VII SA/Wa 663/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Aneta Żak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi V. sp. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

W dniu 20 czerwca 2022 r. Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 19 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.), podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], – Obszar B (Dz. Urz. Woj. [...],. z 2022 poz. 8058), dalej jako: m.p.z.p.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...], Sp. z o.o. z siedzibą w [...], (dalej: skarżący) wskazując, że zaskarża ją w części:

a) w jakiej dotyczy ona położonej w [...], działki nr [...], zarzucając organowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego — zasad sporządzania uchwały w sprawie m.p.z.p., tj. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 11 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404) poprzez zawarcie w m.p.z.p. rozwiązań, które z uwagi na swoją wzajemną sprzeczność i brak spójności nie zapewniają obsługi komunikacyjnej działki nr [...],, w szczególności jej dostępu do drogi publicznej,

b) w zakresie § 14 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p., zarzucając organowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego - zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, art. 94 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji i § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225; dalej jako: r.w.t.) poprzez ustalenie w § 14 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p. zasad odprowadzania wód opadowych i roztopowych w sposób sprzeczny z wolą ustawodawcy wyrażoną w § 28 ust. 1 i 2 r.w.t.

W odniesieniu do tych zarzutów, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 20 ust. 2 pkt 6 oraz § 14 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p.

Na podstawie art. 200 i 201 w zw. z art. 209 i 210 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., strona wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na okoliczności wskazane w jej uzasadnieniu.

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżąca Spółka wskazała, że źródłem jej legitymacji skargowej w tej sprawie jest okoliczność, że jest ona użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną w [...],, przy ul. [...],, w obrębie ewidencyjnym nr [...],, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], na której to nieruchomości skarżąca Spółka planuje zrealizować inwestycję obejmującą budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oraz urządzeniami budowlanymi przewidzianymi do realizacji etapowo. Strona podniosła, że wskazane w uzasadnieniu skargi okoliczności faktyczne w sposób nie budzący wątpliwości dowodzą, iż na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesów Spółki jako użytkownika wieczystego ww. nieruchomości. Uchwalenie m.p.z.p. spowodowało istotne ograniczenie w możliwości dysponowania nieruchomością na cele inwestycyjne, w jakich skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego. Nieruchomość została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, a także nie zapewniono jej właściwej obsługi komunikacyjnej.

W odniesieniu do tych zarzutów strona wyjaśniła, że zaskarżona uchwała wprowadziła zmiany w przeznaczeniu terenów położonych w "Obszarze B" miasta [...],, w którym położona jest także działka nr [...],. Zgodnie z uchwałą, teren, na którym położona jest nieruchomość skarżącego oznaczony został w załączniku graficznym do uchwały symbolem 2MW/U i zgodnie z § 20 ust. 1 tej uchwały przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i zabudowę usługową. Strona wskazała, że poprzednio obowiązujący plan miejscowy, przyjęty uchwałą Rady Miasta [...], nr [...], z dnia [...], lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], (dalej jako: m.p.z.p. z 2004 r. ) obszar, na którym położona jest jej nieruchomość, oznaczony w załączniku graficznym symbolem AU, na podstawie § 78 ust. 1 pkt 5, przeznaczał w minimum 60% na biura, urzędy, banki i usługi nieuciążliwe dla otoczenia, a także zakładał jego przeznaczenie na mieszkalnictwo wielorodzinne i jednorodzinne intensywne tylko jako dopuszczone po likwidacji ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko istniejącego na tych terenach.

Skarżący wyjaśnił, że jego nieruchomość przylega do trzech dróg publicznych z których możliwy jest wjazd na nią, tj.: a) od strony ulicy północnej na całej długości do ulicy [...],, b) od strony południowej nieruchomość posiada dojazd do ulicy [...], pasem o szerokości około 6 metrów, c) od strony wschodniej bezpośrednio do nieruchomości przylega ulica [...],. Od strony zachodniej nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż graniczy z zabudowanymi nieruchomościami. Nieruchomość posiada zatem bezpośredni dostęp do dróg publicznych, przez które możliwe jest realizowanie dostępu do nieruchomości.

W § 20 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały wskazano, że obsługa komunikacyjna terenów oznaczonych symbolem 2MW/U odbywać się będzie z dróg oznaczonych symbolem KDG-P, 3KDL i 22KDD, z uwzględnieniem przepisów odrębnych z zakresu dróg publicznych. Nieruchomość nie ma bezpośredniego ani pośredniego połączenia z drogą oznaczoną symbolem 22KDD (fragment ul. [...],). Droga oznaczona w załączniku graficznym symbolem KDG-P to droga krajowa nr [...], (ul. [...],), zaś droga oznaczona symbolem 3KDL to droga gminna nr [...], (ul. [...],), która poprowadzona jest m.in. przez działki [...], i [...],. Działka nr [...], sąsiaduje z nieruchomością skarżącego. Skarżący wskazał, że zaskarżoną uchwałą wprowadzone zostały istotne zmiany co do przeznaczenia działki [...], przez którą przebiega droga oznaczona symbolem 3KDL (ul. [...],). W planie miejscowym z 2004 r. działka ta oznaczona była w całości symbolem KUL oznaczającym ulice lokalne. Taki był też faktyczny sposób użytkowania tej działki, gdyż w całości stanowiła ona część drogi publicznej, tj. ul. [...],. Na działce tej urządzony był wjazd na nieruchomość oznaczoną numerem [...], w celu zapewnienia dojazdu do parkingu sklepu wielkopowierzchniowego, a także urządzony był ciąg pieszo - jezdny z wyznaczoną ścieżką rowerową. Aktualnie, zgodnie z zaskarżoną uchwałą, teren obejmujący działkę nr [...], podzielony został na trzy części o różnym przeznaczeniu. Część działki oznaczona jest symbolem 3KDL (tereny dróg publicznych klasy lokalnej), część symbolem U (tereny zabudowy usługowej), a pozostała część symbolem 2MW/U (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej). Pomimo zmiany w uchwale przeznaczenia działki [...],, faktyczne przeznaczenie działki nie uległo zmianie. Działka wykorzystywana jest w dotychczasowy sposób. Wielkość i kształt działki nie pozwala na jej inne użytkowanie niż jako część drogi publicznej, gdyż działka ta służy do obsługi komunikacyjnej ulicy [...], i przyległych do niej na całej długości działki [...], nieruchomości w zakresie zapewnienia im dostępu do drogi publicznej. Wielkość i kształt działki [...], nie pozwala na jej inne przeznaczenie, w szczególności pod zabudowę usługową.

