VII SA/Wa 658/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2023 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz H.R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zw. dalej "SKO", decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., nr O. - na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), zw. dalej "k.p.a." oraz art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zw. dalej "u.p.z.p." - stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy G., zw. dalej "Wójtem", z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazania R. G., właścicielowi działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania przestrzennego - poprzez likwidację wybiegu dla krów od strony dystrybutora paliw, usytuowanego przy granicy działki nr [...] w obrębie [...]

W uzasadnieniu SKO wskazało, że na skutek wniosku H. R. z dnia 13 maja 2019 r. (data wpływu do organu 22 lipca 2019 r.) o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia samowolnej zmiany przez R. G. zagospodarowania terenu położonego na części działki o numerze [...], obręb [...], gmina G. oraz nakazanie R. G. przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania terenu poprzez likwidację wybiegu dla krów usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki nr [...], obejmującej zabytkowy park i pałac w B. z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę żądania wskazano art. 59 u.p.z.p. przy jednoczesnym wyjaśnieniu, iż intencją autora wniosku nie jest ustalenie niezgodnego z prawem prowadzenia robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, co leżałoby w kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lecz ustalenie niezgodnej z prawem samowolnej zmiany zagospodarowania terenu i nakazanie przywrócenia terenu do stanu poprzedniego, co pozostaje w kompetencji Wójta Gminy.

Na skutek rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy G., a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w O. NSA postanowieniem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OW 148/19, wskazał Wójta Gminy G., zw. dalej "Wójtem", jako organ właściwy do rozpoznania ww. wniosku.

Wójt decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nakazał R. G. (właścicielowi działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]) przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania przestrzennego, poprzez likwidację wybiegu dla krów od strony dystrybutora paliw, usytuowanego przy granicy działki nr [...] w obrębie [...].

W dniu 14 października 2022 r. do SKO wpłynął wniosek R. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia [...] grudnia 2020 r. W jego uzasadnieniu podano, iż Wójt nie może nakazać usunięcie utwardzenia podwórka. Działka nr [...] stanowi podwórko, gdzie prowadzi działalność rolniczą poprzez chów i hodowlę bydła. Natomiast utwardzenie terenu nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia. Nadmienił, że H. R. próbował również egzekwować powyższe przez nadzór budowlany, jednakże nadzór stwierdził, że wszystko wykonano zgodnie z prawem.

Zawiadomieniem z dnia poinformowano strony o wszczęciu postępowania na skutek złożonego ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz poinformowano o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz możliwością wypowiedzenia się w sprawie, w tym przytoczenia wszelkich dowodów i okoliczności związanych ze sprawą.

W dniu 24 listopada 2022 r. R. G złożył kserokopię: karty gminnej ewidencji zabytków nr [...]; postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dnia 28 maja 2013 r. nr 65/13 o umorzeniu w całości postępowania w sprawie uzgodnienia budowy wiaty-zadaszenia wybiegu dla krów na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] gm. G. wg przedstawionego projektu budowlanego oraz postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 września 2013 r. utrzymujące postanowienie z dnia 28 maja 2013 r. w mocy.

W dniu 28 listopada 2022 r. wpłynęło do SKO pismo H. R., w którym podnosi, iż wybieg dla krów znajduje się bezpośrednio przy granicy zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego w B. w wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 100-metrowej strefie ochrony ekspozycji tego zabytkowego zespołu, gdzie nie dopuszcza się uciążliwej działalności, a pozostałe inwestycje należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Chów bydła mlecznego należy do działalności uciążliwych i ma negatywne oddziaływanie na zabytkowy park i pałac nie tylko poprzez psucie ekspozycji, ale także powodowane emisje szkodliwych związków chemicznych, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby, co znajduje swoje skutki w postaci zamierania zabytkowego drzewostanu i niszczenia substancji budowlanej pałacu. Przed wybetonowaniem i ogrodzeniem tego terenu był on porośnięty trawą i użytkowany jako teren zielony. Po zabetonowaniu znaczna część systemu korzeniowego drzew rosnących przy granicy została pozbawiona dostępu do wody i powietrza, a drzewa zamierają. Uruchomione postępowania ma na celu odwleczenie w czasie wykonania tego zobowiązania.

