VII SA/Wa 5/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwanej dalej "p. b."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. N.(dalej zwaną "skarżącą"), od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Miasta [...] obejmujące "rozbudowę i przebudowę części pomieszczeń budynku Szkoły Podstawowej nr [...]" na działkach ew. nr [...]z obrębu [...]przy ul. [...]w [...][...], utrzymał w mocy ww. decyzję.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu [...] grudnia 2019 r. inwestor - Miasto [...], reprezentowane przez Burmistrza Dzielnicy [...] oraz Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...], wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na "rozbudowę i przebudowę części pomieszczeń budynku Szkoły Podstawowej nr [...]" na działkach ew. nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w [...].

Prezydent [...] (dalej jako "organ I instancji", "Prezydent") ustalił strony postępowania znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu oraz zawiadomił, zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a., o wszczęciu postępowania pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w dokumentacji projektowej. W dniu [...] marca 2020 r. wpłynęło uzupełnienie dokumentacji.

Po zapoznaniu się stron postępowania z dokumentacją projektową, dnia [...] lutego 2020 r. do organu wpłynęło pismo strony postępowania A. N., zamieszkałej przy ul. [...] w [...], właścicielki sąsiedniej nieruchomości, zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym, w którym zamieszkuje, z dnia [...] lutego 2020 r., z uwagami dotyczącymi dokumentacji projektowej.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia rzeczywistego (faktycznego) udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej nieruchomości objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę w niniejszej sprawie, a także w celu wyjaśnienia przyczyn stwierdzonych rozbieżności pomiędzy dokumentacją złożona do akt sprawy, a rzeczywistym stanem rzeczy, na okoliczność tego, że w odniesieniu do powierzchni nieruchomości objętej inwestycją, realizacja inwestycji nastąpi z naruszeniem minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej wymaganego uchwałą Rady Miasta [...]z dnia [...] września 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu nieruchomości przy ul. [...]i [...]. Zgodnie z tą uchwałą dla terenu oznaczonego 1.UO i 2.UP ustala się minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej jako 60%. Rzeczywisty aktualny sposób urządzenia nieruchomości nie pokrywa się z przedłożoną do akt mapą, która nie zawiera naniesień, budowli i innych konstrukcji, istniejących w rzeczywistości.

Skarżąca wskazała, że na załączonych przez nią fotografiach znajdują się

- blaszane budowle, których zadaniem jest zapewnienie funkcjonowania namiotów, w których znajdują się korty;

- skarpa znajdująca się przy budynku szkoły, na które jest umieszczona betonowa kratka;

- otaczająca budynek szkoły opaska z płyt betonowych.

Zdaniem skarżącej ww. obiekty zostały błędnie potraktowane jako powierzchnia biologicznie czynna, a tym samym wskazany w projekcie "Bilans terenu – stan projektowany" został błędnie skalkulowany.

Ponadto skarżąca wniosła o wskazanie lokalizacji planowanych przez inwestora 4 miejsc parkingowych dla krótkotrwałego postoju oraz o udzielenie informacji o przewidywany sposób ochrony nieruchomości sąsiednich przed zwiększonym hałasem

Działając w oparciu o art. 50 k.p.a. Prezydent pismem z dnia [...] lutego 2020 r. wezwał inwestora do odniesienia się do ww. pisma. W dniu [...] marca 2020 r. wpłynęło pismo inwestora odnoszące się do zarzutów strony postępowania. Inwestor wyjaśnił, że:

- "W dokumentacji projektowej w części opisowej zagospodarowania podano bilans terenu dla stanu istniejącego ze wskazaniem, iż w stanie obecnym procent zainwestowania przekracza wymagany wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Projektowana rozbudowa ma na celu polepszenie warunków użytkowych przy zachowaniu tej samej liczby użytkowników, W wyniku wprowadzenia projektowanych zmian w zagospodarowaniu terenu, spełnione zostały warunki w zakresie wymaganej powierzchni biologicznie czynnej i zapewnienia wymaganej ilości miejsc postojowych na podstawie ustaleń MPZT uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2018 r. Projektowany bilans terenu (po rozbudowie) stanowi część dokumentacji projektowej."