Skarżący poinformował także, że postanowieniem z [...], stycznia 2023 r. Burmistrz Miasta [...],, działając na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.), dalej jako: u.d.p., odmówił skarżącemu uzgodnienia zmiany zagospodarowania działki [...], w zakresie możliwości włączenia do drogi gminnej nr [...], ul. [...], ruchu drogowego spowodowanego zmianą polegającą na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi (kopia postanowienia załączona do skargi), powołując się na okoliczności, że na skutek uchwalenia m.p.z.p. przeznaczenie części terenu działki nr [...], uległo zmianie z funkcji drogowej na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami oraz funkcję drogową. Organ wskazał, że zmiana przeznaczenia terenu nie decyduje o realizacji zabudowy na ww. fragmencie działki o czym decyduje ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy oraz przepisy odrębne wynikające z odrębnych przepisów prawa. Tym ostatnim zdaniem Burmistrz wprost przyznał, że zmiana przeznaczenia działki [...], z funkcji drogowej na zabudowę mieszkaniową nie może spowodować faktycznej zmiany użytkowania działki, gdyż ze względu na jej kształt i położenie nie jest możliwe jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w nowym m.p.z.p. Zmiana przeznaczenia działki nie jest zatem możliwa do zrealizowania, a sposób jej korzystania nie ulegnie zmianie, pomimo zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż zmiana sposobu korzystania pozbawiłaby dostępu do drogi publicznej (ul. [...],) działki przylegające do tej ulicy na długości działki [...],. Zmiana ta nie była związana ze zmianą sposobu użytkowania działki, gdyż od chwili przebudowy ul. [...], działka ta nadal stanowi część ciągu komunikacyjnego ulicy [...],. Jak wynika z załączonego projektu przebudowy ul. [...],, na działce [...], usytuowana jest ścieżka rowerowa, wjazd na nieruchomość sąsiednią oraz chodnik. Zmianę przeznaczenia działki [...],, zdaniem skarżącego, uznać należy zatem za rażące naruszenie prawa zmierzające do pozbawienia dostępu nieruchomości skarżącego do drogi publicznej. Na taki skutek zmiany przeznaczenia działki [...], w nowo uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka skarżącego oznaczona numerem [...], nie przylega bezpośrednio do granicy pasa drogowego drogi gminnej ul. [...],.

Skarżący wskazał, że w odniesieniu do drogi oznaczonej symbolem KDG-P, przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest jego nieruchomość, skarżący podjął starania o jej skomunikowanie z drogą krajową nr [...], poprzez złożenie wniosku o uzyskanie zezwolenia na przebudowę istniejącego już zjazdu z drogi krajowej. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) pismem z dnia 4 sierpnia 2022 r. odmówiła przebudowy zjazdu, powołując się na względy bezpieczeństwa oraz posiadanie przez nieruchomość dostępu do drogi niższej kategorii, tj. ul. [...],. Wedle GDDKiA, m.p.z.p. z 2004 nie przewidywał obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy od strony drogi krajowej ul. [...],. Skarżący podkreślił, że obecnie uchwała nie zawiera podobnego zapisu, co nie zmienia faktu, że GDDKiA nie opiera swojej odmowy wyłącznie na zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przywoływała również względy bezpieczeństwa, wskazując, że planowana inwestycja generować będzie znacznie wyższe natężenie ruchu niż istniejąca dotychczas na terenie nieruchomości byłej bazy PKS, podczas gdy zjazd usytuowany jest w miejscu niebezpiecznym.

Z powołanych względów skarżący uznał, że w niniejszym przypadku doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) powodującego konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części w jakiej obejmuje ona działkę nr [...],. To zmiana przeznaczenia tej działki zablokowała możliwość uzyskania dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość skarżącego w zgodzie z pozostałymi postanowieniami uchwały.

W odniesieniu do objętego skargą żądania stwierdzenia nieważności § 14 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały, strona skarżąca podniosła zaś, że ustalone w tym przepisie zasady odprowadzania wód opadowych i roztopowych są sprzeczne z przepisami § 28 ust. 1 i 2 r.w.t., z którego wynika, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Dopiero w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W ocenie skarżącego, założenia r.w.t. są wobec tego w zupełności inne niż ustalenia m.p.z.p. Plan miejscowy za wiodącą metodę odprowadzania wód opadowych i roztopowych uznaje odprowadzanie ich na własny teren nieutwardzony, zaś zgodnie z przepisami r.w.t. wiodącą metodą powinno być odprowadzanie wód kanalizacją umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopiero w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne jest odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony. W niniejszym przypadku mamy do czynienia z dwoma sprzecznymi wobec siebie regulacjami, z którymi równocześnie zgodny powinien być projekt budowlany. Uchwała w hierarchii aktów prawnych mieści się poniżej rozporządzenia i ustępuje jemu rangą. Zgodnie z regułą hierarchicznej wykładni prawa, przepis prawny wyższego rzędu uchyla przepis znajdujący się niżej w hierarchii.

Z tych względów, zdaniem skarżącego, § 14 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały, jako przyjęty z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadnia konieczność stwierdzenia jego nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w całości na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., a w przypadku nieuwzględnienia tego żądania, o oddalenie skargi w całości. Organ podniósł, że z uwagi na to, iż skarżący nie ogranicza żądania stwierdzenia nieważności § 14 ust. 4 pkt 1 i § 20 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały do określonej działki ewidencyjnej, do której przysługują mu określone prawa rzeczowe, przyjąć należy, że skarżący nie wykazał legitymacji do zaskarżenia w tej części uchwały. Dodatkowo, skarżący nie wskazał w skardze na naruszenie przysługującego mu konkretnego uprawnienia lub interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę w zakresie regulacji wynikającej z przepisu § 14 ust. 4 pkt 1 - wywód uzasadnienia zawarty w pkt II pt. "Odprowadzenie wód opadowych i roztopowych" zawiera wyłącznie stwierdzenie, że regulacja ta wprowadza ograniczenia w zakresie służącego skarżącemu prawa zabudowy, ingeruje w prawo skarżącego do swobodnego korzystania z działki nr [...],.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących żądania stwierdzenia nieważności § 20 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały z uwagi na to, że na skutek kwestionowanego przepisu planu działka będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącego nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, organ wyjaśnił, że w § 20 uchwały dla działki nr ewid. [...],, ustalono przeznaczenie w części jako: 1) 2MW/U - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa usługowa, 2) 4U - zabudowa usługowa, 3) 3 KDL - droga publiczna klasy lokalnej - istniejąca ul. [...],. W uprzednio obowiązującym planie miejscowym (m.p.z.p. z 2004 r.) działka nr ewid. [...], była w całości przeznaczona pod ulicę lokalną (KUL).

Organ podniósł, że skarżący żąda stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie w jakim obejmuje ona działkę nr ewid. [...], (w całości), co pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem skargi, z którego wynika jednoznacznie, że skarżący kwestionuje ustalenia przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym dla działki nr ew. [...], w części, w zakresie w jakim działka ta jest objęta ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem 2MW/U. Zatem przedmiot sprawy ogranicza się do części działki nr ewid. [...], w terenie 2MW/U. Zaznaczając na wstępie, że skarżący nie wykazał legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę w zakresie dotyczącym całej działki nr ew. [...], organ podniósł, że skarżący błędnie wywodzi z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek zapewnienia w planie miejscowym bezpośredniego dostępu do drogi publicznej dla każdej działki budowlanej. Organ stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż obsługa komunikacyjna danej działki budowlanej powinna być zapewniona od strony wszystkich dróg publicznych, które znajdują się w sąsiedztwie danej działki, bowiem ustalenie układu komunikacyjnego jest zdeterminowane zapewnieniem bezpieczeństwa ludzi i mienia, co może prowadzić do określonego ograniczenia obsługi komunikacyjnej danej działki budowlanej. Zdaniem organu, skarżący myli konieczność zapewnienia w planie miejscowym obsługi komunikacyjnej określonych terenów, wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, z obsługą komunikacyjną poszczególnych działek geodezyjnych, poprzez konkretne zjazdy z drogi publicznej lub odpowiednie służebności drogowe. Określenie dostępu do drogi publicznej poszczególnych działek geodezyjnych następuje na etapie podziału geodezyjnego nieruchomości. Aktualnie obowiązujący art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 poz. 344), dalej: u.g.n., stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma moczowości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W art. 99 u.g.n. przyjęto, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Również dostęp do drogi publicznej, analizowany podczas procedury podziału geodezyjnego, może być zapewniony w formie bezpośredniego dostępu, jak również przez służebność lub wydzielenie drogi stanowiącej dojazd do działek budowlanych, niewyznaczonych na rysunku planu (w tym konkretnym przypadku o parametrach określonych w § 12 ust. 4 m.p.z.p.).

