VII SA/Wa 383/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] Wojewoda [...] (dalej również jako "organ"), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 i 1378) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2020 r. "w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]", w części dotyczącej podstawy prawnej, w zakresie sformułowania: "(...) w związku z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], (...)" oraz w części dotyczącej § 2 pkt 6 uchwały.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) każda zmiana planu miejscowego, bez względu na jej rodzaj i zakres, wymaga wprowadzenia w takim samym trybie jak sporządzenie i uchwalenie planu. Pominięcie, bądź niewłaściwe wykonanie którejś z czynności proceduralnych, stanowi naruszenie trybu uchwalania zmiany planu i w przypadku istotnego naruszenia - powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W dalszej części zauważył, że skoro także uchwała zmieniająca jest aktem prawa miejscowego, to musi ona jednoznacznie określać co jest jej przedmiotem, zaś precyzyjne formułowanie zapisów uchwały zmieniającej jest szczególnie istotne ze względu na fakt, że ostateczna treść normatywna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie odczytywana z treści dwóch aktów tj. pierwotnej uchwały (uchwały zmienianej) i uchwały ją zmieniającej. Wskazał przy tym na treść § 82, § 83 pkt 1, § 85 ust. 1 i 2, w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy, organ zwrócił uwagę, że w podstawie prawnej uchwały zmieniającej Nr [...] z [...] listopada 2020 r., w sposób błędny, przywołana została inna uchwała inicjująca procedurę sporządzania zmiany ww. planu miejscowego, tj. uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Organ podkreślił, że na sesji w tym samym dniu rada gminy podjęła wyłącznie uchwały Nr [...] i Nr [...] w sprawie rozpoczęcia procedury zmiany ww. planu miejscowego, które dotyczą innego zakresu zmian. Wśród uchwał przyjętych na sesji w tym dniu, nie było zaś uchwały o numerze [...]. Jednocześnie z dokumentacji prac planistycznych wynika, że do sporządzania zmiany ww. obowiązującego planu miejscowego przystąpiono faktycznie na podstawie uchwały Nr [...] z [...] maja 2019 r. Oznacza to, że w podstawie prawnej uchwały przywołano nie tylko niezgodny ze stanem faktycznym numer uchwały intencyjnej, ale także datę jej podjęcia. Wobec powyższego organ uznał, że stwierdzenie nieważności podstawy prawnej uchwały w zakresie, w jakim odnosi się do sformułowania: "(...) w związku z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], (...)", doprowadzi do zachowania zgodności z faktycznie podjętą uchwałą intencyjną, przy zachowaniu pełnej komunikatywności uchwały zmienianej i zmieniającej.

Przechodząc do uzasadnienia stwierdzenia nieważności § 2 pkt 6 uchwały organ wskazał, że zgodnie z postanowieniem zawartym w tym przepisie wykreśla się § 33 ust. 6 pkt 1 uchwały zmienianej. Z kolei z uchwały zmienianej wynika, że powyższa zmiana odnosi się do terenów przeznaczonych pod cmentarze, oznaczonych na rysunku planu symbolem ZCC, dla których w § 33 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 zawarto ustalenia w brzmieniu:

"1. Ustala się tereny cmentarzy, oznaczone na rysunku symbolem ZCC. (...)

5. Dla obszaru o którym mowa w ust. 1 ustala się strefę ograniczonego użytkowania o wielkości 150 m od granicy obszaru, zgodnie z przepisami szczególnymi.

6. Dla strefy o której mowa w ust. 5, ustala się:

1) zakaz lokalizacji obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w odległości do 50 m od granicy obszaru;

2) dopuszcza się lokalizację miejsc postojowych i usług związanych z obsługą cmentarza;

3) w odległości powyżej 50 m od granicy obszaru możliwa jest lokalizacja obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi pod warunkiem zaopatrzenia ich w urządzenia wodociągowe ze źródłem pozyskiwania wody znajdującym poza strefą o której mowa w ust. 5.".

