W związku z tym należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W orzecznictwie wskazuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, LEX nr 3279905.). Ponadto, istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3593/18, LEX nr 3080492). Z analizowanego przepisu wynika zatem, że nie każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania studium. Instrument ten należy traktować jako instrument służący eliminowaniu z obrotu aktów planistycznych dotkniętych rażącymi wadliwościami (zob. wyrok NSA z 5.10.2021 r., II OSK 220/21, LEX nr 3318329). Ponadto, w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie studium, kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych

w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie uchwalenia planu miejscowego jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury planistycznej na prawidłowo ustalonych zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, także na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron (art. 106 § 3 p.p.s.a.), a także na podstawie wyjaśnień składanych w trybie art. 106 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19).

4.3. Wojewoda zarzucił Radzie Gminy wydanie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 1 ust. 3, art. 1 ust. 4 pkt 4, art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 4 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz istotne naruszenie § 6 pkt 1 i 2 MI. Sąd, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.) stwierdził, że skarga jest zasadna.

5. W pierwszej kolejności należało jednak wskazać, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Nie jest to więc źródło powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Uchwałę

o przystąpieniu do sporządzania studium podejmuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest zatem aktem polityki przestrzennej. Szczegółowy zakres badań faktycznych w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie studium, zależy w każdej sprawie od indywidualnych okoliczności. W każdej jednak sprawie powinny to być ustalenia, pozwalające na ocenę, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. O działaniu gminy nienaruszającym art. 3 ust. 1, świadczy m.in. to, czy studium sporządzono i uchwalono w zgodzie z dyspozycjami określającymi czynniki, które należy uwzględniać w studium (zob. wyrok NSA z 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2599/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

5.1. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza szereg uwarunkowań wymienionych w punktach 1-13. Dotyczy to także wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1), czy też prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z okoliczności określonych w punktach 1-15, w tym także uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1). Wymaga podkreślenia, że warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1), nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą

i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1377/12).

5.2. Zgodnie z art. 1 pkt 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Stosownie zaś do art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p., w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy:

a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy

z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy,

b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie

w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym

w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.

W związku z tym, w świetle art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., w studium uwzględnia się m.in. uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających

w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę;

Z kolei art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przewiduje, że w studium określa się uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d:

a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów,

w tym wynikające z audytu krajobrazowego,

b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy;

Ustawodawca uregulował sposób dokonania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, wskazując w art. 10 ust. 5 pkt 1-4 u.p.z.p., że przy tej okazji, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa

w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych

w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną

w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę,

o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami,

o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy,

i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu.

5.3. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że bilans terenów ma dostarczać istotnych danych pozwalających ustalić nie tylko istnienie podstaw do poszerzania terenów pod zabudowę, ale także istnienie podstaw do zmian w obrębie poszczególnych funkcji terenów przeznaczonych dotychczas pod zabudowę. Zapotrzebowanie na nową zabudowę ma być sformułowane "na podstawie" analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy. Oznacza to, że przyjęta w bilansie konkretna wielkość ww. parametru (wyrażona w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy) powinna logicznie – a tam, gdzie to możliwe, także arytmetycznie - wynikać z tych analiz, a zwłaszcza z zawartych w nich danych i to w sposób umożliwiający obiektywną weryfikację prawidłowości określenia tego parametru. Sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p., tj. bez dostatecznego oparcia w wynikach przeprowadzonych analiz i bez szczegółowego określenia występowania obszarów

o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę poza tymi jednostkami, w podziale na funkcje zabudowy – bezpośrednio wpłynie na wadliwość treści opracowywanego studium wyrażające się bądź to

w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź

w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy. W konsekwencji przyjmuje się, że brak oparcia treści studium w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2916/16, LEX nr 2683237).

5.4. Sąd podkreśla, że ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233), nie określają konkretnej metodologii wyznaczania obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, o których mowa w przytoczonych wyżej przepisach. W ocenie Sądu, obszary te nie mogą być jednak wyznaczane dowolnie, lecz przy ich wyznaczaniu powinny zostać przede wszystkim uwzględnione ich ustawowe pojęcie i charakter. Dlatego należy przyjąć, że zwarta struktura funkcjonalno-przestrzenna związana jest

z już istniejącą zabudową, w art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. ustawodawca użył dodatkowo sformułowania "o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej". Wykształcona struktura oznacza zatem już istniejącą strukturę (zabudowę), nie zaś strukturę, która dopiero, w wyniku nowych przesądzeń planistycznych, będzie się kształtować. Co więcej struktura ta ma być już w pełni wykształcona, co dodatkowo oznacza, iż stanowić ma ona już zamknięta całość, w ramach której jedynie sporadycznie mogą pojawiać się tzw. luki w zabudowie, na których można realizować tzw. zabudowę plombową. Zabudowa uzupełniająca ma zatem wypełnić już istniejącą zabudowę, na co wskazuje również treść art. 1 ust. 4 pkt 4a u.p.z.p., w którym wskazano, że dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy powinno następować przede wszystkim na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej (...), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy. Ponadto z przepisu tego oraz z art. 10 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że w pełni wykształcona zwarta struktura funkcjonalno-przestrzenna winna być rozpatrywana w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, czyli w granicach "wyodrębnionego przestrzennie obszaru zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkanego przez ludzi". Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że przez obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej należy rozumieć obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne

i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych, np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia (m.in. wyrok WSA Poznaniu z dnia 6 marca 2018 r., IV SA/Po 1132/18, wyrok WSA w Warszawie

z 11 lutego 2021 r., IV SA/Wa 1459/20, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko natomiast posiłkowo można wskazać, że pojęcia zwartej zabudowy oraz obszaru zwartej zabudowy zdefiniowane zostały także w art. 4 pkt 29 i 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, z późn. zm.) na potrzeby tej ustawy, zgodnie z którymi przez "zwartą zabudowę" należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Natomiast przez "obszar zwartej zabudowy" należy rozumieć obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Z przepisów tych również wynika, że wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy powiązane jest przede wszystkim

z istniejącymi skupiskami zabudowy, a jego granice nie mogą być nadmiernie oddalone od istniejącej zabudowy (granica 50 m).