Jeśli chodzi o skomunikowanie działki skarżącego z ul. [...], organ wyjaśnił, że już od pierwszego wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego wykluczono obsługę komunikacyjną terenu 2MW/U z tą ulicą (porównanie rysunków projektu planu przedstawia grafika ujęta w odpowiedzi na skargę), co nie było podważane przez użytkowników wieczystych działki nr [...],, w tym skarżącego w formie uwag składanych do czterokrotnie wyłażonego projektu planu. Organ zaznaczył, że na żadnym z etapów podmioty zainteresowane nie wnioskowały o inne, niż zaproponowane w projekcie planu, rozwiązania w zakresie obsługi komunikacyjnej działki nr ewid. [...], oraz nie złożyły uwag do przeznaczenia działki [...],.

W związku z tym, że skarżący przedstawia w skardze błędne, zdaniem organu, twierdzenie, że jego inwestycja jest zgodna zarówno z obecnym (zaskarżonym), jak i poprzednio obowiązującym planem miejscowym, za konieczne organ uznał wskazać, że zgodnie z m.p.z.p. z 2004 r. działka nr ewid. [...], była przeznaczona pod biura, urzędy, banki i usługi nieuciążliwe dla otoczenia jako przeznaczenie podstawowe minimum na 60% tego terenu, z dopuszczeniem mieszkalnictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego intensywnego po likwidacji ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko istniejącego na tych terenach. Organ zaznaczył, że ww. plan miejscowy był uchwalany na podstawie art. 26 i 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z póżn. zm.), wobec czego jego ustalenia różnią się od zaskarżonego planu miejscowego m.in. tym, że jego zapisy odnoszą się do terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, a nie do działki budowlanej. Inwestor nie miał możliwości realizacji zabudowy wielorodzinnej na działce nr ewid. [...], w kształcie w jakim umożliwia to obecny plan miejscowy, gdyż przeznaczeniem podstawowym terenu (nie działki budowlanej) wyznaczonego liniami rozgraniczającymi i oznaczonego symbolem F4 - AU ( pow. ok. 5,6 ha) były usługi (banki, urzędu), które miały stanowić minimum 60% tego terenu (pow. ok. 3,3 ha). Realizacja dopuszczonej zabudowy wielorodzinnej, która miała uzupełnić lub wzbogacić podstawowe przeznaczenie usługowe na terenie F4-AU, była obwarowana trzema wymogami: udział dopuszczonej zabudowy mieszkaniowej nie mógł przekroczyć 40% tego terenu (pow. ok. 2,2 ha), mogła być wprowadzona dopiero po likwidacji obiektów i urządzeń związanych z dotychczasowym przeznaczeniem — jako zajezdni autobusowej i stacji naprawy pojazdów (pierwotna działka nr ewid. [...],) oraz dopuszczenie usług nieuciążliwych z zabudową wielorodzinną było uwarunkowane nakazem przeniesienia stacji dystrybucji paliw na działki nr ewid. [...], w sąsiednim terenie oznaczonym symbolem U na inny teren, bliżej obrzeży miasta po zagospodarowaniu (§ 78 ust 2 pkt. 15 lit. a uchwały). Za nieprawidłowe stąd, zdaniem organu, uznać należy stwierdzenie skarżącego, że przeznaczenie terenu w obecnym i poprzednio obowiązujący planie miejscowym było tożsame.

W zakresie, w jakim w skardze zarzucono nieważność § 14 ust. 4 pkt 1 planu, organ wskazał zaś, że stanowisko przedstawione oparte jest na błędnym założeniu w zakresie sprzeczności § 14 ust. 4 pkt 1 planu z powołanym przepisem r.w.t., podczas, gdy sprzeczność taka nie zachodzi. Organ wyjaśnił, że przyjęta w § 14 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p. regulacja dotycząca zasad odprowadzania wód opadowych i roztopowych została powiązana z § 7 ust. 4 ust. 1 uchwały, który stanowi: "W zakresie ochrony wód ustala się nakaz odprowadzenia wód opadowych i roztopowych zgodnie z § 14 ust. 4 pkt 1", a w związku z tym kwestionowany § 14 ust 4 pkt 1 nie może być interpretowany samodzielnie. Jednocześnie, przyjęta ww. przepisem regulacja nie modyfikuje w żaden sposób § 28 ust. 1 i 2 r.w.t., gdyż rozporządzenie nie wprowadza bezwzględnej normy nakazującej odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacji. W § 28 ust. 2 r.w.t. wyraźnie dopuszczono możliwość odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Ustalenia planu miejscowego w zakresie ochrony środowiska, nakazujące zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych w określony sposób wiążą inwestora i stanowią przypadek, gdy w rozumieniu § 28 ust. 2 r.w.t. nie jest możliwe przyłączenie do sieci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

I. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego podlegający kognicji sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta w tej sprawie stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu, rozpoznawana skarga spełnia określony w tym przepisie warunek jej dopuszczalności, gdyż skarżąca Spółka wykazała naruszenie jej interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały. O naruszeniu interesu prawnego legitymującego do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że do naruszenia interesu prawnego strony dochodzi wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na skarżącego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są zasadniczo właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właścicieli nieruchomości, które wprawdzie nie są objęte granicami planu miejscowego, lecz ustalenia planu mogą naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli tych nieruchomości. Stanowisko to opiera się na trafnym wniosku, że nie można wykluczyć sytuacji, gdy z uwagi na określone przeznaczenie terenu w granicach planu prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej leżącej poza granicami planu będą ograniczone w stopniu mającym wpływ na sposób zagospodarowania takiej nieruchomości (por. wyrok NSA z 21 lipca 2020 r. II OSK 832/20). Jeśli zatem, w świetle aktualnych poglądów judykatury, sąd administracyjny może kontrolować także określone ustalenia planu miejscowego, które naruszają interes prawny właścicieli nieruchomości nieobjętych postanowieniami tego planu, to przyjąć trzeba, że tym bardziej sąd uprawniony jest do kontroli ustaleń planu na skutek skargi użytkownika wieczystego nieruchomości objętej planem miejscowym w ramach której użytkownik wieczysty wywodzi, że na skutek przyjętego planem przeznaczenia danego terenu położonego w granicach planu, choć dotyczącego nieruchomości do której nie posiada on tytułu prawnego, ograniczone będą jego prawa w stopniu mającym wpływ na sposób zagospodarowania jego nieruchomości. Sąd uznał, że z takim przypadkiem ma do czynienia w tej sprawie. Interes prawny skarżącej Spółki w tej sprawie wynika z jej prawa rzeczowego do nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], w [...], (obręb [...],), której strona skarżąca jest użytkownikiem wieczystym, a która położona jest na terenie 2MW/U objętym postanowieniami zaskarżonej uchwały. Naruszenia interesu prawnego skarżącego należy w tej sprawie w sposób uprawniony upatrywać w tym, że na skutek przyjęcia zaskarżonej uchwały zmieniającej, w stosunku do uprzednio obowiązującego m.p.z.p., przeznaczenie części sąsiedniej działki nr [...],, doszło do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego z uwagi na to, że jego nieruchomość (działka nr ew. [...],) utraciła posiadany dotąd bezpośredni, przebiegający przez działkę nr [...],, będącą w całości działką drogową, dostęp do drogi publicznej – ul. [...],, jak i w tym, że w związku z planami inwestycyjnymi Spółki, obejmującymi realizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych, strona zobowiązana będzie przedstawić projekt budowlany odnoszący się do kwestii regulowanych w zakwestionowanym skargą przepisie § 14 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p., który postrzega jako przewidujący taki sposób zagospodarowania wód odpadowych, który wymusza ograniczenie zabudowy. Z tych względów Sąd przyjął, że wbrew zapatrywaniu organu, brak jest podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn formalnych. W ocenie Sądu, treść skargi upoważnia stwierdzenie, że zgłoszone Sądowi żądanie stwierdzenia nieważności § 14 ust. 4 pkt 1 oraz § 20 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. może być rozpatrywane merytorycznie w granicach interesu prawnego skarżącego wynikającego z prawa użytkowania wieczystego działki nr [...],, położonej w obszarze objętym regulacją kontrolowanego m.p.z.p., gdyż łączyło się z wykazaniem naruszenia interesu prawnego skarżącego. Sąd zaznacza, że powyższego stwierdzenia nie należy utożsamiać ze stwierdzeniem bezprawności takiego naruszenia, gdyż tego rodzaju kwestia rozstrzygana jest dopiero w ramach dokonywanej przez sąd merytorycznej kontroli legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Jeśli zaś chodzi o ramy tej kontroli przypomnieć należy, że przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. upoważnia sąd do uwzględnienia skargi na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części albo stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Sądowa kontrola zgodności z prawem aktu prawa miejscowego dokonywana jest według stanu prawnego na datę podjęcia kontrolowanego aktu, a więc w tym przypadku na 20 czerwca 2022 r. Ocena, czy zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonana została przez pryzmat przesłanek z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wedle którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Na gruncie tej sprawy Sąd tego rodzaju kwalifikowanego naruszenia prawa nie stwierdził.

Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę, że kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego w pierwszym rzędzie obejmuje kontrolę poprawności trybu ich podjęcia. Dopiero przesądzenie o poprawności trybu podejmowania uchwały, w szczególności zgodności z art. 14 i następnymi u.p.z.p., uzasadnia dokonanie oceny uchwały w aspekcie obejmującym jej treść. Przy czym kontrola dotycząca trybu podjęcia uchwały jest przeprowadzana wyłącznie w przypadku pierwotnego kontrolowania aktu, w przypadku natomiast kolejnych skarg (które nie doprowadziły do wyeliminowania uchwały) - kontrola ta ogranicza się do zakresu zaskarżenia. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie była wcześniej przedmiotem merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Sąd za zasadne uznaje ponadto wskazać, że uwzględnił okoliczność, iż zaskarżona uchwała była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 lipca 2022 r. nr WNP-I. 4131.164.2022.AK, którym organ ten, na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 u.s.g., stwierdził nieważność § 6 ust. 2 pkt oraz § 11 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. w odniesieniu do sformułowania:"(...) do 6MN/MW/U (...)". Okoliczność ta nie stanowi przeszkody dla rozpoznania skargi. Przeprowadzenie kontroli nadzorczej przez Wojewodę nie pozbawia bowiem zainteresowanych podmiotów prawa skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego w zakresie nie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym, jak i w zakresie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym, ale obowiązującym do dnia wejścia w życie zmiany uchwały (P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uwaga nr 4 do art. 92).

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., przez kolejne etapy wyznaczone przez art. 17 ustawy, a skończywszy na jego uchwaleniu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania zaskarżonej uchwały ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p. Zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem określonej ww. przepisami prawa ścieżki legislacyjnej.

Jeśli zaś chodzi o wskazaną w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankę materialnoprawną oceny zgodności z przepisami prawa m.p.z.p., dotyczącą zasad sporządzania planu miejscowego, to wskazać należy, że w ramach analizy jej zaistnienia ocenie sądu podlega sposób, w jaki rada gminy zrealizowała obowiązek przyjęcia tego aktu prawa miejscowego w warunkach związania rady przepisami prawa, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Zasady sporządzania planu dotyczą standardów odnoszących się do merytorycznych ustaleń planu, związanych z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 1, 9, 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). W tym zakresie, w odniesieniu do postawionego w skardze zarzutu uchwalenia zaskarżonego aktu z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404), Sąd stwierdza, że w odpowiedzi na skargę trafnie wskazano, że ww. akt wykonawczy nie stosuje się do zaskarżonej uchwały, gdyż zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r., do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z przytoczonym przepisem przejściowym, do projektu zaskarżonego planu miejscowego miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587), dalej jako: rozporządzenie.

Przechodząc do merytorycznej weryfikacji zarzutów skargi Sąd stwierdził, że ich analiza nie doprowadziła Sądu do potwierdzenia naruszenia we wskazanym w skardze zakresie zasad sporządzania planu, polegających na istotnym naruszeniu zasady władztwa planistycznego. Podkreślić należy, że w ramach przyznanych mu kompetencji sąd administracyjny ma obowiązek ustalić, czy rozwiązanie planistyczne przyjęte przez gminę nie powodują nadmiernej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności oraz ewentualnie czy ta ingerencja ma miejsce z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

II. Nie zasługiwał na uwzględnienie pierwszy z postawionych w skardze zarzutów, w ramach którego skarżąca Spółka wywodzi zasadność stwierdzenia nieważności § 20 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Przypomnieć zatem należy, że w świetle kwestionowanego skargą przepisu § 20 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., dla terenów oznaczonych symbolami od 1MW/U do 2MW/U ustala obsługę komunikacyjną z dróg oznaczonych symbolem KDG-P, 3KDL i 22KDD, z uwzględnieniem przepisów odrębnych z zakresu dróg publicznych.

Potrzebę stwierdzenia nieważności tej regulacji w stosunku do działki nr [...], (a więc działki niebędącej przedmiotem prawa użytkowania wieczystego strony skarżącej) skarżący uzasadnił niezapewnieniem obsługi komunikacyjnej jego działki nr [...],, objętej ww. przepisem m.p.z.p., poprzez pozbawienie jej dostępu do drogi publicznej. Jest to zarzut pozbawiony usprawiedliwionych podstaw oraz postawiony wadliwie, zdaniem Sądu, z kilku względów.

