VII SA/Wa 511/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla [...] S.A. w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, miejscami parkingowymi naziemnymi, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie dz. nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

II.

Odwołanie od decyzji wywiodło [...], zaskarżając ją w całości.

Postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...], Wojewoda [...]stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Po rozpoznaniu skargi [...], tutejszy Sąd wyrokiem z 21 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1144/18 oddalił ten środek prawny.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1673/19 uchylił zaskarżony wyrok WSA oraz postanowienie Wojewody stwierdzające niedopuszczalność odwołania m.st. Warszawy.

III.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego, wobec ostateczności decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Inwestor zrealizował inwestycję, dokonując zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, które zostało milcząco przyjęte (vide zaświadczenie dołączone do sprzeciwu).

Nadto, po zwrocie akt przez sąd administracyjny do Wojewody pismem z [...] czerwca 2020 r. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa [...], wniosło o wycofanie odwołania.

IV.

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r.

Wcześniej, postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 137 k.p.a. nie uwzględnił wycofania odwołania od zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając zajęte w decyzji stanowisko organ odwoławczy wskazał, na istotne rozbieżności dotyczące zakresu omawianej inwestycji, pomiędzy brzmieniem wniosku o pozwolenie na budowę a dołączonym do wniosku projektem budowlanym.

Zdaniem Wojewody z treści projektu budowlanego oraz z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja obejmie część działki ew. nr [...] oraz część działki [...] z obrębu [...]. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył jedynie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki ew. nr [...].

Na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu oznaczono wyraźnie, że "górne kondygnacje" planowanego do zrealizowania budynku wychodzą poza granice terenu objętego wnioskiem, oznaczonego cyframi [...]. Inwestor musi posiadać prawo do dysponowania nieruchomością o nr ew. [...] na cele budowlane, aby projekt budowlany w obecnym kształcie mógł zostać zatwierdzony.

Kolejna zauważona przez organ rozbieżność, dotyczy kwestii granic terenu inwestycji. Jak wynika z treści projektu budowlanego oraz z rysunku projektu zagospodarowania terenu Inwestor zamierza realizować budowę na części działki ew. nr [...], natomiast we wniosku o pozwolenie na budowę wskazano całą działkę ew. nr [...]. Z załączonych do projektu budowlanego warunków technicznych gestorów sieci wynika, że inwestor będzie realizował zespół zabudowy wielorodzinnej z usługami, realizowanej w etapach.

Również opracowanie pt. "Gospodarowanie zielenią istniejącą", zamieszczone na str. 93 projektu budowlanego wskazuje, że "zamierzenie inwestycyjne przewiduje budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze" jak i decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z [...] listopada 2017 r. zatwierdzająca dokumentację geologiczno-inżynierską ustalającą geologiczno-inżynierskie warunki posadowienia budynków mieszkalnych z garażem podziemnym, na dz. ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i ul. [...] dotyczy "budowy osiedla mieszkaniowego przy ul. [...]ul. [...].

Pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, jednakże inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., dla całego zamierzenia budowlanego. Skoro ustawodawca wprowadził zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego, a etapowanie inwestycji jest jedynie od niej wyjątkiem, to dla jej realizacji niezbędne jest, aby kolejne etapy realizowane były w oparciu o zatwierdzony ostateczną decyzją projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia. W przeciwnym razie, realizacja kolejnych etapów inwestycji niczym nie różniłaby się od inwestycji nieetapowanych".

W przypadku zamiaru etapowania inwestycji, inwestor ma obowiązek, przed przystąpieniem do pierwszego etapu, przedłożyć projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Dopiero taki projekt zagospodarowania terenu będzie poddany weryfikacji pod kątem spełnienia zapisów miejscowego planu oraz pod kątem zgodności z przepisami technicznymi.

Z danych ewidencji gruntów i budynków wynika, że na dzień dzisiejszy, działka ewidencyjna o numerze ew. [...] nie istnieje. Na wskazanym obszarze występują działki o numerach [...], [...] [...] i [...] z obrębu [...] a przedmiotowa inwestycja realizowana będzie na działce ew. nr [...] z obrębu [...].