6. Uwzględniając treść normatywną ustawowych wzorców kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd podzielił stanowisko Wojewody co do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium,

6.1. Z załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały: Część I - Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego, Rozdział 17.4 pn. "Prognozy demograficzne (str. 97-102), wnika, że w 2050 r. liczba ludności gminy zwiększy się o 3370 mieszkańców

i osiągnie poziom, przy uwzględnieniu niepewności procesów rozwojowych

w maksymalnym wymiarze 30%, 11.391 mieszkańców. Zgodnie z ustaleniami części tekstowej studium, str. 101 in fine, taką właśnie prognozowaną liczbę ludności przyjęto na potrzeby opracowania bilansu. Jednocześnie w ramach rozdziału 17.5 pn. "Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę" studium zawiera informacje na temat zapotrzebowania na tereny nowej zabudowy w podziale na dwie funkcje zabudowy tj. zabudowę mieszkaniową oraz zabudowę usługową i produkcyjną (łącznie). Dla potrzeb wykonania bilansu terenów w odniesieniu do funkcji mieszkaniowej przyjęto następujące założenia:

– okres projekcji: 30 lat (str. 101 tekstu studium);

– docelowa liczba mieszkańców: 11 391 osób (str. 103 tekstu studium);

– docelowa liczba osób w gospodarstwie domowym: 2 (str. 103 tekstu studium);

– docelowa powierzchnia użytkowa mieszkania na osobę: 42 m2 (str. 104 tekstu studium);

– powierzchnia działki pod zabudowę: 1500 m2 (str. 103 tekstu studium);

– intensywność zabudowy: 0,2 (str. 103 tekstu studium).

6.1.1. W ocenie Sądu, Wojewoda trafnie wywiódł, że jeżeli nawet na podstawie przyjętych założeń przewidujących w perspektywie 30 lat wzrost liczby mieszkańców

o 3376 osób, co stanowi przyrost względem danych wejściowych z 2020 r. o ponad 42% względem istniejącej ich liczby, to biorąc pod uwagę docelową powierzchnię użytkową mieszkania przypadającą na 1 mieszkańca, ostatecznie na terenie Gminy P. łączna docelowa powierzchnia użytkowa mieszkań winna wynosić 478.422 m2 p.u., skoro 11.391 (docelowa liczbę mieszkańców w 2050 r.) x 42 m2 (docelową powierzchnię użytkową mieszkania [m2] przypadającą na 1 mieszkańca) = 478.422 m2 p.u. Z kolei biorąc pod uwagę już istniejące zasoby (obecnych ponad 8 tys. mieszkańców gminy mieszka w już istniejących mieszkaniach posiadających określoną, na str. 96 tekstu studium w ramach zestawienia tabelarycznego zawartego w rozdziale 17.3.3 pn. "Gospodarka mieszkaniowa i komunalna", powierzchnię użytkową wynoszącą 243.766 m2 (przy ogólnej liczbie mieszkań określonych a poziomie 2675), co oznacza, że prawidłowo oszacowane maksymalne zapotrzebowanie na funkcję mieszkaniową winno wynosić 234.656 m2 p.u., albowiem 478.422 m2 (docelowa powierzchnia użytkowa mieszkań) – 243.766 m2 (aktualna) = 234 656 m2 p.u. Należy podkreślić, że z ustaleń zawartych na str. 101 tekstu studium w brzmieniu: "z uwagi na niepewność procesów rozwojowych różnica w liczbie ludności – 2597 osób może zostać zwiększona o 30%, zatem do dalszych obliczeń wykorzystano spodziewany przyrost liczby mieszkańców do 11.391 osób" wynika, że uwzględnione już zostało dyskonto niepewności procesów inwestycyjnych, o którym mowa w art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., w maksymalnym wymiarze 30%. Tymczasem w części tekstowej studium zawartej na str. 103 i 104 studium, bez żadnych szczegółowych wyliczeń wskazano jedynie, że: "określone na podstawie powyższych danych i wskaźników zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową oszacowano na poziomie 353.850 m2 powierzchni użytkowej. Przy szacowaniu powierzchni terenów nowej zabudowy mieszkaniowej potrzebnych do zaspokojenia przyszłych potrzeb gminy uwzględnić należy również konieczność zwiększenia zapotrzebowania na powierzchnię użytkową ze względu na dostosowanie standardów zamieszkania na terenach już zagospodarowanych. Obecnie w gminie P. (2020 r.) zamieszkuje 8015 osób, na 1 osobę przypada ok. 30 m2 mieszkania. Jak już wspomniano, średnia w UE to 41,9 m2. Zakładając, że istniejące standardy mieszkaniowe w najbliższych 30 latach ulegną poprawie do wartości ok. 42 m2 na mieszkańca, to zapotrzebowanie może wzrosnąć

o dodatkowe prawie 100.000 m2 powierzchni użytkowej. Co oznacza, że maksymalne zapotrzebowanie może wynieść nawet ok. 453.850 m2 powierzchni użytkowej.".