Po pierwsze, kwestionowaną regulację planistyczną skarżący wadliwie odnosi do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., podczas gdy właściwym wzorcem kontrolnym zawartości kwestionowanego w skardze zapisu planu jest art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W odpowiedzi na skargę prawidłowo organ wskazał, że zakres regulacji planu miejscowego skonkretyzowano w § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wedle którego ustalenia dotyczące zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać; a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W odniesieniu do tych przepisów Sąd aprobująco odnosi się do stanowiska organu, iż nie dają one podstaw do formułowania generalnej tezy, że w ramach ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zagwarantować bezpośredni dostęp do drogi publicznej dla każdej z działek budowlanych, objętych jego granicami. Całkowicie trafnie organ wywodzi w odniesieniu do treści przepisów art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p., definiujących pojęcie działki budowlanej ("nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego) oraz pojęcie dostępu do drogi publicznej (bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej), że działką budowlaną w rozumieniu u.p.z.p. jest działka posiadająca bezpośredni, jak i pośredni (przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej) dostęp do drogi publicznej, zaś ustalenia planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów mogą uwzględniać także pośrednią formę dostępu poszczególnych działek do drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że nie inaczej warunek dostępu do drogi publicznej rozumie strona skarżąca, która w rozpoznawanej skardze tożsame stanowisko wyraziła (zob. s. 17 in fine rozpoznawanej skargi).

Sąd podkreśla, że stanowisko, zgodnie z którym skoro z przepisów u.p.z.p. nie wynika obowiązek gminy zapewnienia każdej działce bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, to ograniczenie wykonywania prawa własności wynikające z planu miejscowego który przewiduje pośredni dostęp do drogi publicznej jest prawnie dopuszczalne i nie stanowi naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, należy uznać za ugruntowane w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z 2 marca 2021 r., II OSK 1174/19; z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1780/16; z 26 sierpnia 2011 r., II OSK 1118/11). Sąd zauważa, że w uzasadnieniu skargi skarżący również przyznał, że jego nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do dróg publicznych, przez które możliwe jest realizowanie dostępu do nieruchomości (zob. s. 5 skargi, wersy 3-4, k. 5 akt sądowych). Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Podmioty, których nieruchomości są przeznaczone albo wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub usługowe muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również, np. drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych) a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (zob., przykładowo, wyroki NSA z 21 czerwca 2022 r., II OSK 1192/21; z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2026/15).

W odniesieniu do powyższego zauważyć trzeba, że będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącego działka nr [...], jest działką budowlaną, o jakiej mowa w art 2 pkt 12 u.p.z.p. i zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz zabudowę usługową (2MW/U) oraz ma określoną obsługę komunikacyjną jako tereny oznaczone symbolem 1MW/U i 2MW/U z dróg oznaczonych symbolem KDG-P, 3KDL i 22KDD, z uwzględnieniem przepisów odrębnych z zakresu dróg publicznych, zgodnie z § 20 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały. Działka nr ewid. [...], ma zatem zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez bezpośredni dostęp do drogi publicznej: KDG-P - drogę publiczną klasy głównej ruchu przyśpieszonego, stanowiącą urządzoną ul. [...],, oraz dostęp pośredni (poprzez działkę nr ewid. [...],) do drogi: 3KDL - drogę publiczną klasy lokalnej, stanowiącą urządzoną ul. [...],. Ustalenia planu pogarszają sytuację prawną skarżącego, jednakże, zdaniem Sądu, nie w sposób uprawniający do postawienia Radzie Miasta [...], zarzutu działania przez ten organ w warunkach przekroczenia władztwa planistycznego.

Sąd za zasadne uznaje wskazać, że powyższe wnioski podjął po uwzględnieniu, oraz weryfikacji, następujących wyjaśnień złożonych przez organ w odpowiedzi na skargę:

1. Rozwiązania przyjęte w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu 2MW/U są niesprzeczne z kierunkiem zagospodarowania, określonym dla tego obszaru w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...],, przyjętym uchwałą Nr [...], z dnia [...], września 2014 r. Studium nie ustala obowiązku zaprojektowania nowej drogi publicznej lub poszerzenia istniejącej drogi publicznej. Jako przeznaczenie uzupełniające dla wszystkich terenów wyznaczonych w kierunkach zagospodarowania miasta [...],, Studium dopuszcza powstanie dodatkowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych nieoznaczonych na rysunku studium oraz likwidację dróg istniejących i dróg oznaczonych na rysunku studium (Część 2, Rozdział nr 1 pkt. 4, str. 38 Kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy). Celem opracowania nowego planu miejscowego było zapewnienie mieszkańcom właściwych standardów komunikacyjnych, szczególnie w zakresie powiązania lokalnego układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym w sposób zgodny z docelowymi rozwiązaniami oraz racjonalne kształtowanie sieci ulic lokalnych i dojazdów do budynków mieszkalnych i usługowych. Uwzględniono istniejący stan zagospodarowania i fakt, że ulica [...],, w granicach objętych planem, ma długość 900 m i na tym odcinku posiada tylko dwa wyloty na drogę krajową nr [...],: tj. przez wyjazd prawoskrętem na ul. [...], oraz ul. [...], (wyjazd obustronny). Ulica [...], ma zmienną szerokość pasa drogowego od 9,3 m do 12,3 m i obustronny chodnik tam, gdzie szerokość drogi na to pozwala (w miejscach zwężenia ulicy brak ciągłości chodnika). Droga ta nie jest przystosowana technicznie do obecnego obciążenia ruchem samochodowym. Przy ul. [...], zlokalizowane są: szkoły, przedszkole, dwa duże obiekty handlowe (sklepy o pow. sprzedaży ponad 400 m2) i inne obiekty usługowe oraz zabudowa wielorodzinna, generujące duży ruch komunikacyjny w opisywanej części miasta.

2. Po analizie możliwości realizacji obsługi komunikacyjnej terenu oznaczonego w Studium symbolem MW/U oraz określeniu uwarunkowań lokalizacji, istniejącej szerokości i geometrii działki nr ewid. [...],, umożliwiających bezpieczne włączenie do drogi publicznej, Burmistrz Miasta [...], w opracowywanym projekcie planu, przekazanym do opiniowania i uzgadniania w dniu 4 maja 2020 r. zaplanował nową publiczną drogę dojazdową (25KDD) zlokalizowaną w części na działce nr ewid. [...], oraz na części działki nr ewid [...], (część będąca przedmiotem skargi), stanowiącą prostopadłe połączenie komunikacyjne ulicy [...], (droga lokalna) z ul. [...], (droga główna ruchu przyspieszonego). Zgodnie z projektem planu, nowoprojektowana droga o parametrach drogi publicznej zapewniłaby obsługę komunikacyjną dla terenu oznaczonego symbolem 2MW/U oraz poprzez ułatwienie szybszego i bezpiecznego dojazdu do w. obiektów zlokalizowanych przy ul. [...],, w znaczny sposób odciążyłaby potok komunikacyjny na ul. [...], i ul [...],. Geometria projektowanych skrzyżowań drogi oznaczonej symbolem 25KDD wykorzystywała istniejący układ komunikacyjny i nawiązywała do istniejących i projektowanych skrzyżowań z ul. [...],, ul. [...],, ul. [...], oraz ul. [...],, co zostało przeanalizowane w dodatkowym opracowaniu - Analiza Komunikacyjna Projektowanej Drogi Publicznej Oznaczonej Symbolem 25KDD, opracowanym przy współpracy z Zarządem Dróg Miejskich sp. z o.o. w [...], (dokument w aktach sprawy). W odpowiedzi na wniosek organu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu planu w przedstawionym wyżej kształcie z uwagi na to, że projektowane włączenie drogi publicznej zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego poprzez kolizję z przejściem dla pieszych, istniejącą zatoką autobusową oraz występowaniem pasa ruchu drodze krajowej nr [...],.