Treść projektu budowlanego nie może zdaniem Wojewody pozostawać w rozbieżności z treścią wniosku o pozwolenie na budowę a obecny stan faktyczny nie odzwierciedla sytuacji z daty złożenia przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę.

Załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany zawierać powinien m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych (...). Wymogi dotyczące dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wykonania projektu budowlanego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. nr 25 poz. 133). Projekt zagospodarowania działki należy więc sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej (ust. 1). W razie braku mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, projekt sporządza się na mapie jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust. 2).

Ustawodawca wprowadzając wymóg sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie, jednocześnie nie zakreślił żadnego terminu ważności mapy używanej do celów projektowych, termin ten nie wynika także z innych przepisów prawa. Trzeba zatem zdaniem Wojewody odwołać się do powszechnego sposobu rozumienia określenia "aktualny" w języku polskim. Na gruncie reguł znaczeniowych "aktualny", w analizowanym kontekście, znaczy tyle, co "dotyczący teraźniejszości i tego, co jest dla niej istotne" (zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "aktualny" w zn. 1).

Mapa jest więc aktualna tak długo, jak długo odzwierciedla obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie. Zachowanie aktualności mapy nie zależy zatem bezpośrednio od daty jej opracowania, lecz od niezmienności stanu faktycznego na tej mapie odzwierciedlonego. Projekt zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie został sporządzony na mapie opracowanej w 2017 roku, która w ocenie organu odwoławczego, nie jest już aktualna. Mapa dotyczy bowiem terenu, na którym Inwestor uzyskał kolejne decyzje o pozwoleniu na budowę, które w wyniku prowadzonych przez tutejszy organ postepowań odwoławczych, uzyskały przymiot ostateczności - m.in. decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2018 r.

Mapy do celów projektowych powinny obejmować obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej - także teren tej strefy. Tymczasem na załączonym projekcie zagospodarowania terenu obszar ten jest ucięty i częściowo zasłonięty przez tabelę zawierającą tytuł i opis mapy.

Zdaniem organu część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu powinna określać układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych.

Na przedstawionym projekcie zagospodarowania terenu nie oznaczono, jednakże przebiegu przyłączy do sieci zewnętrznych, wskazano jedynie, iż będą realizowane według odrębnej procedury. Wskazano również na planowaną realizację stacji transformatorowej oraz budynku infrastruktury technicznej według odrębnego opracowania, bez zaznaczenia ich lokalizacji na projekcie zagospodarowania terenu.

Ponadto, z dołączonego do projektu budowlanego projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek usytuowany jest niezgodnie z zapisami § 12 rozporządzenia ws. warunków technicznych, mówiącego o odległości budynków na działce budowlanej od granicy tej działki.

Dodatkowo, w projekcie budowlanym brak stosownych analiz, potwierdzających spełnienie warunków § 13 oraz § 60, mówiących o nasłonecznieniu lokali mieszkalnych oraz o przesłanianiu. Na stronach 16 i 17 w tomie I zawarto jedynie lakoniczne stwierdzenia, że "przedmiotowy budynek pozwala na prawidłowe nasłonecznienie budynków sąsiadujących" oraz ".przedmiotowy budynek nie przesłania sąsiadujących budynków".

Z wyżej wykazanych względów, Wojewoda nie ma możliwości sprawdzenia zgodności załączonego do projektu budowlanego projektu zagospodarowania terenu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.in. w zakresie zachowania wskaźnika intensywności zabudowy czy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej) oraz rozporządzenia ws. warunków technicznych.

Kolejną kwestią jest aktualność oświadczeń projektantów, o których mowa w art. 20 ust. 4 P.b. Przy piśmie z [...] grudnia 2017 r. Inwestor przekazał organowi I instancji uzupełnione projekty budowlane, ze wskazaniem zmian naniesionych w dokumentacji, natomiast załączone oświadczenia projektantów i sprawdzających części architektonicznej jak i konstrukcyjnej nie zostały opatrzone datą.

W ocenie Wojewody stwierdzone w dokumentacji projektowej nieprawidłowości i braki nie mogą być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na ich szeroki zakres i charakter.

Prezydent [...] w toku prowadzonego postępowania nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji projektowej zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b., tym samym nie przeprowadzając pełnego postępowania naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności niezbędnych do jej prawidłowego rozpoznania.