6.1.2. Sąd podzielił ocenę skarżącego, że z żadnych ustaleń studium nie wynika na jakiej podstawie dokonano szacunku na poziomie 353.850 m2 powierzchni użytkowej zapotrzebowania na funkcję mieszkaniową, ani w jaki sposób zostały w szacunkach tych uwzględnione istniejące zasoby mieszkaniowe, przy czym należy zwrócić uwagę, że organ planistyczny zobligowana został do określenia maksymalnego zapotrzebowania, na poszczególne funkcje zabudowy, w tym na funkcję mieszkaniową co wynika wprost z dyspozycji art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. Uwzględniając przyjęte

w studium założenia oraz dane, prawidłowo określone maksymalne zapotrzebowanie na funkcję mieszkaniową wynosić winno zatem 234.656 m2 p.u., nie zaś jak przyjęto

w studium 453.850 m2 powierzchni użytkowej, co oznacza, że samo tylko maksymalne zapotrzebowanie na funkcję mieszkaniową zostało przeszacowane o 219.194 m2 powierzchni użytkowej.

6.2. Z kolei zapotrzebowanie na funkcję usługową i produkcyjną oparte zostało w toku procedury planistycznej na podstawie własnej analizy zapotrzebowania na tę funkcję zabudowy w oparciu o gminy sąsiadujące z Poznaniem oraz gminy znajdujące się

w sąsiedztwie miasta s., co potwierdza zestawienie tabelaryczne oznaczone numerem 32 zawarte na str. 107 tekst studium. Na podstawie danych zawartych w tabeli, przy zastosowaniu przeliczników powierzchniowych, w oderwaniu od realiów i dotychczasowego przyrostu powierzchni użytkowej dla tych funkcji, przedstawionymi na str. 104 tekstu studium w ramach tabeli oznaczonej numerem 31, przyjęto, że "z przeprowadzonych analiz wynika, że bazując na tempie rozwoju powierzchni użytkowej przeznaczonej na cele niemieszkalne (w tym hotele, budynki biurowe, budynki handlowo-usługowe, budynki przemysłowe i budynki magazynowe)

z ostatnich sześciu lat, w wybranych gminach szacowane maksymalne zapotrzebowanie no tereny nowej zabudowy usługowej i produkcyjnej w gminie P. może wynieść nawet ponad 8.600.000 m2 powierzchni użytkowej".

6.2.1. Sąd, podobnie, jak skarżący, nie kwestionuje pewnej swobody organu planistycznego co do sposobu obliczania zapotrzebowania na potrzeby wykonania bilansu terenów w studium, Nie ulega jednak wątpliwości, że obliczenia takie winny być dokonane w sposób wiarygodny, poprawny, a także dający się w logiczny sposób uzasadnić, w oparciu o jasne kryteria oraz powszechnie dostępne dane. Analiza taka musi dotyczyć gmin o podobnym położeniu, w tym także względem obszaru aglomeracji, analogicznej, bądź przynajmniej zbliżonej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, liczebności, a także poziomie (etapie) rozwoju takich funkcji. Tymczasem jedynym kryterium branym pod uwagę był szybki przyrost usług, co wynika wprost ze stwierdzenia zawartego na str. 106 tekstu studium, w brzmieniu: "na potrzeby oszacowania zapotrzebowania na tereny nowej zabudowy usługowej i produkcyjnej

w gminie P. przeprowadzono analizę dla wybranych gmin w Polsce, w których zauważalny jest rozwój tych właśnie funkcji.". Jednocześnie do analiz tych przyjęto trzy miasta (B., M., P.) sąsiadujące z W., znajdujące się

w aglomeracji w. oraz dwie gminy z województwa w. sąsiadujące z P. znajdujące się w zasięgu aglomeracji poznańskiej, w których od wielu lat z uwagi na położenie oraz dostępność komunikacyjną, w tym kolejową lokalizowane są liczne składy i magazyny, a więc miast i gmin charakteryzujących się odmiennym potencjałem inwestycyjnym na tę funkcję zabudowy.

6.2.2. Z zaskarżonej uchwały nie wynika, na jakiej podstawie przyjęto maksymalne zapotrzebowanie na poziomie 8.600.000 m2 (jak przy wyliczeniach adekwatnych dla P.), skoro rozpiętość tych szacunków waha się od 2.330.273 m2 (B.). Ponadto przyjęta metodologia dotyczy budynków niemieszkalnych ogółem obejmujących PKOB od 1211 do 1274 (str. 106 tekstu studium), zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie polskiej klasyfikacji obiektów budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316), a zatem również:

– ogólnodostępnych obiektów kulturalnych, budynków o charakterze edukacyjnym, budynków szpitali i zakładów opieki medycznej oraz budynków kultury fizycznej (grupa według PKOB 126),

– budynków w klasie 1271 obejmujących budynki gospodarstw rolnych, w tym obory, stajnie, budynki inwentarskie, przemysłowe fermy drobiu, stodoły czy silosy rolnicze itp.;

– budynków w klasie 1272 obejmujących budynki przeznaczone do sprawowania kultu religijnego i czynności religijnych, w tym cmentarze i krematoria;

– budynków w klasie 1274 obejmujące pozostałe budynki niemieszkalne, gdzie indziej nie wymienione w tym m.in. obiekty miejskie użyteczności publicznej, takie jak wiaty autobusowe, toalety publiczne, łaźnie itp.

