VII SA/Wa 466/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, Sędzia WSA, Izabela Ostrowska (spr.), , Sędziowie: Sędzia WSA, Asesor WSA, Grzegorz Rudnicki, Aneta Żak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. J. i R. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2022 r. nr 2115/22 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę

VII SA/Wa 466/23

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 grudnia 2022 r., Nr 2115/22, znak: WOP.7722.705.2022.JA Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "MWINB") na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), po rozpatrzeniu zażalenia A. J. i R. J. (dalej: "skarżący") na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 20 października 2022r., znak: PINB.IIOT.5141.193.2018.ES - stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w związku z powziętą informacją o zmianie właściciela lokalu nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Warszawie, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB dla m.st. Warszawy") pismem z 20 października 2022 r. wezwał A. J. i R. J. (obecnych właścicieli lokalu nr [...]) do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej prawidłowość robót budowlanych polegających na wykonaniu tarasu przynależnego do w/w lokalu mieszkalnego, uwzględniającej warstwy izolacyjne i spełnienie wymagań dla powierzchni biologicznie czynnej, zgodnie z wymogami postanowienia z 14 stycznia 2019 r., Nr 1IOT/21/2019. Pismem z 21 listopada 2022 r. skarżący złożyli zażalenie na w/w pismo PINB dla m.st. Warszawy z dnia 20 października 2022 r. Po jego rozpatrzeniu MWINB postanowieniem z 27 listopada 2019r. stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie organu odwoławczego składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego oraz wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej rola organu sprowadza się do oceny terminowości oraz dopuszczalności wniesionego zażalenia. W ocenie MWINB niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, bądź podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe dotyczą przypadków braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadków wyłączenia przez przepisy możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Równocześnie organ wyjaśnił, że zażalenie jest niedopuszczalne, jeżeli postanowienie nie weszło do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno - techniczną. Organ podkreślił, że niedopuszczalne jest wniesienie zażalenia na czynność organu administracji publicznej, która nie jest postanowieniem administracyjnym w rozumieniu art. 124 k.p.a.

MWINB stwierdził, że pismo organu powiatowego z 20 października 2022r. nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie. Jest to dokument urzędowy nieposiadający charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, stanowiąc w tym wypadku jedynie wezwanie, do którego wydania uprawniony jest organ powiatowy prowadzący daną sprawę administracyjną na mocy art. 50 §1 k.p.a.

Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. J. i R. J., zarzucając naruszenie:

a) art. 81c ust. 2 w zw. z art. 81c ust. 3 p.b. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że nałożenie na A. J. i R. J. obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej nie jest postanowieniem administracyjnym, podczas gdy na art. 81c ust. 2 w zw. z art. 81c ust. 3 p.b. wprost wskazują, że nałożenie na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie;

b) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. 1 art. 107 § 3 art. w zw. z art. 124 § 1 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b., poprzez niewyczerpujące i nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego polegające na dowolnym przyjęciu, że wezwanie z 20 października 2022 r. nie zostało wydane w formie postanowienia, podczas gdy dokument ten zawiera wszelkie wymagane dla postanowienia elementy i nakłada na strony obowiązek, który może być na nich nałożony zgodnie z Prawem budowlanym jedynie w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie;

c) art. 9 k.p.a. w związku z art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez brak wyjaśnienia A. i R. J. w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków;

d) art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 81c ust. 2 i ust. 3 p.b., poprzez odebranie moim Mocodawcom możliwości ochrony ich praw, przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i zaskarżenia postanowienia, od którego przysługuje zażalenie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie zażalenia do merytorycznego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu - zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego Nr 2115/22 z dnia 30 grudnia 2022r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez A. J. i R. J. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 20 października 2022r.

Podstawę prawną zaskarżonego w sprawie postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania /zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania/zażalenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie obowiązkiem organu po otrzymaniu zażalenia jest jego zbadanie z punktu widzenia ustanowionych wymagań formalnych i materialnych.