Wobec przedstawionych uchybień organu I instancji w zakresie oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z obowiązującymi przepisami prawa, spójności i czytelności przedłożonej dokumentacji projektowej, naprawienie ich przez organ wojewódzki wykraczałoby poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego. Usunięcie bowiem tych wadliwości na etapie postępowania odwoławczego musiałoby wiązać się z koniecznością przedłożenia zmienionej i poprawionej w ww. zakresie istotnej części dokumentacji budowlanej tj. części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu podlegającego ocenie stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. To z kolei prowadziłoby do takiej sytuacji, że organ oceniałby w istocie inny projekt zagospodarowania terenu niż ten, który mocą wydanej decyzji zatwierdził organ I instancji, co należałoby już traktować w kategoriach naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) skoro przed organem I i II instancji oceniana byłaby zupełnie inna dokumentacja budowlana.

V.

Sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej wywiodła [...] S.A. w [...] zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 P.b. poprzez błędne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę mimo, że decyzja ta została "skonsumowana" na skutek oddania budynku do użytkowania oraz przystąpienia do jego użytkowania w oparciu o zawiadomienie Inwestora o zakończeniu budowy z dnia [...] października 2020 r., do którego nadzór budowlany nie wniósł sprzeciwu (vide: Zaświadczenie nr [...] z [...] października 2020 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]), wobec czego na skutek oddania budynku do użytkowania oraz uchylenia postanowienia Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1673/19), kompetencje do rozstrzygania w przedmiocie zakończenia robót budowlanych przeszły z organu administracji architektoniczno-budowlanej na organ nadzoru budowlanego, uzasadniając wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze przez Wojewodę - toczące się w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, które w wyniku oddania budynku do użytkowania stało się bezprzedmiotowe (konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony - wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 660/09);

2. rażące naruszenie art. 137 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez błędne nieuwzględnienie postanowieniem z [...] października 2020 r. oświadczenia Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r. o cofnięciu wniesionego odwołania oraz rozpoznanie wniesionego odwołania, mimo iż decyzja I instancji nie narusza prawa lub interesu społecznego, zamiast prawidłowego wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze;

3. art. 138 § 2 i 2b k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez zdecydowanie przedwczesne wydanie decyzji kasacyjnej, zamiast rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, w oparciu dodatkowe dowody oraz materiały pozyskane w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem decyzja I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, uniemożliwiającym wydanie Organowi II instancji decyzji co do istoty, do której zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. organ odwoławczy jest zobowiązany, zaś uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji winno następować zupełnie wyjątkowo;

4. art. 7 oraz art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie słusznego interesu odwołującego jak również Inwestora jako strony postępowania, wyrażającego się w umorzeniu toczącego się postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego na skutek złożonego oświadczenia o cofnięciu odwołania, ponadto wobec braku wyjaśnienia przez Wojewodę w wydanym postanowieniu celowości uchylenia decyzji I instancji, w szczególności w kontekście skutków pozostawienia w mocy decyzji I instancji,

5. art. 139 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji I instancji mimo zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej, która jako podstawę zarzutów w odwołaniu wskazała brak zbadania przez organ I instancji prawa Inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (niezgodność zamierzania budowlanego z celem na jaki nieruchomość inwestycyjna oddana została w użytkowanie wieczyste) oraz nieuznanie Prezydenta Miasta [...] za stronę postępowania administracyjnego, które to okoliczności, jako stanowiące źródło zarzutów odwołującego, uległy zmianie na skutek wydanego wyroku NSA oraz zawarcia pomiędzy Inwestorem a Prezydentem [...] stosownej umowy, wykluczając dalsze popieranie złożonego odwołania, co wobec niewystępowania w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa oraz słusznego interesu strony, wykluczało wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji, na mocy której Inwestor nabył prawo które zrealizował oddając budynek do użytkowania i w którym to zakresie upatruje źródła swojego interesu prawnego jako beneficjenta decyzji I instancji, w powołaniu się na zakaz refermationis in peius.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżone decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania.