6.2.3. Zatem maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę dla funkcji usługowej

i produkcyjnej dotyczy szeregu budynków innych niż usługowe i produkcyjne. Ponadto w kierunkach zagospodarowania przestrzennego wyróżniono wiele obszarów funkcjonalnych innych niż te, dla których określono maksymalne zapotrzebowanie, przy czym większość obszarów funkcjonalnych łączy ze sobą funkcję mieszkaniową

z funkcją usługową (np. obszar funkcjonalny U/ZP, UP), a nawet mieszkaniową

z funkcją produkcyjną (obszar funkcjonalny PU). Tymczasem – jak słusznie przyjął skarżący organ nadzoru – obowiązkiem Rady Gminy było określenie zapotrzebowania, a w konsekwencji również chłonności, na wszystkie funkcje zabudowy, nie zaś jedynie na dwie z nich (w przypadku zapotrzebowania). Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p., skoro niewłaściwe (błędne) określenie zapotrzebowania na nową zabudowę usługową

i produkcyjną oznacza, że tak określone zapotrzebowanie przekracza o ponad 87 razy istniejącą obecnie powierzchnię użytkową przeznaczoną na działalność gospodarczą, która w 2019 r. wyniosła 98.751 m2 (co wynika wprost z zestawienia tabelarycznego oznaczonego numerem 31, zamieszczonej na str. 104 tekstu studium). Wyrażając to wprost Rada Gminy zakłada, że w ciągu 30 lat, powierzchnia użytkowa usług

i produkcji, w stosunku do powierzchni już istniejącej wzrośnie 87-krotnie. Nie ulega wątpliwości, że niewłaściwe określenie maksymalnego zapotrzebowania na niewiarygodnych oraz błędnych danych i założeniach wpływa na ostateczny wynik bilansu i tym samym wpływa na ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

6.3. Sąd zgadza się z Wojewodą, że poprawnie wyliczone zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową, na podstawie danych zawartych w tekście studium,

w zestawieniu z obliczoną sumą chłonności zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej i obszarów położonych poza taką strukturą, ale objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje, na niemożność wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową w studium kierunków

i zagospodarowania przestrzennego Gminy P.

6.3.1. Nierzetelne wyliczenia dotyczą również szacowania chłonności, przy czym również one wpływają na ostateczny wynik bilansu. Skarżący zasadnie wskazał, że na str. 108-115 tekstu studium, w ramach rozdziału 17.5.2. "Analiza stanu istniejącego

i planistycznego – chłonność", dokonano szacunków, zarówno w ramach zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej, jak i poza nią, w ramach obszarów objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Zbiorcze wyniki szacunków chłonności zestawiono w tabeli nr 34, na str. 112.

6.3.2. Analiza tych danych potwierdza zarzuty Wojewody, że przy szacowaniu chłonności dokonano licznych jej pomniejszeń co w istotny sposób wpłynęło na wynik bilansu terenów. Z tabeli wynika, iż jednym ze współczynników przeliczeniowych (pomniejszających chłonność) jest współczynnik terenów zajętych pod drogi, który dla funkcji mieszkaniowej ustalony został na poziomie 0,8, bądź 0,9 [kolumna 0,8 i 0,91 co oznacza, że faktyczna chłonność została już na wstępie pomniejszona, odpowiednio dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o 20%, zaś dla zabudowy zagrodowej o 10%, przy czym powyższe nie tylko wynika z cytowanego powyżej zestawienia tabelarycznego, ale również ze stwierdzenia zawartego na str. 112-113 tekstu studium, w brzmieniu: "Określając chłonność podano powierzchnię użytkową zabudowy, a przy obliczeniach wzięto pod uwagę m.in. powierzchnie pod dane przeznaczenie wynikające z analiz oraz planów miejscowych, konieczność zagospodarowania części terenów przeznaczonych pod zabudowę w dokumentach planistycznych pod układ komunikacyjny, czy infrastrukturę techniczną (od 10% do 20% powierzchni terenów –

w zależności od rodzaju zabudowy), a także wskaźniki zagospodarowania.". Innymi słowy, przy szacowaniu chłonności zarówno w przypadku powierzchni obszarów

o w pełni zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, jak i w przypadku obszarów objętych planami miejscowymi a pozostających poza tymi obszarami zastosowano współczynnik korygujący zmniejszający faktyczną powierzchnię wynikających

z dokonanych obliczeń, tłumacząc to koniecznością jej pomniejszenia z uwagi na zajętość terenu pod drogi i infrastrukturę techniczną. Sąd ponownie wskazuje, że przez obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej należy rozumieć obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne

i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych, np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia. Skoro zatem obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, to obszary już zurbanizowane, które nie wymagają budowy nowych dróg, czy infrastruktury technicznej, to brak jakichkolwiek podstaw prawnych, aby wyliczone dla potrzeb obliczenia chłonności powierzchnie dodatkowo pomniejszać o koszty terenowe związane z budową nowych dróg, a także infrastruktury technicznej i to dodatkowo na bardzo wysokim bo 20% poziomie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz 10% dla zabudowy zagrodowej. Przede wszystkim jednak, skoro ustawodawca przewidział, z uwagi na niepewność procesów inwestycyjnych, możliwość zwiększenia zapotrzebowania na nową zabudowę o 30%, które może nastąpić na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. (i z czego organ skorzystał), to nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych ani metodologicznych do obniżana wyliczeń chłonności.

6.3.3. Sąd uznał, że zastosowanie powyższego wskaźnika korygującego obniżającego o odpowiednio 20% i 10% faktycznie wyliczoną chłonność oznacza, że zaliczenie poszczególnych obszarów do zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej jest nierzetelne, bowiem skoro organ dopuszcza tak znaczny obszar terenu na drogi, które mają dopiero powstać, to ich brak oznacza tym samym brak dostępu do infrastruktury komunikacyjnej i technicznej, a tym samym stwarza konieczność poniesienia znacznych nakładów finansowych związanych z pozyskaniem terenu, a także budową niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji zaliczenie takich obszarów do istniejącej zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej uznać należy za nieprawidłowe i nie spełniające wymogu określonego w art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p.