Kwestia dopuszczalności zażalenia winna być rozpatrywana w kontekście wymagań stawianych zażaleniu przez przepisy k.p.a. i/lub przepisy szczególne. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Do przykładów tych pierwszych należy brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Z kolei do przyczyn podmiotowych zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 134).

Podkreślenia wymaga również, że organ odwoławczy, rozpatrując kwestię dopuszczalności zażalenia, nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie . Ocena taka możliwa jest dopiero po stwierdzeniu, że zażalenie jest dopuszczalne (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2020 r., sygn. I GSK 329/18, CBOSA).

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że zażalenie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, w sprawie nie było bowiem prawnej możliwości wniesienia zażalenia na pismo, nie mające charakteru postanowienia.

Wyjaśnić także należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, iż na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy tak stanowi kodeks (art. 141 § 1 k.p.a.) albo przepis szczególny (jeżeli organ administracji publicznej wydaje postanowienie w oparciu o taki przepis). Taki sposób ukształtowania prawa do wniesienia zażalenia wynika z charakteru postanowienia administracyjnego, które – w odróżnieniu od decyzji administracyjnej – w zasadzie nie załatwia sprawy, lecz dotyczy samego postępowania w sprawie i kwestii proceduralnych wynikłych w jego toku (art. 123 § 2 k.p.a.)

Elementy struktury prawnej postanowienia wymienia art. 124 k.p.a. Jak stanowi § 1 tego przepisu postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2).

Jak wynika z akt sprawy PINB dla ms.t. Warszawy , w związku z uzyskana informacją o zmianie właściciela lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Warszawie, wezwał aktualnych właścicieli A. J. i R. J. do wykonania postanowienia tego organu z dnia 14 stycznia 2019r. Nr II

Nie można zdaniem Sadu uznać, jak tego domagają się skarżący, że pismo to zawiera rozstrzygnięcie, bowiem to ujęte zostało w postanowieniu PINB z dnia 14 stycznia 2019r. Nr II OT/21/2019, nie posiada ono także ani uzasadnienia ani pouczenia ośrodkach odwoławczych. Słusznie organ wskazuje, że pismo to ma charakter informacyjny , w którym wskazuje się na art. 30 § 4 k.p.a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że można wyróżnić odpowiednio następujące przypadki następstwa proceduralnego: 1) succesio mortis causa, gdy następstwo proceduralne jako rezultat następstwa prawnego jest skutkiem śmierci osoby fizycznej lub utraty osobowości prawnej (likwidacji) osoby prawnej, lub utraty bytu prawnego przez jednostkę organizacyjną, 2) succesio inter vivos, gdy następstwo proceduralne jest rezultatem czynności prawnej dotyczącej przedmiotu postępowania, np. sprzedaż nieruchomości, w stosunku do której toczy się postępowanie. Przepis art. 30 § 4 reguluje oba przypadki następstwa proceduralnego. W postępowaniu dotyczącym praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne inter vivos).

Nie oceniając jednak prawidłowości działania organu powiatowego, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że pismo z dnia 20 października 2022r. skierowane do skarżących nie stanowi postanowienia w rozumieniu k.p.a., a w konsekwencji niedopuszczalnym jest wniesienie od niego zażalenia.

Skarga nie mogła zatem wywrzeć zamierzonego skutku. Sąd nie stwierdził bowiem, wbrew twierdzeniom skargi naruszenia art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. nie można mówić w tym przypadku o naruszeniu art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. skoro nie doszło do wydania decyzji, zaś kwestionowane postanowienie zawiera wystarczające motywy jego wydania, w których organ wskazał, że był zobowiązany wydać przedmiotowe postanowienie wobec niedopuszczalności zażalenia w sytuacji, gdy nie doszło do wydania postanowienia. W żaden zaś sposób nie można uznać, że organ dopuścił się naruszenia art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uchylanie się od merytorycznego rozpoznania skoro nie rozstrzygał o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącego. Organ nie mógł także naruszyć art. 81 ust 2 Prawa budowlanego bowiem przepisu tego nie stosował.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329).

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.