Spółka wyjaśniła, że w związku z zakończeniem inwestycji oraz oddaniem budynku do użytkowania na podstawie decyzji I instancji, dalsze rozstrzygnięcia zmierzające do zakończenia inwestycji, względnie doprowadzenia jej do stanu zgodności z prawem, zapadać winny w odpowiednim postępowaniu wszczętym przez organ nadzoru budowlanego (wyrok NSA z 5 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 294/09)

Wobec przystąpienia do użytkowania budynku, Wojewoda jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie był w chwili wydania decyzji II instancji uprawniony do uchylenia decyzji I instancji, a postępowanie odwoławcze winno zostać w tej sytuacji umorzone.

Niezależnie od powyższego uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ zaniechał obowiązku jej zbadania wobec nieuzupełnienia w niezbędnym zakresie postępowania dowodowego oraz zgromadzenia części niezbędnego do podjęcia decyzji materiału.

W ocenie Spółki wskazane w uzasadnieniu decyzji II instancji braki i nieścisłości, nie skutkują w żadnej mierze koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a jedynie wymagały uzupełninia lub zlecenia stosownych czynności organowi I instancji.

VI.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Sprzeciw, choć nie w całości, jest zasadny, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż od 1 czerwca 2017 r. a więc bez mała od 4 lat, obowiązuje ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935 - dalej również jako ustawa zmieniająca). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako p.p.s.a.). W dziale III, po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji".

Zgodnie więc z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd co do zasady nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Mając to na uwadze zauważyć także trzeba, że kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samy doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasatoryjnych - jak wskazano - to wyeliminowanie z praktyki organów tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione, bowiem przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić ponownie ją badając. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu tak poważnym, że uchybienie to uzasadnia twierdzenie, że sprawa jest niewyjaśniona, a przez to nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym.

VIII.

W niniejszej sprawie zarzuty przedstawione przez Skarżącą dotyczą dwóch kwestii.

Po pierwsze, braku możliwości orzekania merytorycznego przez organ odwoławczy z uwagi na przejście - jak twierdzi Strona - kompetencji w tym zakresie na inny organ tj. nadzór budowlany z uwagi na zrealizowanie decyzji i jej przyjęcie do użytkowania.

Po drugie, niejako na wypadek nieskuteczności twierdzeń strony o braku uprawnień orzeczniczych z uwagi na skonsumowanie pozwolenia na budowę, wskazywane są naruszenia Wojewody dotyczące niezasadnego odesłania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy wszystkie rzekome nieprawidłowości mogą zostać rozstrzygnięte w postępowaniu odwoławczym.

Odnosząc się zatem do pierwszej z podniesionych kwestii należy wskazać, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie uchodzi za ugruntowany pogląd, że ratio legis sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez organ architektoniczno-budowlany zgody na rozpoczęcie dopiero planowanych przez inwestora robót budowlanych a nie robót już zrealizowanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma bowiem charakter prawotwórczy (konstytutywny), gdyż przyznaje inwestorowi określone uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych. Pozwolenie na budowę ze swej więc istoty dotyczy - co do zasady - przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a nie zamierzeń już zrealizowanych. W sytuacji gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości lub w znacznym zakresie, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie powinno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu (por. wyroki NSA: z 7.02.2012 r. sygn. akt II OSK 2243/10; z 21.12.2011 r. sygn. akt II OSK 1936/10; z 15.11.2000 r. sygn. akt IV SA 1164/98; wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.05.2012 r. sygn. akt II SA/Bd 110/12; wyrok WSA w Warszawie z 18.10.2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2400/11).

Co do samej więc zasady rację ma strona Skarżąca wskazując, że zakończenie robót budowlanych i zrealizowanie inwestycji (niezależnie czy legalnie czy na podstawie pozwolenia na budowę) kończy sprawę przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, przesuwając jej ciężar w stronę organów nadzoru budowlanego. Jest to niewątpliwie stanowisko prawidłowe, z tym zastrzeżeniem, że powoływane przez Stronę judykaty dotyczą innych sytuacji niż ta zastana w sprawie niniejszej. Wynika z nich bowiem - ogólnie rzecz ujmując - że inwestor po tym jak zrealizował inwestycję, utracił pozwolenie na budowę (w zupełności np. wskutek wznowienia postępowania, orzeczenia sądu administracyjnego czy unieważnienia decyzji budowlanej). To zatem ta okoliczność stanowiła podstawę do umorzenia postępowania budowlanego i wszczęcia postępowania naprawczego przed organami nadzoru, bowiem inwestycja nie posiadała w takim przypadku legalnej dokumentacji. Zasadą jest, że każda inwestycja wymagająca pozwolenia na budowę powinna, oprócz dopuszczenia jej do obrotu poprzez umożliwienie legalnego użytkowania, posiadać także odpowiednią i zatwierdzoną dokumentację budowlaną.