6.3.4. Ponadto, chłonność obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej została oszacowana jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażonej w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, to tym samym wskazana w tabeli na str. 113 tekstu studium wartość łącznej powierzchni zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej odnosi się stricte do funkcji zabudowy mieszkaniowej, nie zaś do funkcji komunikacyjnej. Powyższe oznacza, że skoro zestawienie to obejmuje tylko i wyłącznie obszary na których istnieje możliwość lokalizowania nowej zabudowy, w ramach tzw. "plomb" w istniejącej zabudowie, na obszarach o w pełni wykrystalizowanej strukturze funkcjonalno-przestrzennej to zastosowanie wskaźnika obniżającego o 20% i 10% jej wyniki, może wskazywać na celowe obniżenie chłonności, w celu wpłynięcia na ostateczny wynik bilansu i tym samym formalnego usprawiedliwienia możliwości wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę. Powyższe dotyczy również wyliczeń chłonności w odniesieniu do obszarów o funkcji mieszkaniowej w ramach terenów wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego a pozostających poza zwartą strukturą funkcjonalno-przestrzenną. Również w tym przypadku chłonność terenów

z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową została obniżona o 20% i 10%

z przeznaczeniem pod układ komunikacyjny. Tymczasem zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. to właśnie ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe znajduje również potwierdzenie w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia

w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

6.3.5. Sąd podziela pogląd skarżącego, że przy szacowaniu chłonności obszarów,

o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p. ustawodawca również nie przewidział jakichkolwiek możliwości zmniejszania faktycznie wyliczonej powierzchni. Tymczasem z zapisów zawartych na str. 114 tekstu studium, w brzmieniu: "Uzyskane powierzchnie, dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pomniejszano o 1/3 ze względu na możliwość realizacji w każdym budynku lokalu użytkowego. Powierzchnie przeznaczone pod funkcje usługowe powiększono o te wartości. Analizując zabudowę zagrodową na terenie gminy, zauważono z kolei, że funkcja mieszkaniowa zajmuje ok. 1/5 powierzchni tej zabudowy", wynika, że oprócz pomniejszenia pod drogi

i komunikację dokonano również nieuzasadnionego pomniejszenia wyliczeń dotyczących chłonności o 1/3 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w związku

z faktem możliwości wydzielenia lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym, co oznacza, że przy wyliczeniu chłonności założono, że w każdym budynku jednorodzinnym na terenie gminy P., powstanie lokal użytkowy o maksymalnej powierzchni, przy czym zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: p.b.) maksymalna powierzchnia lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nie może być większa niż 30% powierzchni całkowitej budynku, podczas gdy chłonność tę obniżono o 1/3 względem powierzchni użytkowej, nie zaś powierzchni całkowitej. Tymczasem na potrzeby szacunków chłonności zastosowano wskaźnik korygujący wynoszący 0,7, co oznacza, że powierzchnię użytkową uzyskano w wyniku pomniejszenia powierzchni całkowitej

o 30%, zaś wynik owej powierzchni użytkowej pomniejszono dodatkowo o 1/3. Ponadto, jak wynika z ustaleń organu, chłonność dla funkcji mieszkaniowej realizowanej jako zabudowa zagrodowa, została pomniejszona 5-ciokrotnie, stanowiąc 1/5 faktycznie dokonanych szacunków. Z tak określonych założeń wynika, że budynek mieszkalny

w zabudowie zagrodowej, przy takich pomniejszeniach miałby zaledwie 54 m2 powierzchni użytkowej, co jest znacznie mniejszą wartością niż przyjęta dla potrzeb zapotrzebowania powierzchnia mieszkalna na 1 osobę wynosząca docelowo 42 m2. Skoro zaś przyjęto, że w gospodarstwie domowym zamieszkiwać będą 2 osoby to minimalna powierzchnia takiej funkcji wynosić winna co najmniej 84 m2, co oznacza, że szacunki chłonności zostały celowo obniżone o kolejne 55,6% dla zabudowy zagrodowej. Nie sposób zatem zaprzeczyć twierdzeniu Wojewody, że zastosowane

w obliczeniach wskaźniki korygujące, faktycznie pomniejszające wyliczone powierzchnie chłonności zostały dokonane w odniesieniu do wszystkich szacowanych funkcji, przy czym funkcje zabudowy określone na potrzeby chłonności, są innymi funkcjami niż funkcje, dla których określono zapotrzebowanie.

6.3.6. Niezależenie od powyższego, skarżący zauważył, że na potrzeby szacowania chłonności powierzchni całkowitej, a następczo powierzchni użytkowej, dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przyjęto wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 0,2, zaś dla zabudowy zagrodowej 0,1, podczas gdy zgodnie z uchwałami Rady Gminy P.:

– Nr [...] z [...] lipca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi M. gmina P., dla zabudowy jednorodzinnej maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy określony został na poziomie 0,5 (§ 13 pkt 3 lit. a), zaś dla zabudowy zagrodowej również 0,5 (§ 14 pkt 5 lit. a); łączna powierzchnia obszaru objętego tym planem miejscowym wynosi: 14,81 ha;

– Nr [...] z [...] lipca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi P. gmina P. – etap I, dla zabudowy zagrodowej maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy określony został na poziomie 0,5 (§ 15 pkt 6 lit. a); łączna powierzchnia obszaru objętego tym planem miejscowym wynosi: 171,53 ha;