- Przekazana korekta dokumentacji uwzględnia istniejące elementy zagospodarowania pominięte w pierwotnej wersji projektu.

- Na rysunku projektowanego zagospodarowania terenu Z.O1 oznaczono miejsca do krótkotrwałego postoju pojazdów.

- Z uwagi na przeznaczenie budynku w celu ochrony przed hałasem planuje się zastosowanie stolarki okiennej o współczynniku Rw 38-41dB. Zastosowane rozwiązanie budowy przegród zewnętrznych z bloków wapienno piaskowych o gr. 24 cm z dociepleniem styropianem EPS 100 o gr. 20 cm pozwoli na uzyskanie wskaźnika Rw dla ściany na poziomie 56dB (ściana zewnętrzna Rw56dB, Ral=54dB, Ra2=51dB) umożliwiając ograniczenie hałasu zarówno emitowanego z budynku jak i docierającego z zewnątrz do pomieszczeń. W ramach ochrony terenów sąsiednich przed emisją hałasu planuje się ograniczenie prędkości pojazdów na drodze manewrowej do miejsc postojowych do 20 km/h. Przyjęte rozwiązania projektowe powodują, że dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, nie zostaną przekroczone",

- "Budynek nie wpływa znacząco na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu o odziaływaniu na środowisko zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Planowana inwestycja nie powoduje uciążliwości związanych z hałasem, wibracjami, drganiami, promieniowaniem, oraz emisją zanieczyszczeń gazowych. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie stanowi zagrożenia dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanego obiektu budowlanego i jego otoczenia."

Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...], Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi Miastu [...] (dalej jako "inwestor") pozwolenia na budowę obejmującego "rozbudowę i przebudowę części pomieszczeń budynku Szkoły Podstawowej nr [...]" na działkach ew. nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...]w [...] według projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji, wykonanego w grudniu 2019 r., zaktualizowanego w lutym 2020 r.

Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b. oraz na podstawie art. 104 k.p.a. Organ I instancji stwierdził, że \ inwestor wypełnił obowiązki nałożone przepisami art. 33 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 p.b. Inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Załączony do wniosku projekt budowlany uznał za kompletny, bowiem został on sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz zawierał stosowne oświadczenie o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i był zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu nieruchomości przy ul. [...]i [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. odwołanie od ww. decyzji złożyła A.N. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie inwestycja, objęta pozwoleniem na budowę, polega na rozbudowie istniejącej Szkoły Podstawowej nr [...], m. in. przez realizację nowej kubatury i infrastruktury komunikacyjnej. Działania te związane będą ze zwiększeniem liczby uczniów oraz ruchu pojazdów. Skutkować to będzie znaczącym oddziaływaniem hałasowym na nieruchomość mieszkalną skarżącej. Opisane wyżej oddziaływanie, powinno było jednak wiązać się z koniecznością szczególnie rzetelnego zaprojektowania rozbudowy tej szkoły, z poszanowaniem praw mieszkańców.

W ocenie skarżącej warunku powyższego nie zachowano, m. in. przez usytuowanie projektowanej kubatury z oknami sal lekcyjnych w maksymalnym zbliżeniu do granicy działki, co ogranicza sposób korzystania z nieruchomości skarżącej na cele mieszkalne.

Zarzuciła ponadto, iż postępowanie przed organem I instancji, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji wskazuje na brak obiektywizmu organu i na niedochowanie zasad właściwego traktowania stron wymaganego przez art. 8 i art. 10 §1 k.p.a.