Należy w tym względzie ponownie przypomnieć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. pozwolenie na budowę dotyczy przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Przepis ten nie służy więc legalizacji inwestycji, dla których w czasie ich realizacji inwestor dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę, a które następnie utracił. Wzmacnia tę tezę również art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.), który w razie stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę przewidywał możliwość rozpoczęcia albo wznowienia budowy dopiero po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 P.b. Owa regulacja wyraźnie więc wskazywała, że nie obejmuje sytuacji takiej jak występująca w niniejszej sprawie, kiedy roboty budowlane zostały już zakończone.

W rozpatrywanej sprawie w wyniku orzeczenia NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1673/19 uchylającego wyrok tutejszego Sądu oraz postanowienie Wojewody o niedopuszczalności odwołania m.st. Warszawy, doszło do nieco odmiennej sytuacji niż opisywana przez Skarżącą i powoływane przez nią orzeczenia, bowiem do "odżycia" sprawy pozwolenia na budowę na jej etapie odwoławczym.

Ten stan nie był dotychczas wprost uregulowany w prawie, albowiem istniała tu swoista luka prawna (art. 37 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. odnosił się jedynie do inwestycji jeszcze nie zakończonych), wypełniana orzecznictwem sądów.

Ową lukę w prawie usunęła dopiero ustawa z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która na podstawie art. 1 pkt 19 zmodyfikowała brzmienie części wspólnej art. 37 ust. 2 P.b. Od dnia 19 września 2020 r. art. 37 ust. 2 przewiduje więc, że w przypadku:

1) określonym w ust. 1 albo

2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę

- rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych.

Stosownie do uzasadnienia projektu powyższej ustawy (zob. druk nr 121 Sejmu IX Kadencji), wprowadzona zmiana ma na celu: "doprecyzowanie art. 37 ust. 2 w zakresie występującego przypadku, gdy stwierdzono nieważność lub uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę po tym, jak zakończono budowę. Zakończenie budowy nie wyłącza konieczności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wprost wynika z nowelizowanego brzmienia art. 37 ust. 2. Obecnie zdarzają się przypadki podważające taką konieczność właśnie ze względu na nieprecyzyjność przepisów.

Tym samym, jeżeli np. zakończono budowę, ale po tym fakcie stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest obowiązany rozpatrzyć pierwotny wniosek o pozwolenie na budowę (będący podstawą wydania decyzji, która jednak później została wyeliminowana z obrotu prawnego) i wydać (albo odmówić wydania) pozwolenie na budowę.".

Stan faktyczny niniejszej sprawy a więc "odżycie" sprawy pozwolenia na budowę i jej powrót do etapu powstępowania odwoławczego, również zdaniem Sądu kwalifikuje się do tej regulacji, umożliwiając dalsze prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Brak jest bowiem podstaw by sytuacje w oczywisty sposób dalej idące takie jak zupełne uchylenie decyzji budowlanej (np. przez sąd w wyniku kontroli pozwolenia na budowę) czy też unieważnienie decyzji budowlanej lub jej uchylenie w trybie wznowienia, traktować inaczej niż sytuację, w której na skutek uchylenia niezasadnego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania czy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, czy też samego uchylenia decyzji organu II instancji kontrolującej decyzję budowlaną, "odżywa" sprawa pozwolenia na budowę. Ratio legis nowelizacji dotyczy niewątpliwie wprowadzenia wyraźnego rozgraniczenia etapu uzyskiwania formalnych zgód budowlanych i dokumentacji pozwalającej na jej ocenę, od następującym po nim etapie wykonania decyzji i jej legalnego odbioru przez organy nadzoru budowlanego.