SKO analizując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy ustaliło, że przedmiotem niniejszego postępowania wszczętego na wniosek R. G. jest decyzja Wójta z dnia [...] grudnia 2020 r. nakazująca właścicielowi działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania przestrzennego poprzez likwidację wybiegu dla krów od strony dystrybutora paliw, usytuowanego przy granicy działki nr [...] w obrębie [...].

SKO przywołało ustalenia organ I instancji dokonane w dniu 26 października 2020 r. podczas oględzin. Blisko zabytkowego parku na działce nr [...] (której właścicielem jest R. G) znajduje się obora, która rozbudowywana jest w oparciu o decyzję Starosty O. z dnia [...] stycznia 2009 r. Strony postępowania potwierdziły, że dobudowany "przechód" dla krów złączony z oborą został wybudowany w latach 2012-2013 w ramach zgłoszenia robót budowlanych. H. R. (właściciel działki nr [...]) podkreślił, że R. G nie realizuje zapisów wynikających z projektu budowlanego i pozwolenia budowlanego. Natomiast jak wynika z wypowiedzi ich obu wybieg dla krów usytuowany przy granicy działki nr [...] (od strony dystrybutora paliw) stanowiący połączenie z wybiegiem dobudowanym do obory (znajdującej się na działce nr [...]) nie był uzgadniany z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. R. G podniósł, że utwardził część powierzchni działki (od strony dystrybutora paliw) poprzez wylanie na mokro betonu żwirowego na odcinku szerokości 3,15 i długości 92 mb, który nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia (art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.).

SKO wskazało, że materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowej decyzji dot. nakazania przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania przestrzennego stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, tj. na dzień [...] grudnia 2020 r. Otóż w myśl przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust, 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Organ przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż możliwość wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, zostało przewidziane w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyroku z 29.11.2017 r., sygn. II OSK 316/17, LEX nr 2466951). Niemniej prezentowany jest także pogląd, zgodnie z którym, odpowiednie stosowanie przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., jest możliwe również w sytuacji, gdy teren jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 18.07.2017 r., sygn. II OSK 2882/15, LEX nr 2338359; wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3170/18, Lex nr 3232137).

Działki nr [...] i nr [...] położone są w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie G., objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (Rada Gminy G. uchwałą z dnia [...] czerwca 2022 r. w sprawie zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy G. ([...]) uchwaliła zmiany w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy G. obowiązujące od 9 lipca 2002 r. (dalej: "m.p.z.p.")). Przepis § 42 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. normuje, że dla zespołu dworsko - parkowego ustala się strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko - parkowego w granicach do 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej. Lokalizacje pozostałych inwestycji należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wydana w sprawie, na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania przestrzennego odnosiła się do terenu objętego obowiązującym m.p.z.p. Jednak art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. SKO zauważa, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wykonaniem robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu, które nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia.

Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny - zdaniem SKO - ostateczna decyzja Wójta z dnia [...] grudnia 2020 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ przyjęte w niej rozstrzygnięcie pozostaje w rażącej sprzeczności z normą prawną, na podstawie której rozpoznano i rozstrzygnięto sprawę, tj. przepisem art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Otóż art. 59 ust. 2 u.p.z.p. obejmuje wszystkie inne przypadki zmiany zagospodarowania terenu, których nie obejmuje art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a więc takie, które w przeciwieństwie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie są związane z wykonaniem robót budowlanych podlegających regulacji Prawa budowlanego. Dlatego też sankcja przewidziana w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. odnosi się jedynie do naruszenia art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przez dokonanie zmiany zagospodarowania terenu niebędącej wynikiem prowadzenia robót budowlanych, a sporne zagospodarowanie terenu było wynikiem robót budowlanych, tj. utwardzenia części działki poprzez wylanie betonu żwirowego na odcinku szerokości 3,15 m i długości 92,0 mb. Takie też ustalenia poczynił Wójt Gminy G. Tym bardziej przesłanką jego zastosowania nie może być brak dokonania uzgodnienia rzeczonej inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co dodatkowo zdaje się potwierdzać postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 maja 2013 r. o umorzeniu w całości postępowania w sprawie uzgodnienia budowy wiaty - zadaszenia wybiegu dla krów na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] gm. G. wg przedstawionego projektu budowlanego oraz postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 września 2013 r. utrzymujące ww. postanowienie z dnia 28 maja 2013 r. w mocy.

Na marginesie SKO wskazał, że H. R. we wniosku z dnia 13 maja 2019 r. dot. przywrócenia stanu zagospodarowania terenu poprzez likwidację wybiegu dla krów jako podstawę żądania wskazał art. 59 u.p.z.p. Tymczasem w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym.

Skargę na decyzję SKO wywiódł H. R. wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego intencją nie było ustalenie niezgodnego z prawem prowadzenia robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (co leżałoby w kompetencji PINB) lecz ustalenie niezgodnej z prawem samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu i nakazanie przywrócenia terenu do stanu poprzedniego (co pozostaje w kompetencji Wójta) Zaznaczył, że w 2018 r. pas terenu bezpośrednio przy granicy zabytkowego parku, który został w projekcie przewidziany pod zieleń (wcześniej od dziesięcioleci był to teren porośnięty trawą i krzewami), przeznaczony został na ogrodzony wybieg dla ok. 100 krów.

Dokonana zmiana sposobu zagospodarowania terenu wpłynęła niekorzystnie na działkę sąsiednią o nr [...], na której znajduje się zabytkowy park i pałac w B. Zmiana zagospodarowania terenu nastąpiła w wyznaczonej w m.p.z.p. gminy G. 100 metrowej strefie ochrony ekspozycji zabytkowego parku i pałacu. Samowolna zmiana zagospodarowania terenu wpływa bezpośrednio na komfort życia jego rodziny, zagraża bezpieczeństwu sanitarno-epidemiologicznemu, jak i zdrowiu osób przebywających na terenie zabytku. W odległości kilku metrów od granicy z działką nr [...] znajduje się studnia, z której istnieje możliwość czerpania wody w przypadku awarii wodociągu. Zgodnie z przepisami odległość studni od wybiegu powinna być nie mniejsza niż 70 m. Istniejący wybieg dla krów (początkowo nieutwardzony, a następnie zabetonowany) w sposób zdecydowany pogorszył również ekspozycję zabytkowego parku i pałacu, co pozostaje ze szkodą dla zabytku i interesu kulturowego oraz społecznego. Spływające z wybiegu na teren parku odchody krów powodują usychanie drzew.

Zdaniem skarżącego SKO pominęło fakt, iż teren który R. G zagospodarował na wybieg dla blisko 100 krów został przeznaczony na pas zieleni o szerokości 5,7 m (por. projekt zagospodarowania działki nr [...], stanowiącym integralną część projektu budowlanego inwestycji na podstawie którego Starosta O. wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. o pozwoleniu na "Rozbudowa obory o zadaszenie wybiegu dla krów wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego").

Do 2016 r. R. G utrzymywał wyznaczony pas o szerokości 5,7 m wokół granicy parku w formie terenu zielonego porośniętego trawą i niewielkimi drzewami przy ogrodzeniu zabytkowego parku. Droga betonowa, która jest wyznaczona na planie zagospodarowania działki znajduje się w pewnej odległości i jest wyraźnie odsunięta od granicy parku i ogrodzenia, częściowo porośnięta młodymi drzewami i trawą. Twierdzenie zatem R. G., że był to teren pokryty pokruszonym betonem nie znajduje pokrycia w faktach. R. G nie zrealizował postanowienia planu zagospodarowania działki i nie obsadził tego pasa terenu żywopłotem, ale utrzymywał go jako teren zielony, porośnięty młodymi drzewami do 2016 r.