– Nr [...] z [...] lipca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi N. gmina P., dla zabudowy jednorodzinnej maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy określony został na poziomie 0,5 (§ 15 pkt 5 lit. a), zaś dla zabudowy zagrodowej również 0,5 (§ 16 pkt 7 lit. a); łączna powierzchnia obszaru objętego tym planem miejscowym wynosi: 76,17 ha;

– Nr [...] z [...] lutego 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi P. gmina P., dla zabudowy jednorodzinnej maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy określony został na poziomie 0,6 (§ 16 pkt 3 lit. a), zaś dla zabudowy zagrodowej również 0,6 (§ 17 pkt 4 lit. a); łączna powierzchnia obszaru objętego tym planem miejscowym wynosi: 61,29 ha;

– Nr [...] z [...] października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi S. gmina P., dla zabudowy jednorodzinnej maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy określony został na poziomie 0,5 (§ 27 pkt 3 lit. a), zaś dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej na poziomie 0,7 (§ 28 pkt 4 lit. a); łączna powierzchnia obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym wynosi: 63 ha;

– Nr [...] z [...] września 2019 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. – etap I, dla zabudowy jednorodzinnej maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy określony został na poziomie 0,9 i 0,6 (§ 31 pkt 3 lit. a), dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej na poziomie 0,9 i 0,6 (§ 32 pkt 3 lit. a), zaś dla zabudowy zagrodowej na poziomie 0,6 (§ 34 pkt 3 lit. a); łączna powierzchnia obszaru objętego tym planem miejscowym wynosi: 189,22 ha;

– Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości B. w części dotyczącej dz. ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie B., dla zabudowy jednorodzinnej maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy określony został na poziomie 0,6

(§ 27 pkt 3 lit. a); łączna powierzchnia obszaru objętego tym planem miejscowym wynosi: 18,78 ha;

– Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S.gmina P., dla zabudowy jednorodzinnej maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy określony został na poziomie 1,0 (§ 20 pkt 11 lit. n), zaś dla zabudowy zagrodowej na poziomie 0,25 (§ 21 pkt 5 lit. f); łączna powierzchnia obszaru objętego tym planem miejscowym wynosi: 577,73 ha;

– Nr [...] z [...] listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości A., gmina P., dla zabudowy jednorodzinnej maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy określony został na poziomie 1,0 (§ 20 pkt 11 lit. n), zaś dla zabudowy zagrodowej na poziomie 0,25 (§ 21 pkt 5 lit. f); łączna powierzchnia obszaru objętego tym planem miejscowym wynosi: 665,78 ha;

– Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości B. gmina P., dla zabudowy jednorodzinnej maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy określony został na poziomie 0,6 (§ 16 ust. 11 pkt 3); łączna powierzchnia obszaru objętego tym planem miejscowym wynosi: 10,62 ha.

W przedstawionym w skardze wykazie uwzględniono plany miejscowe, dla których ten wskaźnik został określony (wymóg wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. dla procedur planistycznych rozpoczynanych od 21 października 2010 r.), dla których łączna powierzchni obszaru objętego planem miejscowym wynosi co najmniej 10 ha. Z ustaleń obowiązujących planów miejscowych wynika zatem, że wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy dla:

– zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej określony został na poziomie od 0,5 do 1,0, przy czym dominującym wskaźnikiem jest 0,6;

– zabudowy zagrodowej określony został na poziomie od 0,25 do 0,6, przy czym dominującym wskaźnikiem jest 0,5;

– zabudowy mieszkaniowo usługowej został na poziomie od 0,6 do 0,9, podczas gdy na potrzeby obliczeń dotyczących chłonności przyjęto go na nieistniejącym

w obowiązujących planach miejscowych poziomie 0,2 dla zabudowy jednorodzinnej oraz poziomie 0,1 dla zabudowy zagrodowej, co oznacza przynajmniej 2,5-krotne jego zaniżenie w stosunku do ww. planów miejscowych.

Rację ma skarżący, gdy wskazuje, że tylko zaniżenie ww. wskaźnika skutkuje co najmniej 2,5-krotnym obniżeniem ostatecznych wyników chłonności. Jeżeli zatem, przyjmując za ostatecznymi wynikami chłonności, o których mowa na str. 114 tekstu studium, że łączna chłonność dla zabudowy mieszkaniowej wynosi 105.700 m2 p.u.,

to tylko wskutek zaniżenia ww. wskaźnika chłonność ta wyniosłaby co najmniej 264.250 m2. Zestawiając ww. chłonność z faktycznym zapotrzebowaniem wynoszącym 234.656 m2 p.u., stwierdzić należy, że zapotrzebowanie nie przekracza chłonności, a to oznacza konieczność zastosowania art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. Powyższe oznacza brak możliwości wyznaczenia nowych terenów pod tę funkcję zabudowy poza zwartą strukturą funkcjonalno-przestrzenną w granicach jednostki osadniczej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę.