Powyższe wskazuje więc, że w sprawie takiej jak niniejsza, Wojewoda mógłby dalej prowadzić postępowanie odwoławcze. Niedopuszczalne byłoby więc jego umorzenie, bowiem nie stałoby się ono bezprzedmiotowe w myśl powołanych przepisów. Nadto, pozostawiałoby w obrocie jako ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną jedynie w I instancji, naruszając tym samym prawa odwołującego się podmiotu do rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sąd w tym miejscu abstrahuje oczywiście od okoliczności niniejszej sprawy (m.in. od kwestii skuteczności cofnięcia odwołania), podkreślając powyższe jako zasadę.

Pomimo powyższego wskazane uwagi nie mogą znaleźć jednak zastosowania w sprawie ze względu na art. 25 ustawy zmieniającej art. 37 ust. 2 P.b. Przepis ten wskazuje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W przepisie tym założono więc, że dotychczasowe brzmienie Prawa budowlanego, a więc i art. 37 ust. 2 pkt 2, obowiązuje w stosunku do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy.

Odnosząc to do sprawy niniejszej Sąd zwraca uwagę, że w dacie 19 września 2020 r. (wejście w życie nowelizacji), na skutek wyroku NSA z 23 kwietnia 2020 r., decyzja organu I instancji o pozwoleniu na budowę utraciła swój walor ostateczności, uchylono bowiem postanowienie o niedopuszczalności odwołania m.st. Warszawy.

Nie zmienia tego faktu zarzut naruszenia art. 137 k.p.a. i nieuwzględnienia cofnięcia odwołania, bowiem Wojewoda w ocenie Sądu słusznie, choć niewątpliwie w sposób niedostatecznie wyjaśniony w wydanym postanowieniu, przyjął, że owym cofnięciem nie jest związany. Zgodnie z powołanym przepisem strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.

Skarżąca błędnie zarzuca naruszenie tego przepisu. Wojewoda trafnie bowiem, choć bez wpływu na wynik sprawy niniejszej wskazał, że z uwagi na wady decyzji budowlanej nie może uznać cofnięcia za uzasadnione. Stanowisko to, gdyby nie inne okoliczności sprawy, należałoby uznać za uprawnione, gdyż słusznie wskazano w nim na to, że Skarżąca złożyła oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jedynie dla działki [...], zaś inwestycja (w sposób zamierzony bądź nie), wykracza poza tę nieruchomość (zob. wprawdzie nieznaczny ale istniejący nawis tarasu nad działką [...] w [...]). Co do zasady Wojewoda mógł więc uznać, że decyzja budowlana, którą bada w postępowaniu odwoławczym, narusza prawo (wystarczy zwykłe naruszenie, a takim jest niewątpliwie niezłożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nad którą będzie się znajdować część tarasu inwestycji), przez co mógł w konsekwencji przyjąć, że cofnięcie odwołania go nie wiąże.

Niezależnie od powyższego w niniejszej sprawie, z uwagi na opisane już wyżej wybudowanie budynku, a przez to zrealizowanie decyzji budowlanej (oddano go do użytkowania), zachodzi bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę. W sprawie rozważać bowiem należy brzmienie art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. sprzed nowelizacji. Do stanu faktycznego tej sprawy znajduje więc zastosowanie norma, która nie przewidywała możliwości wydania pozwolenia na budowę po uchyleniu decyzji (również "odżyciu" postępowania odwoławczego) jeżeli inwestycja została już zakończona. W tej sprawie decyzja nie dość że została zakończona faktycznie to również i prawnie, bowiem przyjęto zgłoszenie o dopuszczeniu jej do użytkowania.

Powyższe, przy równoczesnym uwzględnieniu woli odwołującego się [...] cofnięcia odwołania wskazuje, że nie tylko bezprzedmiotowe, ale i bezcelowe jest prowadzenie ponownego postępowania odwoławczego i kontrolowanie w trybie zwykłym decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Organ odwoławczy winien więc umorzyć to postępowanie odwoławcze, nie ma bowiem kompetencji w okolicznościach sprawy do jego dalszego prowadzenia (z przyczyn przedmiotowych jest ono bezprzedmiotowe). Jeżeli uznaje, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawa, może rozważać wszczęcie postepowania nadzwyczajnego.