Skarżącej nie doręczono żadnych informacji na temat zmian projektu budowlanego, a w szczególności - wyjaśnień projektanta odnoszących się do zarzuconych przez nią wad tego projektu. Organ skierował pismem z dnia [...] marca 2020 r. informację do stron "o zebraniu dowodów w sprawie". Informacja ta była bezprzedmiotowa, ponieważ doręczono ją pełnomocnikowi skarżącej dopiero w dniu [...] marca 2020 r., natomiast już w dniu [...] marca 2020 r. została wydana decyzja. Ponadto, od dnia [...] marca 2020 r. zamknięto stronom dostęp do akt administracyjnych w związku z sytuacją epidemiczną w kraju.

Dopiero w uzasadnieniu decyzji I instancji częściowo odniesiono się do zarzutów skarżącej. Pominięto przy tym wykazane w piśmie skarżącej kwestie niewłaściwego wyliczenia powierzchni biologicznie czynnej na terenie inwestycji (uwzględnienie w niej powierzchni nie będących w rzeczywistości gruntem rodzimym i przepuszczalnym), zaniżenia powierzchni zabudowy (przez nieuwzględnienie wskazanych przez skarżącą obiektów znajdujących się na terenie należącym do Szkoły). Z uzasadnienia decyzji nie wynikało również, czy inwestor prawidłowo zbadał potencjalne oddziaływanie hałasowe na nieruchomości sąsiednie w związku z rozbudową szkoły - nie tylko pochodzące z budynku, ale również z boisk i innych terenów w obrębie placówki.

Wskazała także na fakt zaakceptowania przez organ I instancji rażącej rozbieżności pomiędzy nazwą inwestycji, a jej rzeczywistym zakresem wynikającym z projektu budowlanego. Podniosła, iż projekt ten polegał na wybudowaniu nowego budynku z łącznikiem do budynku istniejącego, stanowiących funkcjonalnie osobny obiekt, natomiast we wniosku o pozwolenie na budowę i w projekcie budowlanym podano: "rozbudowę i przebudowę części pomieszczeń budynku Szkoły Podstawowej nr [...]. Nazwa inwestycji nie obejmuje budowy nowego budynku, ani nawet rozbudowy budynku istniejącego. Należy wskazać, że połączenie łącznikiem dwóch budynków nie upoważnia inwestora do twierdzenia, że przedmiotem budowy jest "rozbudowa i przebudowa pomieszczeń".

Skarżąca zakwestionowała to, że będzie to nadal jeden budynek, gdyż w rzeczywistości powstaną w nim zupełnie nowe pomieszczenia, czyli nie będzie to tylko rozbudowa i przebudowa pomieszczeń istniejących. Przedmiotowa inwestycja polegała więc na rozbudowie i przebudowie Szkoły Podstawowej nr [...], a nie - jak podano w zaskarżonej decyzji "części pomieszczeń budynku Szkoły".

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2020 r.

Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie na etapie postępowania odwoławczego stwierdził on braki w dokumentacji projektowej i uznał, za konieczne wyjaśnienie wątpliwości odnośnie ustaleń, będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

W tym celu organ odwoławczy zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej poprzez:

1. doprowadzenie rysunku projektu zagospodarowania terenu do zgodności z § 21 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. 2013 r., poz. 1183 ze zm.);

2. naniesienie klauzuli poświadczenia za zgodność z oryginałem wraz z podpisem projektanta, na kopii mapy do celów projektowych, na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu, stosownie do treści § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.);

3. doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 19 ust. 1 pkt. 4 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu nieruchomości przy ul. [...]i [...], poprzez wskazanie sposobu wyliczenia powierzchni biologicznie czynnej umożliwiający organowi weryfikację zawartych w niej twierdzeń (wskazanie powierzchni biologicznie czynnej na gruncie rodzimym i przepuszczalnym) - w analizowanej dokumentacji brak było danych.