6.3.7. Zatem nieuprawnione, tj. nie wynikające z żadnych przepisów u.p.z.p. pomniejszenie chłonności dotyczy funkcji:

1) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w ramach której faktyczną powierzchnię pomniejszono:

– o 20% pod układ drogowy i infrastrukturę;

– następczo (a więc narastająco) z zastosowaniem wskaźnika intensywności zabudowy przyjętym na poziomie 0,2, podczas gdy w obowiązujących planach miejscowych wskaźnik ten określony został na poziomie od 0,5 do 1,0, przy czym dominującym wskaźnikiem jest 0,6;

– następczo (a więc narastająco) o 1/3 na cele usługowe w odniesieniu do powierzchni użytkowej, przy czym przepisy ustawy Prawo budowlane powierzchnię lokalu użytkowego odnoszą do powierzchni całkowitej nie zaś użytkowej;

2) zabudowy zagrodowej, w ramach której faktyczną powierzchnię pomniejszono:

– o 10% pod układ drogowy i infrastrukturę;

– następczo (a więc narastająco) z zastosowaniem wskaźnika intensywności zabudowy przyjętym na poziomie 0,1, podczas gdy w obowiązujących planach miejscowych wskaźnik ten określony został na poziomie od 0,25 do 0,6, przy czym dominującym wskaźnikiem jest 0,5;

– następczo (a więc narastająco) o 1/5, bowiem "zauważono", że funkcja mieszkaniowa w takiej zabudowie zajmuje ok. 1/5 jej powierzchni.

3) zabudowy usługowej i produkcyjnej, w ramach której faktyczną powierzchnię pomniejszono o 10% pod układ drogowy i infrastrukturę to jeszcze w ramach tabeli 34 popełniono błędy rachunkowe, np. w odniesieniu do zabudowy usługowej na terenach o funkcji mieszanej: mieszkaniowej i usługowej, gdzie w ramach kolumny oznaczonej literą H, która winna stanowić iloczyn wartości określonych

w kolumnach B oraz G [tj. kol. B x G = H, gdzie 51.891,12 x 0,9 = 46.702 m2], nie zaś 41.513 m2;

co oznacza błędne wyniki chłonności, a zatem także całego bilansu, w odniesieniu do wszystkich funkcji będących przedmiotem analizy. Tak drastycznie niewłaściwe oszacowanie chłonności, w tym nieuprawnione dokonywanie jej pomniejszeń a także błędy rachunkowe powstałe przy jej szacowaniu stanowią samoistną przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na istotne naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 lit, d, art. 10 ust. 2 pkt 1, art, 10 ust. 5 pkt 2 i 3, art. 10 ust. 5 pkt 4 lit, a u.p.z.p.

6.3.8. Wypada zgodzić się ze skarżącym, że powyższe naruszenia wpływają wprost na ustalenia zawarte w kierunkach zagospodarowania przestrzennego, o których mowa

w art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wytyczne dla kształtu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę zostały szczegółowo określone w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Wyniki bilansu terenów mają bezpośredni wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczone pod zabudowę. Jednocześnie przesądza to

o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Skarżący zasadnie wskazał, że zapotrzebowanie na nową zabudowę usługową związaną z funkcją mieszkaniową, a także usługowo-produkcyjną zostało oszacowane z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów

w powiązaniu w powiązaniu z błędnie wyliczonym (zawyżonym) zapotrzebowaniem na obie ww. funkcje zabudowy. Innymi słowy na potrzeby sporządzonego bilansu chłonność została w sposób znaczący pomniejszona (niezgodnie z przepisami u.p.z.p.), zaś zapotrzebowanie w sposób istotny przeszacowane (powiększone).

6.4. Sąd ponownie wskazuje, że w przypadku, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a także na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, poza taką strukturą. Jedynie w przypadku gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza ww. obszarami, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu. Zatem Rada Gminy P. nie miała podstaw prawnych do wyznaczania nowych obszarów z przeznaczeniem pod zabudowę, z uwagi na fakt, że w przypadku funkcji mieszkaniowej prawidłowo oszacowana chłonność (bez pomniejszeń) przewyższa prawidłowo określone zapotrzebowanie, zaś w przypadku zabudowy usługowo-produkcyjnej zapotrzebowanie określono na niewiarygodnym i nie mającym popycie na takie funkcje.

6.4.1. Skoro bilans terenów, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi podstawę zarówno do określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz

w przeznaczeniu terenów, jak również do określenia kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów z niej wyłączonych, to wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę poza ostatecznymi wynikami bilansu stanowi istotne naruszenie przepisów art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5 pkt 4, w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p., a także naruszenie § 4 ust. 1 pkt 3 i § 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia MI, co stanowi o kwalifikowanym, istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium, co na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały. Wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę, poza ostatecznymi wynikami bilansu stanowi natomiast istotne naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5 pkt 4, w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. a także naruszenie § 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia MI, co stanowi

o kwalifikowanym, istotnym, naruszeniu zasad sporządzania studium co, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały.

6.4.2. Należało następnie wskazać, że w zaskarżonej uchwale, realizacja funkcji mieszkalnej dopuszczona została na wielu obszarach funkcjonalnych, w tym na obszarze:

– terenów usług publicznych, oznaczonych symbolem UP – rozdział 19.1.4 str. 150 tekstu studium;

– terenów usług w zieleni, oznaczonych symbolem U/ZP – rozdział 19.1.6 str. 150 tekstu studium;

– terenów o przewadze funkcji produkcyjno-usługowej oraz tereny rozwoju funkcji produkcyjno-usługowej, oznaczonych symbolem PU – rozdział 19.1.7 str. 151 tekstu studium;

– terenów o przewadze funkcji rolniczej – grunty orne oraz pastwiska i łąki, oznaczonych odpowiednio symbolem R i P/Ł – rozdział 19.1.9 str. 152 tekstu studium,

co również pozostaje w kolizji z bilansem terenów, które uniemożliwiają wyznaczenie nowych funkcji zabudowy mieszkaniowej. Powyższe zastrzeżenia należy również odnieść do ustaleń zawartych w rozdziale 20 pn. Wytyczne określania przeznaczenia terenów, wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz ograniczeń wynikających

z uwarunkowań i przepisów odrębnych w planach miejscowych, zawartych m.in. na str. 158 części tekstowej studium, z których wynika, że: "Ustalone w studium podstawowe

i dopuszczalne kierunki przeznaczenia odnoszą się do całych obszarów zabudowy – terenów, wyznaczonych na planszy Kierunków, które zostały oznaczone kolorami

i oznaczeniami odpowiadającymi danemu przeznaczeniu. Oznacza to, że w całości danego obszaru muszą dominować podstawowe kierunki przeznaczenia, ale w ramach wydzielanych działek budowlanych wchodzących w skład obszaru dopuszcza się realizację samodzielnych funkcji zgodnych z dopuszczalnymi kierunkami przeznaczenia. Dopuszcza się również łączenie podstawowych oraz dopuszczalnych kierunków przeznaczenia na poszczególnych działkach budowlanych".