3. W kolejnym projekcie planu, przekazanym do opiniowania i uzgadniania w dniu 29 lipca 2020 r., organ zaplanował nową publiczną drogę dojazdową (25KDD) zlokalizowaną w części na działce nr ewid. [...], oraz na części działki nr ewid [...], (część będąca przedmiotem skargi), stanowiącą prostopadłe połączenie komunikacyjne ulicy [...], (droga lokalna) z ul. [...], (droga dojazdowa) oraz nową drogę wewnętrzną 6KDW od skrzyżowania (planowane rondo) w ul. [...], do ul. [...], (droga główna ruchu przyspieszonego). GDDKiA postanowieniem z 12 sierpnia 2020 r. ponownie odmówił uzgodnienia projektu planu w zakresie dopuszczenia lokalizacji nowego skrzyżowana z drogą krajową nr [...], z uwagi o dbałość o bezpieczeństwo i przepustowość ul. [...], oraz odległości pomiędzy skrzyżowaniami.

4. W odniesieniu do projektu planu miejscowego z zaplanowaną nową publiczną drogą dojazdową (25KDD) i nową drogą wewnętrzną (6KDW) do organu wpłynęło również pismo poprzedniego użytkownika wieczystego działki nr ewid. [...], - [...], Sp. z o.o., wyrażające sprzeciw wobec ingerencji w kształtowanie układu komunikacyjnego projektowanego osiedla w zabudowie wielorodzinnej na nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...], - pismo z dnia 01.09.2020. W piśmie tym wskazano że "proponowana droga publiczna będzie nie tylko uciążliwa dla potencjalnych mieszkańców planowanego na naszej nieruchomości osiedla, ale też znacząco wpłynie na dyskomfort mieszkańców przy ulicach [...], i [...],", przez co będzie zaburzony spokój mieszkańców domów jednorodzinnych w tym rejonie. [...], Sp. z o.o. z uwagi na posiadany zjazd publiczny na ul. [...],, również sprzeciwiła się wprowadzeniu drogi wewnętrznej na terenie działki nr [...], odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, wskazujących, że wprowadzanie zapisów o drogach wewnętrznych stanowi obejście przepisów dotyczących wymogu ustanowienia dróg publicznych i wykupu terenu pod te drogi.

5. [...], Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w [...],, której roszczenie o przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości było ujawnione w księdze wieczystej nr [...],, na podstawie umowy z dnia 12 czerwca 2018 r., złożyła do Burmistrza wniosek do planu miejscowego o niewprowadzanie terenu drogi publicznej 25KDD i terenu drogi wewnętrznej 6KDW na działce nr ewid. [...], położonej na terenie oznaczonym symbolem 2MW/U. Spółka zgłosiła sprzeciw wobec zaproponowanego układu komunikacyjnego argumentując go wyłączeniem z możliwości zabudowy terenu o pow. 5000 m2 (16% powierzchni działki), co jest zbyt dużym obciążeniem dla efektywności planowanej zabudowy i wymierną stratą finansową. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2020 r. podkreślono, że zaproponowany układ komunikacyjny "nie jest rozwiązaniem wymaganym lub koniecznym dla możliwości zabudowy i obsług komunikacyjnej naszej działki ponieważ nasz działka ma bezpośrednie połączenie z drogami publicznymi przez istniejący zjazd publiczny z ul. [...], oraz wjazd bramowy z ul. [...],". Jako kolejne argumenty wskazano: intensywny ruch komunikacyjny na terenie działki nr ewid. [...],, obniżenie komfortu i bezpieczeństwa przyszłych mieszkańców planowanego osiedla oraz wyższe koszty.

6. W związku z brakiem uzgodnienia przez GDDKiA projektowanej drogi publicznej (w obu projektowanych wariantach, opisanych wyżej), jak również na skutek wyraźnego sprzeciwu użytkownika wieczystego działki nr ewid. [...], w [...], i argumentu, że działka posiada istniejące zjazdy publiczne od strony drogi krajowej, w toku przygotowywania projektu zaskarżonego planu miejscowego, organ zrezygnował z wprowadzania w projekcie planu miejscowego nowego publicznego układu komunikacyjnego na terenie oznaczonym symbolem 2MW/U. Teren działki nr ewid. [...], został przeznaczony w całości pod tereny zabudowy wielorodzinnej i usługowej 2MW/U. W związku z rezygnacją z celu publicznego, jakim było zaplanowanie drogi publicznej łączącej ul. [...], z ul. [...],, w projekcie planu zmieniono również przeznaczenie części działki drogowej [...], w taki sposób, że część użytkowaną w formie zjazdu do obiektu handlowego (sklep L.) przeznaczono pod usługi (U), część użytkowaną w formie zjazdu do terenu przyszłego osiedla w zabudowie wielorodzinnej przeznaczono pod zabudowę wielorodzinną i usługową (2MW/U), zaś część użytkowaną w postaci ścieżki rowerowej i chodnika w pasie drogowym ulicy [...],, przeznaczono pod teren drogi publicznej klasy lokalnej (3KDL). Określone w zaskarżonym planie miejscowym przeznaczenie działki nr [...],, zostało ustalone zgodnie z obecnym sposobem użytkowania oraz kierunkiem przeznaczenia terenu, wskazanym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...],. Po skierowaniu przez Burmistrza Miasta w dniu 28 października 2020 r., po raz trzeci, wniosku o uzgodnienie projektu planu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w trybie milczącej zgody, zaproponowane rozwiązania komunikacyjne obsługi terenów W/U zostały zaakceptowane; pozostali zarządy dróg również pozytywnie uzgodnili projekt planu. W wyniku przyjętych rozwiązań, działka nr ewid. [...], posiada bezpośredni dostęp do ul. [...], - drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego oraz pośredni dostęp do ul. [...], - drogi publicznej klasy lokalnej przez działkę nr ewid. [...],. Ustalenia planu nie zakazują wydzielania geodezyjnego i zakupu części sąsiedniej nieruchomości na poprawę obsługi komunikacyjnej działki nr ewid. [...],

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza również, że w odpowiedzi na skargę zasadnie zwrócono ponadto uwagę na pominięcie przez skarżącego, że § 20 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały umożliwia działce nr ewid. [...], wykorzystanie dla obsługi komunikacyjnej dwóch istniejących zjazdów z drogi krajowej nr [...], (ul. [...],), przy uwzględnieniu przepisów odrębnych z zakresu dróg publicznych. Jak wyjaśnił organ, stanowi to wyraźną poprawę warunków obsługi komunikacyjnej tej działki od strony drogi krajowej, bowiem poprzednio obowiązujący plan miejscowy, w ramach ustaleń dla obszaru funkcjonalno-przestrzennego F4 dotyczących obsługi komunikacyjnej ustalał: "obsługa komunikacyjna z istniejącego układu komunikacyjnego z uwzględnieniem ograniczenia obsługi z ul. [...]," (§ 78 ust. 2 pkt. 19 lit. a uchwały Nr [...],).