4. doprowadzenie do zgodności z § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu o obszar aktualizacji wyznaczony zgodnie z § 5 rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. 1995 Nr 25, poz. 133);

5. doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej jako "rozporządzenie techniczne"), poprzez zapewnienie placów zabaw dla dzieci i miejsc rekreacji dostępnych dla osób niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Ponadto nasłonecznienie placu zabaw dla dzieci powinno wynosić co najmniej 4 godziny, liczone w dniach równonocy, w godzinach 1000-1600 - w analizowanej dokumentacji oznaczono plac zabaw, lecz nie wskazano powierzchni biologicznie czynnej oraz nie wykazano spełnienia wymaganego m. in. czasu nasłonecznienia,

6. doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z ww. rozporządzeniem technicznym poprzez przedłożenie analizy nasłonecznienia dla projektowanej rozbudowy, zgodnej z § 60 ww. rozporządzenia, która powinna gwarantować czas nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 800-1600 (analiza powinna być sporządzona dla dwóch dni równonocy, ponadto analiza winna być przygotowana w sposób, który umożliwi organowi weryfikację zawartych w niej twierdzeń). Ponadto należało wykazać zgodność przedmiotowej inwestycji z § 13 ww. rozporządzenia - odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - w analizowanej dokumentacji brak było danych,

7. wykazanie zgodności projektu budowlanego z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, przez pryzmat możliwej potencjalnej zabudowy działki nr ew. [...], która wykaże że projektowana inwestycja nie uniemożliwi przyszłej zabudowy ww. działki (mając na względzie § 13, § 60 ww. rozporządzenia technicznego).

8. doprowadzenie do zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie § 8 - naniesienia przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową - brak było naniesienia na projekcie zagospodarowania terenu,

9. doprowadzenie do zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie § 11 ust. 12 - załączenie w projekcie budowlanym wyczerpującej analizy możliwości racjonalnego wykorzystania, wysokoefektywnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię odnawialną i ciepło - w analizowanej dokumentacji brak było danych.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących kwestii powierzchni biologicznie czynnej, Wojewoda [...] stwierdził, że inwestor skrupulatnie wypełnił obowiązek nałożony w postanowieniu Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., t.j. przedstawił w projekcie budowlanym dokładne jej wyliczenie oraz załączył do dokumentacji projektowej dodatkowy rysunek, co pozwoliło na weryfikację przez organ wojewódzki tego przedmiotu sporu i upewnienie się, że dany warunek został spełniony.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że skarżąca zwraca uwagę na kwestię hałasu pochodzącego z terenu inwestycji. Jednakże w ocenie organu wskazywana uciążliwość zaliczana jest do tzw. immisji pośrednich. Przekroczenie dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co, jednakże nie jest równoznaczne z naruszaniem Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 20 p.b., przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Następnie Wojewoda odniósł do zarzutów, że "przebudowa" oraz "rozbudowa" może dotyczyć tylko budynku, jako obiektu budowlanego, a nie jego pomieszczeń. Wskazał, że W rozumieniu art. art. 3 pkt. 7a p.b. "przebudowa" to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z kolei rozbudowa została wskazana w treści art. 3 pkt 6 p.b., który określa pojęcie budowy. Zgodnie ze wspomnianym przepisem, jako budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przewidywany zakres prac, określonych w projekcie budowlanym ma polegać na budowie nowego skrzydła szkoły, budowy łącznika pomiędzy budynkiem istniejącym i nowym skrzydłem, dostosowanie części pomieszczeń sanitarnych do funkcji traktu komunikacyjnego oraz na zmianie usytuowania niektórych ścianek i urządzeń sanitarnych. W ocenie Wojewody [...] ww. zakres planowanych prac budowlanych mieści się w ramach przytoczonych wyżej definicji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. N. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Jej zdaniem organ II instancji całkowicie zastąpił Prezydenta [...] w obowiązku sprawdzenia projektu budowlanego i zobowiązania inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości.

W rezultacie w projekcie budowlanym na etapie postępowania odwoławczego nastąpiły istotne zmiany, dotyczące m.in.:

- projektu zagospodarowania terenu, w tym wprowadzenie wyliczeń bilansów powierzchni, komunikacji pożarowej oraz lokalizacji placu zabaw,

- oceny oddziaływania na nieruchomości sąsiednie (obszar aktualizacji, analiza zacieniania i przesłaniania).