6.5. W skardze podniesiono dodatkowo, że Rada Gminy P. naruszyła w sposób istotny art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. § 6 pkt 2 rozporządzenia MI, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak jednoznacznego określenia minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, a także wytycznych do ich określenia

w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, dla wszystkich form oraz typów zabudowy dopuszczonej na mocy ustaleń inkryminowanego studium, w tym dla zabudowy o charakterze mieszanym.

6.5.1. Sąd podkreśla, że wskazanie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów jest niejedynym, ale obligatoryjnym elementem studium, czyli takim, bez którego studium będzie dokumentem niepełnym, niewypełniającym wymogów określonych przepisami prawa. Ustalenie studium w tym zakresie ma charakter wiążący względem planu. Wypływa z tego konkluzja, że ustalenie studium powinno być sformułowane w taki sposób, aby prawodawca miejscowy uchwalając plan mógł tak sformułować jego regulacje, by spełniały one ustawowe wymogi określające relację związania planu kierunkami studium.

6.5.2. Przykładowo jednak w ramach rozdziału 19.2.2 określono wskaźniki zagospodarowania i zasady kształtowania zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym minimalna powierzchnia biologicznie czynna, czy też maksymalna powierzchnia zabudowy określona została na różnym poziomie dla zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej, czy szeregowej, co oznacza, że w przypadku łączenia tych typów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w ramach jednej jednostki terenowej, nie jest wiadomym, który ze wskaźników zagospodarowania należy stosować na potrzeby planu miejscowego sporządzanego w oparciu o takie ustalenia studium. Powyższe dotyczy również wyboru parametrów i wskaźników w odniesieniu do innych terenów o ustalonym w planie miejscowym ewentualnym przeznaczeniu mieszanym, dla których w rozdziale 19.2 pn. Wskaźniki zagospodarowania i zasady kształtowania zabudowy (określone dla poszczególnych funkcji) określono na rożnym poziomie, przy czym powyższe dotyczy zarówno minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, jak i maksymalnej powierzchni zabudowy. Ustalenia zaskarżonego studium umożliwiają zatem dowolny wybór i określenie parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszaną, przy czym dokonany w tym planie wybór będzie zgodny dla jednej albo dla drugiej funkcji zagospodarowania terenów określonej w studium. Tym samym nie jest wiadomym, które parametry i wskaźniki powinny zostać faktycznie przyjęte w planie miejscowym, bowiem wytyczne studium nie przesądzają ostatecznie o ich wyborze, co w przyszłości może doprowadzić do dowolności przy interpretacji i sporządzaniu planu miejscowego. Może to prowadzić do sytuacji, w której Rada Gminy uchwalając plan miejscowy nie będzie w stanie stwierdzić, czy rozpatrywany projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń studium. Z drugiej strony, regulacje tego typu mogą prowadzić do umożliwienia sformułowania absolutnie dowolnych ustaleń w ramach sporządzanego planu miejscowego, co stoi w oczywistej sprzeczności z systemem aktów planowania

i zagospodarowania przestrzennego, w którym plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium.

6.5.3. Istotnym jest fakt, iż w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, a także określa minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, które są wiążące przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego, które odnosić się mają do wszystkich obszarów funkcjonalnych na których dopuszcza się zabudowę. Ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania

w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (§ 6 pkt 1 ww. rozporządzenia), zaś ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych (§ 6 pkt 2 ww. rozporządzenia). Zdaniem skarżącego, § 6 pkt 2 rozporządzenia MI wyraźnie nakazuje określenie parametrów i wskaźników urbanistycznych odnoszących się do wszystkich obszarów funkcjonalnych wyznaczonych na rysunku (kierunków zagospodarowania przestrzennego) studium, nie zaś tylko w odniesieniu do wybranych nowych,

w rozumieniu nowo wyznaczonych obszarów, w tym przypadku tylko dla obszarów urbanizacji, oczywiście przy założeniu, iż są one w jakiejkolwiek formie przeznaczone pod zabudowę. W zaskarżonym studium nie ustalono, jakie parametry i wskaźniki należy zastosować przy sporządzaniu przyszłego planu miejscowego w przypadku wyznaczenia w przyszłym planie miejscowym terenów o przeznaczeniu mieszanym, określenie tych parametrów i wskaźników na podstawie niniejszego studium jest niejednoznaczne. Skarżący zasadnie podkreślił, że określenie wytycznych do planów miejscowych w zakresie określenia minimalnych i maksymalnych parametrów

i wskaźników urbanistycznych jest obok określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, podstawową rolą regulacyjną studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto, minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, jako obligatoryjne elementy studium, nie mogą być określone w sposób niejednoznaczny. Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia MI, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

7. W związku z tym, że w niniejszej sprawie doszło do omówionych wcześniej istotnych naruszeń zasad sporządzania studium, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przesadzających o zasadności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Sąd uwzględniając skargę Wojewody stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 256), zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji.