VII SA/Wa 595/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Michał Podsiadło (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Zarządu Mienia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2023 r. znak: KOC/3433/Ar/22 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

1. Zaskarżonym postanowieniem z 25 stycznia 2023 r. znak: KOC/3433/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze – działając na podstawi art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) – stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji w sprawie warunków zabudowy.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Decyzją nr [...] z [...] maja 2022 r. Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...]z obrębu [...], przy ul. [...]w Dzielnicy [...].

2.2. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) wniósł Zarząd Mienia [...] (dalej: strona skarżąca) oraz M.O.

2.3. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania strony skarżącej, Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została m.in. na podstawie § 17 uchwały nr [...]Rady [...]z dnia [...]grudnia 2008 r.

w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań

i kompetencji [...]. SKO podkreśliło, że Zarząd Mienia [...]jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej, co wynika z uchwały Nr [...]Rady [...]

z dnia 28 października 2005 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu jednostki budżetowej [...]pod nazwą Zarząd Mienia Polikwidacyjnego (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005 r. Nr 251, poz. 8209). Kolegium podniosło, że stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.), kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Zatem udział jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej

w obrocie opiera się nie na ich wyodrębnieniu prawnym, lecz na umocowaniu ich kierownika do dokonywania czynności prawnych w imieniu i ze skutkiem prawnym dla gminy, jako osoby prawnej. Zatem strona skarżąca nie reprezentuje w obrocie cywilnoprawnym siebie lecz macierzystą jednostkę samorządu terytorialnego. SKO przypomniało o niedopuszczalności łączenia w jednym postępowaniu funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania.

W związku z tym, gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, np. składając odwołanie od takiej decyzji. SKO podkreśliło również, że odwołanie wniesione przez M.O podlega rozpoznaniu w odrębnym akcie.

3. Pismem z 28 lutego 2023 r. Zarząd Mienia [...]skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła SKO naruszenie:

1) art. 6, 7, 8, 77, k.p.a. z uwagi na to, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tym samym dokonał złej oceny dowodów, a w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji,

2) art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie Zarządu Mienia [...]prawa do reprezentowania i ochrony interesu prawnego, a także pozbawienie możliwości wykonywania obowiązku zarządzania składnikami majątku,

3) art. 134 kpa poprzez jego zastosowanie.

4. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny, prawidłowo ustalony w zaskarżonym akcie.

6. Przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

6.1. Aby ocenić prawidłowość zaskarżonego postanowienia, niezbędna była ocena charakterystyki organu, który wydał decyzję, od której wniesiono odwołanie, jak również strony skarżącej jako podmiotu wnoszącego odwołanie.

6.2. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: u.p.z.p.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem niemającym znaczenia w niniejszej sprawie, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z mocy art. 26 ust. 4 u.s.g. w przypadku Miasta Stołecznego Warszawy organem takim jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy.

6.2.1. Niemniej jednak, jak wynika z art. 39 ust. 4 u.s.g., do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. Z kolei w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r.

o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817; dalej: u.m.st.), dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę m.st. Warszawy

i innych uchwał Rady m.st. Warszawy przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Zatem organ wykonawczy dzielnicy m.st. Warszawy jako jednostki pomocniczej tej jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 1 u.m.st.) może otrzymać do wykonywania zadań i kompetencji gminnych i powiatowych. Organem wykonawczym dzielnicy w m.st. Warszawie jest Zarząd Dzielnicy (art. 6 u.m.st.).

6.2.2. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazało Kolegium, Zarząd Dzielnicy [...] działał w warunkach § 17 pkt 4 uchwały nr [...]Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2016 r. poz. 6725). Przepis ten stanowi, że

w zakresie architektury i budownictwa oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego przekazuje się dzielnicom następujące zadania i kompetencje: wydawanie, przenoszenie na rzecz innej osoby oraz stwierdzanie wygaśnięcia decyzji

o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji w sprawie wstrzymania użytkowania terenu i przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, dotyczących inwestycji stanowiących obiekty kubaturowe

o powierzchni całkowitej do 15.000 m2, o wysokości do 30 m, z zakresu dróg gminnych, jednakże z wyłączeniem inwestycji przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych państw obcych oraz organizacji międzynarodowych, a także naczelnych

i centralnych organów administracji.