Skarżąca jako strona postępowania mogła się zapoznać z gotowym do zatwierdzenia projektem budowlanym dopiero na etapie postępowania w II instancji, co pozbawia ją możliwości odniesienia się do tego projektu i jego weryfikacji w postępowaniu administracyjnym.

Ponownie wskazała, że inwestycja polega na wybudowaniu nowego budynku z łącznikiem do budynku istniejącego, stanowiących funkcjonalnie osobny obiekt, natomiast we wniosku o pozwolenie na budowę i w projekcie budowlanym podano: "rozbudowę i przebudowę części pomieszczeń budynku Szkoty Podstawowej nr [...]".

Nazwa inwestycji nie obejmuje budowy nowego budynku, ani nawet rozbudowy budynku istniejącego. Połączenie łącznikiem dwóch budynków nie upoważnia inwestora do twierdzenia, że przedmiotem budowy jest "rozbudowa i przebudowa pomieszczeń".

Nawet bowiem gdyby uznać ze względów formalnych, że będzie to nadal jeden budynek, to powstaną w nim zupełnie nowe pomieszczenia, czyli nie będzie to tylko rozbudowa i przebudowa pomieszczeń istniejących. Przedmiotowa inwestycja polega więc na rozbudowie i przebudowie Szkoły Podstawowej nr [...], a nie - jak podano w zaskarżonej decyzji "części pomieszczeń budynku Szkoły".

Zdaniem skarżącej rozbieżność ta ma rażący charakter i niewątpliwie wprowadza w błąd co do zakresu inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył w istotny sposób przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla Miasta [...] obejmujące "rozbudowę i przebudowę części pomieszczeń budynku Szkoły Podstawowej nr [...]" na działkach ew. nr [...]z obrębu [...]przy ul. [...]w [...]

Podkreślić należy, iż kwestionowana decyzja Wojewody [...] i decyzja Prezydenta [...] dotyczą pozwolenia na budowę. W myśl art. 35 ust. 1 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji I instancji) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 p.b. w przypadku stwierdzenia braków materialno-prawnych, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. ]

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż w świetle przesłanek wynikających z art. 35 ust. p.b. przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z prawem. Inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 p. b. Inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączył wymagane prawem dokumenty, spełniając wymogi art. 35 ustawy p. b., tj. projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane zawierający wymagane opinie i uzgodnienia. Inwestor ponadto przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Słusznie ustalono, że na obszarze przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu nieruchomości przy ul. [...]i [...], zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...]z dnia [...] września 2018 r. oznaczony symbolem UO, o funkcji przeznaczenia terenu do zabudowy usług publicznych - oświaty. Projektowana przebudowa i rozbudowa nie naruszała ustalenia ww. planu. Zachowana została nieprzekraczalna linia zabudowy, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - 0,7 (w projekcie budowlanym - 0,25), maksymalna wysokość zabudowy - 12 m (w projekcie -11.57 m), m. in. powierzchnia biologicznie - 60% (w projekcie - 60,12%), stopień kąta nachylenia dachu - max 12° (w projekcie - 275°).

Prawidłowo Wojewoda wskazał, że [lanowana inwestycja nie ograniczała możliwości usytuowania obiektów na działkach sąsiednich, jak również nie pozbawiała powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów. Ponadto projekt zawierał informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Przedmiotowa inwestycja w żadnym stopniu nie blokuje stronie odwołującej się możliwości przyszłej zabudowy na swojej działce, w szczególności mając na względzie § 13, § 60 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo projektowany budynek, nie narusza § 271-273 ww. rozporządzenia w stosunku do sąsiednich budynków. Zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisu § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), czy też § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi).

Należy zgodzić się też z organem, że projekt budowlany wykonany został zgodnie z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Dokumentacja projektowa była kompletna - zawierała oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 p. b. oraz po uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, aktualnego w stosunku do projektu zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy. Dokumentacja projektowa posiadała też wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia. W trakcie postępowania odwoławczego inwestor przedstawił w projekcie budowlanym dokładne wyliczenie powierzchni biologicznie czynnej oraz załączył do dokumentacji projektowej dodatkowy rysunek, co pozwoliło na ustalenie, że warunek minimalnego 60% udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej został spełniony.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że dotyczą one dwóch kwestii.

Po pierwsze skarżąca podnosi naruszenie art. 15 k.p.a. wskazując, że organ II instancji całkowicie zastąpił Prezydenta [...]w obowiązku sprawdzenia projektu budowlanego i zobowiązania inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości, w rezultacie czego w projekcie budowlanym na etapie postępowania odwoławczego nastąpiły istotne zmiany.

Zdaniem Sądu powyższy zarzut jest niezasadny. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b. właściwy organ powinien wydać postanowienie zobowiązujące inwestora do usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości w określonym terminie. Możliwość wezwania inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym nie jest zarezerwowana wyłącznie dla organu I instancji. Organ odwoławczy również może skorzystać z tego uprawnienia, stosownie do dyspozycji art. 136 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, o ile nie zostały naruszone przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływ u na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda [...]stwierdził braki w dokumentacji projektowej i uznał, że niezbędne jest wyjaśnienie wątpliwości odnośnie ustaleń, będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a., postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania mającego na celu usunięcie wskazanych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd (vide: wyrok NSA z dnia z dnia 16 października 2020 r. sygn.. akt II OSK 2083/19), że z systematyki i treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1-4 p.b. wynika, że o ile projekt budowlany ma być zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę, jego braki powinny być usunięte przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, postępowanie mające na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4, powinno być przeprowadzone przed organem administracji architektonic p.b.zno-budowlanej pierwszej instancji, a więc przed wydaniem przezeń decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której w trakcie postępowania odwoławczego okaże się, że projekt obarczony jest wadami nieistotnymi, czyli wadami, które są związane z wymogami o charakterze formalnym, a które nie oznaczają istotnych naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 p.b.. Wówczas organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieistotnych nieprawidłowości projektu budowlanego. Jeśli inwestor usunie nieprawidłowości, decyzja organu drugiej instancji jest wydawana w warunkach istnienia sanowanego projektu budowlanego. Pamiętać trzeba, że pozwolenie na budowę wchodzi do obrotu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej.

W niniejszej sprawie doszło do takiej właśnie sytuacji procesowej. Utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, którego nieistotne uchybienia zostały usunięte w trakcie postępowania odwoławczego, nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a. czy też art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

W ocenie Sądu zmiany projektu dokonane w trakcie postępowania odwoławczego nie były istotne i miały charakter porządkujący.

Ponadto skarżąca podnosiła, że nazwa inwestycji nie obejmuje budowy nowego budynku, ani nawet rozbudowy budynku istniejącego. Połączenie łącznikiem dwóch budynków nie upoważnia inwestora do twierdzenia, że przedmiotem budowy jest "rozbudowa i przebudowa pomieszczeń". W ocenie Sądu ma rację skarżąca, że właściwszą nazwą dla omawianej inwestycji byłaby "rozbudowa i przebudowa budynku Szkoły Podstawowej nr [...]" zamiast "rozbudowa i przebudowa części pomieszczeń budynku Szkoły Podstawowej nr [...]", szczególnie że sam organ w zaskarżonej decyzji podnosi, że przewidywany zakres prac, określonych w projekcie budowlanym, ma polegać na budowie nowego skrzydła szkoły, budowy łącznika pomiędzy budynkiem istniejącym i nowym skrzydłem, dostosowanie części pomieszczeń sanitarnych do funkcji traktu komunikacyjnego oraz na zmianie usytuowania niektórych ścianek i urządzeń sanitarnych. Jednakże w ocenie Sądu powyższe uchybienie (nieścisłość) nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia, szczególnie że z projektu wyraźnie wynika, jaki jest zakres prac dotyczących omawianej inwestycji.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.