Dopiero po 2016 r. pas terenu między krawędzią drogi betonowej a granicą zabytkowego parku i ogrodzeniem o szerokości 5,7 m patrząc od strony dystrybutora paliw, został ogrodzony i użytkowany jako wybieg dla około 100 krów, najpierw w formie nieutwardzonej, a następnie zabetonowanej. Nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że w wyniku tego działania R. G w sposób nieuprawniony dokonał zmiany przeznaczenia terenu między drogą betonową a ogrodzeniem wyznaczającym granicę zabytkowego parku (działka nr [...]).

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że w opisanej sytuacji organem właściwym do prowadzenia sprawy jest Wójt Gminy G., jako, że dotyczy zmiany sposobu zagospodarowania terenu tym samym decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2023 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wójta jest niezgodna z obowiązującym prawem i powinna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymując dotychczasową argumentację, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze powyższe unormowania, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu koniecznym było jej uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie SKO z dnia [...] stycznia 2023 r. wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności - na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 3 u.p.z.p. - decyzji Wójta z dnia [...] grudnia 2020 r. nakazującej, właścicielowi działki nr [...] (położonej w obrębie ewidencyjnym [...]), przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie R. G.

Wniosek ten uruchomił postępowanie nadzwyczajne przed SKO, a ten - analizując sprawę uznał, że zachodzi jedna z przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłanka rażącego naruszenia prawa. Ocena tej treści przez organ wyższego stopnia wyrażona została w postanowieniu z [...] stycznia 2023 r.

Powyższego stanowiska nie podziela Sąd w składzie niniejszym.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji aktów ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja/postanowienie ostateczne dotknięte są jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji/postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja/postanowienie nie są dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Dodać także należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją/postanowieniem, które są przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym.

Jednocześnie wskazać należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (postanowienia) w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1444/17).

Sąd dostrzega, że w odniesieniu do ustalenia treści normy prawnej zawartej w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. był spór doktrynalny, jak też zostały wydane liczne orzeczenia NSA. W tym zakresie koniecznym było sięgnięcie do wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, ponieważ wykładnia gramatyczna nie dawała jednoznacznego rezultatu. W przepisie tym uregulowana jest instytucja samowoli urbanistycznej. Dokonując wykładni tego przepisu nie sposób założyć, aby racjonalnie działający ustawodawca - z jednej strony - wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym (zob. np. wyroki NSA: z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08; z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1250/15; z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15; z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1028/16; por. również uchwałę NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16).

W świetle powyższego, bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne. W przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., a więc w przypadku braku planu miejscowego, właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem, tym instrumentem jest możliwość wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

Pojęcie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., nie może być utożsamiane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego – co zdaje się również dostrzegać SKO. W razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu - art. 48-51, art. 71a Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 208/19).

Z powyższego wynika, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przewidujący instrumenty zwalczania samowoli urbanistycznej nie stanowi powielenia przepisów Prawa budowlanego, które są wyłączną podstawą prawną do kontroli legalności użytkowania obiektów budowlanych. Zakresy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i art. 48 i n. Prawa budowlanego są rozłączne. Innymi słowy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 1 Prawa budowlanego, to ta ustawa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy planistyczne nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny legalności korzystania z obiektów budowlanych.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, skoro przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w kontekście zastosowanej przez Wójta podstawy przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nie może zostać uznany za jednoznaczny i oczywisty, to ewentualnego nieprawidłowego zastosowania tego przepisu nie można traktować, jako rażąco naruszającego prawo, a co najwyżej jako zwykłe naruszenie przepisu prawa. W konsekwencji, skoro nie można jednoznacznie wykazać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, to nie można również uznać, że skutki takiego postanowienia, jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 836/17). Nie można zatem uznać, że decyzja wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, które nie są do zaakceptowania w państwie prawa.

Co jednak kluczowe dla przedmiotowej sprawy, w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OW 148/19, wskazał Wójta Gminy G. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy z "wniosku H. R. z dnia 13 maja 2019 r. (data wpływu do organu 22 lipca 2019 r.) o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia samowolnej zmiany przez R. G. zagospodarowania terenu położonego na części działki o nr geodezyjnym [...], obręb [...], gmina G. oraz nakazanie tej osobie przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania terenu poprzez likwidację wybiegu dla krów usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki nr [...], obejmującej zabytkowy park i pałac w B. i odtworzenie terenu zielonego, zgodnie z planem zagospodarowania działki nr [...], ujętym w decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o pozwoleniu na rozbudowę obory wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego i wcześniejszym sposobem zagospodarowania. (...) wniosek dotyczy nieruchomości na której doszło do zmiany zagospodarowania terenu w warunkach stwierdzonego przez organ nadzoru budowlanego braku działań podlegających reglamentacji Prawa budowlanego."

W tym stanie faktycznym sprawy NSA wskazał, że "z literalnego brzmienia art. 59 u.p.z.p. wprost wynika uprawnienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania, w drodze decyzji, nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 ust. 3 ww. artykułu oraz odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nikt nie powołuje się na ustalenia obowiązującego na tym terenie planu miejscowego a jedynie na ustalenia dotyczące zagospodarowania działki nr ew. [...] zawarte w decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o pozwoleniu na rozbudowę obory wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego i wcześniejszym sposobem zagospodarowania.(...) W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koniecznym jest zastosowanie innych metod wykładni, głównie na płaszczyźnie celowościowej i systemowej. Jeśli się bowiem zważy, że w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ww. ustawy, a więc w przypadku braku planu miejscowego, właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem - tj. decyzją wydawaną na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy, to przyjąć należy, że także w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, stan zgodności z prawem osiągać należy przy zastosowaniu instytucji przewidzianych art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy dokonanego jedynie przy zastosowaniu metody wykładni gramatycznej prowadziłoby do uznania, że w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Jak się wskazuje, żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie określa kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Tak rozumiany przepis musi budzić poważne wątpliwości interpretacyjne o charakterze konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeniach wskazywał, że w sytuacji, gdy przepis prawa budzi wątpliwości co do jego konstytucyjności, pożądane jest podjęcie próby doprowadzenia do jego konstytucjonalizacji przez praktykę sądową (por. wyroki TK z dnia 2 marca 2004 r. sygn. SK 53/03 - OTK 2004 r. Nr 3, poz. 16, z dnia 27 października 2004 r. sygn. SK 1/04 - OTKA 2004 r. Nr 9, poz. 96). Interpretując przepis art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1), w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec powyższego przyjmuje się, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to opiera się na zauważeniu, że nie sposób założyć, by racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powyższe stanowisko dotyczące odpowiedniego stosowania przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał zarówno na gruncie spraw sądowoadministracyjnych w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania terenu rozpoznawanych przez organy administracji architektoniczno - budowlanej (wyroki NSA z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 1028/16, z 18 lipca 2017 r., II OSK 2882/15, 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08), jak i spraw z wniosków o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wynikłego pomiędzy tymi organami a organami nadzoru budowlanego (postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2008 r. II OW 81/08)."

W świetle powyższego przyjąć należało, że SKO poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej NSA zawartej w postanowieniu z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OW 148/19, naruszyło prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne (a takim właśnie jest postanowienie NSA) wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są zatem faktem i treścią orzeczenia związane, co musi skutkować w sposób bezwzględny uwzględnieniem treści prawomocnego orzeczenia w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach.

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a., wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale i inne sądy i organy państwowe, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Prawomocne orzeczenie pociąga zaś za sobą tę konsekwencję, iż nikt nie może negować faktu jego istnienia oraz jego treści.

W takiej sytuacji SKO zobowiązane było wziąć pod uwagę fakt istnienia prawomocnego orzeczenia Sądu, a co za tym idzie - nie mogło ponownie dokonywać oceny prawnej przy nie zmienionym stanie faktycznym sprawy, bowiem została już ona dokonana w postanowieniu NSA, które wiąże organy i sąd na mocy art. 170 p.p.s.a.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie o zasądzeniu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wydano w oparciu o art. 200 p.p.s.a.