6.2.3. Zatem decyzja nr [...] z [...] maja 2022 r., od której strona skarżąca złożyła odwołanie, została wydana przez organ jednostki pomocniczej m.st. Warszawy, działający w imieniu i na rzecz m.st. Warszawy. Zarząd Dzielnicy [...]wykonywał bowiem kompetencje organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, tj. Prezydenta m.st. Warszawy.

6.3. Sporne odwołanie zostało wniesione przez Zarząd Mienia [...]. Podmiot ten działa na podstawie uchwały Nr [...]Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 28 października 2005 r. w sprawie zmiany nazwy i Statutu jednostki budżetowej m.st. Warszawy pod nazwą Zarząd Mienia Polikwidacyjnego (Dz. Urz. Woj. Mazow. nr 251 poz. 8209). W § 2 ust. 1 tej uchwały wskazano, że Zarząd Mienia m.st. Warszawy jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 Regulaminu organizacyjnego Zarządu Mienia [...] (stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia nr [...]Dyrektora Zarządu Mienia [...] z dnia

[...]lutego 2017 r.), Zarząd ten jest jednostką budżetową m.st. Warszawy, a bezpośredni nadzór nad działalnością Zarządu sprawuje właściwy Zastępca Prezydenta m.st. Warszawy poprzez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa. Z przepisów tych wynika zatem, że strona skarżąca jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy.

6.4. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zarówno organ I instancji, jak

i podmiot, który wniósł sporne odwołanie, działają w imieniu i na rzecz m.st. Warszawy. W szczególności, strona skarżąca nie jest podmiotem odrębnym od jednostki samorządu terytorialnego, której organ pomocniczy wydał decyzję w I instancji.

6.5. Sąd podkreśla, że w judykaturze utrwalone jest stanowisko, wedle którego

w sytuacji, gdy ustawodawca powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela nieruchomości. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowego (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, uchwała NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03; uchwała NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15; postanowienia NSA z: 3 lipca 2007 r., I OSK 931/07, 28 maja 2008 r. I OSK 551/08, 31 marca 2008 r. II OSK 301/07, 24 czerwca 2010 r., I OSK 466/10, 7 lutego 2013 r., I OSK 1634/11, 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2023/16, 7 października 2016 r., I OSK 3169/14; wyroki NSA z: 16 lutego 2005 r., I OSK 1017/04, 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05,

2 kwietnia 2015 r., II OSK 2257/19, 10 marca 2021 r. II OSK 376/19). Pogląd ten został przyjęty również przez doktrynę, której przedstawiciele podnoszą dodatkowo, że włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej ogranicza uprawnienia procesowe tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie,

w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. (J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego

w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2006, z. 2, s. 27-28; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 9, s. 42-43; T. Woś, Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 12, s. 79; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Gmina jako strona postępowania o podział nieruchomości, "Samorząd Terytorialny" 2007, nr 9, s. 38-40). Wskazał na to NSA w wyroku z 26 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1727/19, którego ocenę prawną Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela

i przyjmuje za własną.

6.6. W związku z tym Kolegium prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Zarząd Mienia m.st. Warszawy od decyzji Zarządu Dzielnicy m.st. Warszawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zarówno bowiem organ I instancji jak i podmiot wnoszący odwołanie działają w imieniu i na rzecz tej samej jednostki samorządu terytorialnego, tj. Miasta Stołecznego Warszawy. Kolegium prawidłowo zastosowało art. 134 k.p.a. i wbrew zarzutom skargi nie naruszyło art. 28 k.p.a. ani art. 6, 7, 8, 77, k.p.a.

7. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził również, aby zaskarżone rozstrzygnięcie było dotknięta innymi uchybieniami, które uzasadniałyby jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.