IX.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje również, że nawet gdyby okazało się, że organ nie powinien umarzać postępowania odwoławczego a badać dalej sprawę, to zachodzi okoliczność uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd podziela utartą linię orzeczniczą, wskazującą na wyjątkowość uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, co jest jaskrawe zwłaszcza w kontekście zmian ustawowych jakie dokonały się z dniem 1 czerwca 2017 r. Jest przy tym oczywiste, iż nie wszystkie uchybienia procesowe organu I instancji mogą zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem może to naruszać wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym nie należy jej rozumieć w sposób wyłącznie formalny (dla jej realizacji nie wystarczy przyjęcie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów).

Niemniej jednak na tle niniejszej sprawy organ odwoławczy niezasadnie uznał, że sprawa winna zostać przekazana do I instancji.

Argumentacja mająca za tym przemawiać dotyczy czterech kwestii. Wspomnianego już braku złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki [...] (nawis tarasu nad nią przewidziany w projekcie). Nadto, nieaktualności mapy do celów projektowych (wskutek zaprojektowania i zrealizowania nowych obiektów w trakcie trwania sprawy sądowej ze skargi [...]) oraz braku w projekcie analizy przesłaniania i nasłonecznienia, w sytuacji istnienia nowej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, czy też braku wykazania całego planowanego zamierzenia inwestycyjnego na mapie do celów projektowych.

W ocenie Sądu powyższe "uchybienia" nie skutkowałyby uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę, tylko odpowiednim działaniem organu odwoławczego.

Po pierwsze, braki w oświadczeniu mogłyby zostać z łatwością poprawione przed Wojewodą albo poprzez jego złożenie (inne wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością [...]) albo poprzez korektę projektu budowlanego (powodująca konieczność podjęcia i wykonania określonych robót budowlanych).

Po drugie, organ nie uwzględnia, że nieaktualność map oraz brak analizy nasłonecznienia i przesłaniania są efektem trwającej dwa lata sprawy sądowoadministracyjnej (wyroki WSA i NSA) i powstania nowej zabudowy mieszkaniowej w okolicy. Organ z łatwością wskazuje na dezaktualizację dokumentów sprawy, jednak nie uwzględnia czynnika czasu i powodów owej dezaktualizacji, która jest w tym przypadku pozorna. Wojewoda nie bierze pod uwagę, że inwestycję w dacie wydania pozwolenia na budowę w 2018 roku projektowano na terenie pozbawionym zabudowy i wówczas mapy i samo zamierzenie było aktualne. Wzniesienie później nowej zabudowy w okolicy nie daje podstaw do automatycznego uchylania decyzji czy żądania przedłożenia nowych dokumentów (aktualnych na dzień orzekania przez organ). Należy tu uwzględniać zasadę działania w zaufaniu do organu oraz obowiązującego prawa. W pierwszej więc kolejności organ w tego rodzaju sytuacji powinien przeanalizować projekty budowlane zatwierdzone dla obiektów powstałych na podstawie decyzji wydanych później niż kontrolowana w sprawie. To bowiem projektowanie tamtych obiektów powinno uwzględniać zatwierdzony wcześniej projekt budowlany Skarżącej. Dopiero jeżeli tego rodzaju porównanie nie udzieli wystarczającej odpowiedzi co do zgodności inwestycji z przepisami prawa, organ może żądać uzupełnienia dokumentacji. Na takie rozumienie sprawy wpływ ma wspomniany upływ czasu oraz działanie Skarżącej w zaufaniu do prawa, które nie może być dla niej pułapką.

Po trzecie, również kwestia braku wskazania całego zamierzenia mogłaby zostać z łatwością naprawiona przez organ odwoławczy. Wystarczające mogłoby się bowiem okazać samo wezwanie Skarżącej do odpowiedniego poprawienia obiektu.

W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. bowiem nie uwzględniającej bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego a nadto odsyłającą sprawę do organu I instancji w sposób nieuzasadniony okolicznościami.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Składają się na nie uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, koszty wynagrodzenia pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. sprzeciw został rozstrzygnięty na posiedzeniu niejawnym.