Z powołanych względów Sąd przyjął, że kwestionowana rozpoznawaną skargą regulacja przyjęta w § 20 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały nie może być w sposób uprawniony postrzegana jako przyjęta w warunkach istotnego naruszenia władztwa planistycznego gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Uchwalenie regulacji ograniczających – w stosunku do poprzednio obowiązującego m.p.z.p. - uprawnienia użytkownika wieczystego wynikające z powszechnie obowiązującej regulacji ustawowej, ale uzasadnionych funkcją i uwarunkowaniami przestrzennymi terenu, nie można ocenić jako regulacji przekraczającej władztwo planistyczne gminy. Zauważyć trzeba, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może prowadzić do ograniczeń prawa własności (art. 21 Konstytucji RP) na obszarze objętym planem, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminę powinna uwzględnić m.in. wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), prawo własności (pkt 9), potrzeby interesu publicznego (pkt 7). Sąd podkreśla, że zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego powinny uwzględniać ład przestrzenny rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p). W związku z tym m.in. w celu zachowania czy ustalenia harmonijnej całości przestrzeni organ uchwałodawczy gminy może tak ukształtować zasady zagospodarowania terenu, które nie odpowiadają jego aktualnemu kształtowi. Wobec tego w sytuacji, gdyby organ uchwałodawczy gminy musiał zawsze uwzględniać sposób zagospodarowania terenu ustalony przez decyzje o warunkach zabudowy czy przez poprzednio obowiązujący plan miejscowy, to w zasadzie gmina nie mogłaby wprowadzić na tym terenie innego (mniej korzystnego) sposobu zabudowy nieruchomości (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2022 r., II OSK 1996/19).

Mając na uwadze, że sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. może stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, stwierdzić należy, że skarżący nie dostrzega konsekwencji prawnych, jakie wiązałby się z uwzględnieniem jego żądania w zakresie stwierdzenia nieważności § 20 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały w stosunku do działki nr [...],. Skarżący pominął, że stwierdzenie nieważności ww. zapisu w stosunku do działki nr [...], doprowadzi do sytuacji, w której wyeliminowane będą przepisy zapewniające jej dostęp do drogi publicznej. Nie sposób odmówić słuszności wnioskowi organu, że byłoby to działaniem niedopuszczalnym, gdyż w odniesieniu do tejże działki plan miejscowy nie zawierałby obligatoryjnego rozstrzygnięcia w zakresie wymaganym przez art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu planu miejscowego. Organ zasadnie podnosi, że na skutek stwierdzenia nieważności § 20 ust. 2 pkt 6 uchwały wyłączona zostałaby obsługa komunikacyjna tej działki od strony ul. W. oraz ul. [...],, co oznacza, że plan nie przewidywałby jakiejkolwiek obsługi komunikacyjnej tej działki.

Zdaniem Sądu, nie sposób też nie zgodzić się z wnioskiem organu, iż sformułowane w skardze żądanie stwierdzenia nieważności § 20 ust. 2 pkt 6 uchwały pozostaje w sprzeczności z jego uzasadnieniem, z którego de facto wynika, że skarżący domaga się przywrócenia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej swojej nieruchomości z drogi oznaczonej symbolem 3 KDL - ul. [...],. Spostrzeżenie to odnosi się do kwestii kluczowej w tej sprawie, gdyż w ocenie Sądu, źródłem zaistniałego w tej sprawie sporu dotyczącego warunków obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżącego na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały jest to, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do zmiany przeznaczenia części działki nr [...], w sposób prowadzący do pozbawienia nieruchomości skarżącego dotychczas posiadanego przez tą działkę bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – ul. [...],. W m.p.z.p. z 2004 r. działka nr ewid. [...], w całości była bowiem przeznaczona pod ulicę lokalną (KUL), zaś w nowoprzyjętym planie działka ta - w części istotnej dla obsługi komunikacyjnej działki skarżącego nr [...], - objęta jest ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem 2MW/U. Przyznaje to sam skarżący podnosząc, że to de facto zmiana przeznaczenia części tej działki ([...],) zablokowała możliwość uzyskania dostępu nieruchomości skarżącego do drogi publicznej w zgodzie z pozostałymi postanowieniami uchwały. Uwzględniając powyższe zauważyć trzeba, że w istocie rzeczy zarzutami skargi powinny zatem zostać objęte te zapisy zaskarżonej uchwały, mocą których powyżej opisana zmiana przeznaczenia części tej działki została dokonana. Zarzutów takich skarga nie zawiera, co jednak, w ocenie Sądu, nie uniemożliwia kontroli m.p.z.p. w tym zakresie z urzędu – oczywiście wyłącznie jednakże w zakresie wynikającym z interesu prawnego skarżącego w tej sprawie, który łączyć trzeba z podniesioną przez niego w skardze kwestią obsługi komunikacyjnej działki nr [...],. Odnośnie do tej kwestii Sąd stwierdza, po pierwsze, że w judykaturze trafnie zauważa się, że żaden przepis prawa nie gwarantuje, że w planie miejscowym zachowany zostanie dotychczasowy sposób komunikacji danej działki (zob. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2018 r., IV SA/Wa 138/18). Po drugie, uwzględniając powyżej przytoczone wyjaśnienia organu, ujawniające uwarunkowania, które doprowadziły do przyjęcia zaskarżonej uchwały m.in. w zakresie zmiany przeznaczenia części działki nr [...], na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową (2MW/U – zob. § 20 m.p.z.p. oraz jego część graficzną), Sąd stwierdza, że w ich świetle nie można podzielić zapatrywania strony skarżącej, wedle którego zmianę przeznaczenia części działki [...], uznać należy za rażące naruszenie prawa zmierzające do pozbawienia nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej. Przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i usługi nie wyklucza zagospodarowania części działki nr ewid. [...], zgodnie z określonym w planie przeznaczeniem uzupełniającym, jako dojazdu do działek sąsiednich. Zmiana przeznaczenia części działki nr ewid. [...], dokonana mocą zaskarżonej uchwały nie pozbawia zatem skarżącego możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej – ul. [...], przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, szczególnie, że nie jest likwidowane urządzenie drogi, która zgodnie z § 15 pkt 1 zaskarżonej uchwały, do czasu zagospodarowania zgodnie ze sposobem ustalonym w planie, może być wykorzystywana zgodnie z dotychczasowym użytkowaniem.

Na gruncie tej sprawy, zdaniem Sądu, organ przekonująco wyjaśnił, racje, które stały za przeznaczeniem części działki nr ewid. [...], na cele inne niż drogowe (2MW/U), wskazując, że działka nr ewid. [...], na fragmencie włączenia się wjazdem bramowym w działkę nr ewid. [...], ma szerokość 5,7 m oraz przebiega wzdłuż ścian budynków: mieszkalnego i garażowego, usytuowanych w granicy działki nr ewid. [...],. Te uwarunkowania faktyczne sprawiają, że za uprawniony należało uznać wniosek organu, iż planowanie w akcie prawa miejscowym tak wąskiej drogi wewnętrznej na tak krótkim odcinku nie byłoby współmierne w stosunku do przejęcia ruchu drogowego, generowanego przez intensywną zabudowę wielorodzinną, która będzie lokalizowana na działce nr ewid. [...], Powyższe uprawnione stwierdzenie łączy się zarazem z prawidłowym wskazaniem, że działka budowlana będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącego nie została pozbawiona obsługi komunikacyjnej określonej w zaskarżonym planie miejscowym. Zgodnie z § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w ramach ustalonego przeznaczenia terenu i przy uwzględnieniu przepisów odrębnych, możliwa jest realizacja obiektów i urządzeń budowlanych zapewniających prawidłowe funkcjonowanie poszczególnych nieruchomości, w tym dojść i dojazdów, ścieżek rowerowych oraz miejsc do parkowania. Z tego względu zgodzić należy się z organem wskazującym, że w obrębie terenu przeznaczonego na cele inne niż drogowe, w tym w obrębie działki nr ewid. [...],, możliwe jest realizowanie m.in. dojazdów, dojść i ścieżek. Na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. organ mógł wprowadzić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym wprowadzić zakaz zabudowy. Rada Miasta nie skorzystała z tego uprawnienia w stosunku do działki nr ewid. [...], i nieruchomość ta jest nadal użytkowana jako działka drogowa.

Jeśli zaś chodzi o argumentację skargi nawiązującą do załączonych do niej dokumentów (postanowienia Burmistrza Miasta [...], z [...], stycznia 2023 r. oraz pismo GDDKiA z 4 sierpnia 2021 r.) Sąd podziela w całości wnioski jakie w odniesieniu do niej wyprowadzono w odpowiedzi na skargę, sprowadzające się do wskazania, że uzgodnienie przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego na podstawie art 35 ust. 4 u.d.p. w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą czy też udzielenie zezwolenia na przebudowę zjazdu są odrębnymi aktami stosowania prawa w konkretnej sprawie indywidualnej i jako takie nie podlegają badaniu w ramach sprawy o stwierdzenie nieważności uchwały - aktu prawa miejscowego. Skarżący uważa, że stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień planu miejscowego będzie determinowało inne, tj. zgodne z jego żądaniami rozstrzygnięcie, w tych sprawach, a takie powiązanie jednak nie ma miejsca.

Z załączonego do skargi pisma GDDKiA z [...], sierpnia 2021 r. znak: [...],, wynika zaś, że stanowiło ono odpowiedź tego organu na wniosek skarżącego dotyczący możliwości przebudowy istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...], na działkę nr [...], w odniesieniu do przepisów poprzednio obowiązującej uchwały w sprawie planu miejscowego. Przyznaje to zresztą sam skarżący, podnosząc w skardze, że jest to dowód dokumentujący jego starania o skomunikowanie nieruchomości z drogą krajową nr [...], podjęte przed zmianą m.p.z.p. (s. 8 in fine skargi). Negatywne stanowisko GDDKiA wyrażone ww. piśmie, uzasadnione, m.in., brakiem zgodności proponowanej obsługi od ul. [...], z ówcześnie obowiązującym planem miejscowym nie stanowi zatem uprawnionej podstawy do przyjęcia, że kwestionowane skargą ustalenia zaskarżonego planu miejscowego są wadliwe w sposób uzasadniający stwierdzenie ich nieważności.

III. Sąd nie znalazł także uprawnionych podstaw do uwzględnienia żądania skargi dotyczącego stwierdzenia nieważności § 14 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p.

Powołany przepis stanowi: "Ustala się następujące zasady odprowadzania wód opadowych i roztopowych: nakazuje się odprowadzenie wód opadowych i roztopowych na własny grunt nieutwardzony, do zbiorników retencyjnych, dołów chłonnych lub innych form zagospodarowania wód opadowych lub roztopowych w miejscu ich powstawania, przy czym w przypadku braku możliwości realizacji retencjonowania wód opadowych i roztopowych dopuszcza się ich odprowadzenie do sieci kanalizacji deszczowej przy zastosowaniu rozwiązań opóźniających ich odpływ do odbiornika".

Konieczność stwierdzenia nieważności § 14 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p. w rozpoznawanej skardze uzasadniono stanem sprzeczności pomiędzy tą regulacją a przepisami § 28 r.w.t., zgodnie z którymi działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1), a w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że dostrzega, iż uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07). Sporne w tej sprawie zagadnienie dotyczy kwestii relacji określonej regulacji zawartej w akcie prawa powszechnie obowiązującego rangi rozporządzenia (tu: zasad odprowadzania wód opadowych i roztopowych) oraz późniejszej regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego. W odniesieniu do tej kwestii aktualne, zdaniem Sądu, pozostaje stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2010 r., II OSK 531/10, wedle którego charakter wykonawczy w stosunku do ustaw rozporządzenia oraz aktu prawa miejscowego, wiążący się m.in. z oparciem obu tych aktów na wyraźnym upoważnieniu ustawowym, nie powoduje przyznania tym aktom równej mocy prawnej, prowadziłoby to bowiem do przyjęcia, iż późniejsze regulacje aktu prawa miejscowego mają w przypadku tożsamości przedmiotowej pierwszeństwo w stosunku do regulacji zawartych we wcześniejszym rozporządzeniu. W konsekwencji powodowałoby to dysfunkcjonalność systemu źródeł prawa, w ramach którego w państwie jednolitym organizacyjnie i terytorialnie akt rangi rozporządzenia, tworzony przez organ centralny i obowiązujący na terenie danego kraju mógłby nie mieć zastosowania na danym terenie w przypadku odmiennej regulacji aktem prawa miejscowego, wydanego na podstawie upoważnienia ogólnego, zwartego np. w przepisach ustrojowych. Relację między aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy zatem widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw (zob. wyroki NSA z 30 sierpnia 2022 r., II OSK 2756/19 i z 11 września 2018 r., II OSK 2239/17).

Na gruncie tej sprawy Sąd nie stwierdził jednakże tożsamości treściowej kwestii regulowanych ww. przepisem m.p.z.p. oraz przepisami r.w.t.

Zauważyć trzeba, że dyspozycja § 14 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p. obejmuje ogólny obowiązek odprowadzania wód opadowych i roztopowych na własny grunt nieutwardzony, do zbiorników retencyjnych, dołów chłonnych lub innych form zagospodarowania wód opadowych lub roztopowych w miejscu ich powstawania, zaś regulacja przyjęta w § 28 r.w.t. kreuje szczególne zasady odprowadzania wód opadowych dotyczące działek budowlanych w przypadku realizacji budynków, w związku z czym sprzeczność tych regulacji jest, w ocenie Sądu, pozorna. Prawna możliwość zabudowy nieruchomości skarżącego zależy od spełnienia warunków określonych r.w.t., a kwestionowany zapis m.p.z.p. dotyczy rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych z terenów niezabudowanych. Taka wykładnia § 14 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p. uwzględnia regulację przyjętą w § 14 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. (Ustalenia dotyczące zasad rozbudowy, przebudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej) zakładającą zaopatrzenie "terenów przeznaczonych w planie na cele zabudowy" w infrastrukturę techniczną poprzez istniejące i rozbudowywane zbiorowe systemy uzbrojenia, w szczególności w sieć kanalizacji deszczowej. Wymóg ten realizuje wynikającą z § 28 r.w.t. zasadę, zgodnie z którą zabudowana działka budowlana powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Z tych względów, w ocenie Sądu, za daleko idące uznać należy stanowisko skarżącego, wedle którego istnieje niezgodność pomiędzy regulacją przyjętą w § 14 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p. a regulacją przyjętą w ww. przepisie r.w.t., uzasadniająca, zdaniem strony, wyeliminowanie z obrotu prawnego pierwszego z powołanych przepisów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z powołanych powyżej względów Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanego planu miejscowego.

Z powołanych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.