Organ nadzoru stwierdził, że w związku z ustaleniami zawartymi w § 2 pkt 6 uchwały zmieniającej, zlikwidowany został zakaz lokalizacji obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w odległości do 50 m od granicy cmentarza, ustalony w § 33 ust. 6 pkt 1 uchwały zmienianej, co w efekcie doprowadziło do naruszenia przepisów odrębnych z zakresu cmentarnictwa. Tymczasem stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 1 u.p.z.p., Rada Gminy [...] zobligowana była do stosowania przepisów odrębnych z tego zakresu, w tym przede wszystkim ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947, z późn. zm.). Organ podkreślił, że w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), wskazano, że teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie, zaś zgodnie z § 3 ust. 1 odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Organ zauważył, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7, 9 i 11 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów; szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy oraz sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Wynika to także z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest wprowadzenie strefy sanitarnej od cmentarza, która wiąże się z wprowadzaniem zakazu realizacji obiektów budowlanych (zakaz zabudowy) i ograniczeniami w zabudowie, z uwagi na fakt istnienia cmentarza. Tymczasem, zgodnie z rysunkiem planu miejscowego, tereny oznaczone symbolami: MN i MNU znajdują się w części w strefie sanitarnej do 50 m od cmentarza ZCC, a które - stosownie do ustaleń uchwały zmienianej - przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo – usługową. W konsekwencji, wykreślając § 33 ust. 6 pkt 1 uchwały zmienianej, ustalający zakaz lokalizacji obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w odległości do 50 m od granicy cmentarza, zlikwidowano wszelkie ograniczenia w tej strefie, co oznacza, że w planie nie ma żadnych ustaleń dotyczących zabudowy w strefie do 50 m od granicy cmentarza. Jednocześnie organ wskazał, że w strefie tej może być także sytuowana zabudowa usługowa z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Dlatego uznał, że Rada Gminy [...], dopuszczając możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w strefie poniżej 50 m od cmentarza i nie określając przy tym szczególnych warunków zagospodarowania terenów w tej strefie oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Zdaniem organu Rada Gminy [...] wprowadziła tym samym w stan niepewności obywateli, co do uregulowań planu miejscowego, którego efektem jest kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Dodatkowo możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej w strefie do 50 m od cmentarza, wynika z określonej na rysunku planu, na terenach MN, obowiązującej linii zabudowy, do której odwołują się ustalenia § 21 ust. 9 pkt 3 uchwały zmienianej, ustalające parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów MN, przy czym linia ta nie została zdefiniowana w tekście tej uchwały, a jej oznaczenie graficzne także nie stanowi obowiązującego ustalenia przedmiotowego planu miejscowego.

Organ powołał się na odpowiedź Przewodniczącego Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r. znak: [...], z której wynika, że zmiana uchwały Nr [...] z [...] listopada 2004 r., w zakresie § 33 ust. 6 pkt 1, wynikała z licznych problemów organu wydającego pozwolenia na budowę oraz zgłaszanych przez właścicieli i dysponentów gruntów wokół cmentarza. Dodatkowo sam § 33 ust. 6 pkt 1 ww. uchwały był niezgodny z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez nieprecyzyjne jego cytowanie, zmianę i wypaczenie znaczenia, zaś w granicach stref sanitarnych określonych na rysunku planu będą obowiązywały przepisy ww. ustawy i rozporządzenia, a ich powtarzanie w planie miejscowym jest niezgodne z technikami legislacyjnymi. Wojewoda [...] nie zgodził się z powołaną argumentacją wskazując jednocześnie na pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2020 r. znak: [...], opiniujące projekt zmiany ww. planu miejscowego, w którym organ ten wskazał jednoznacznie, że nie można ocenić, czy usunięcie takiego zapisu nie będzie skutkować dopuszczeniem lokalizacji zabudowań mieszkalnych w strefie sanitarnej wokół cmentarza.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ nadzoru uznał, że niezbędne jest stwierdzenie nieważności § 2 pkt 6 uchwały zmieniającej, w związku ze skreśleniem § 33 ust. 6 pkt 1 uchwały zmienianej, jako naruszające wymogi § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz dyspozycję przepisów: art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. Stanowi to bowiem o istotnym naruszeniu zasad sporządzania zmiany planu miejscowego, co na podstawie art. 28 ust. 1, w związku z art. 27 u.p.z.p stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w ww. zakresie.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone, w części dotyczącej § 2 pkt 6 uchwały, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę [...] (dalej również jako: "skarżąca", "Gmina"), która zarzuciła mu naruszenie:

1. art. 7, art. 22, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78. poz. 483 z późn. zm.),

2. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), poprzez błędne przyjęcie, iż uchwała jest sprzeczna z prawem, a mianowicie, że § 2 pkt 6 uchwały narusza:

- art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p.,

- § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315),

- § 4 pkt 7 i § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

W oparciu o sformułowane wyżej zarzuty Gmina wniosła o uchylenie ww. części rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że strefa sanitarna wokół cmentarza, nie wiąże się z całkowitym wprowadzeniem "zakazu realizacji obiektów budowlanych (zakaz zabudowy)", bowiem ograniczenia w zabudowie określają przepisy z zakresu cmentarnictwa w szczególności rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W jej ocenie z treści § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że ograniczenia w zabudowie przytoczone w tym rozporządzeniu dotyczą wąskiego katalogu obiektów, tj. zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności, co oznacza, że mogą tam powstawać wszystkie inne (nie wymienione w cytowanym wyżej § 3 ust. 1) obiekty budowlane. Gmina wskazała, że zgodnie z rysunkiem planu miejscowego, dotyczącym obrębu geodezyjnego [...] - część 1, m.in. tereny oznaczone symbolami: MN i MNU znajdują się, w części w strefie sanitarnej do 50 m od cmentarza ZCC i podkreśliła, że częściowo to przeznaczenie nie może być realizowane. Jako przykład podała "obiekty i urządzenia związane z działalnością rzemieślniczą o uciążliwości mieszczącej się w granicach własności oraz inna, nieuciążliwa działalności gospodarcza, usługowa" oraz "działalność produkcyjna, rzemieślnicza oraz usługowa związana z obsługą rolnictwa i mieszkańców, z dopuszczeniem realizacji innych obiektów i urządzeń produkcyjnych i usługowych, związanych z działalnością gospodarczą i komunalną o funkcji nie kolidującej z przeznaczeniem podstawowym". Wskazała, że tego rodzaju przeznaczenie, choć możliwe zgodnie z przepisami rozporządzenia do wprowadzenia w strefie do 50 m od cmentarza, nie może być realizowane zgodnie z pozostałymi ustaleniami planu przy współistnieniu § 33 ust. 6 pkt 1. Wynika to z faktu, iż zgodnie z § 33 ust. 6 pkt 1, w strefie w odległości do 50 m od granicy obszaru cmentarza obowiązuje "zakaz lokalizacji obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi", które to sformułowanie wyklucza lokalizację obiektów z pomieszczeniami na jakikolwiek pobyt ludzi (czasowy czy stały), podczas gdy cytowany wyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wprowadza jedynie katalog obiektów dla którego obowiązują ograniczenia w zabudowie przytoczone w tym rozporządzeniu, nie wykluczając pobytu ludzi. W ocenie skarżącej prowadzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej wymaga realizacji obiektów na pobyt ludzi np. zabudowa usługowa na potrzeby cmentarza wymaga budowy budynku gdzie będzie przebywać osoba sprzedająca stosowne produkty czy dopuszczona zabudowa rzemieślnicza musi posiadać pomieszczenie dla rzemieślnika gdzie ten będzie przebywał. Powyższe oznacza, że wprowadzanie całkowitego zakazu zabudowy (jak sugeruje organ nadzorczy) lub pozostawianie zapisu § 33 ust. 6 pkt 1, który wyklucza jakiekolwiek obiekty z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, jest nieuprawnionym ograniczeniem swobody gospodarczej i zbytnią ingerencję w prawo własności na tym terenie. W ocenie Gminy § 33 ust. 5 gwarantuje istnienie wprowadzonych planem z 2004 roku stref ochronnych od cmentarza w odległości 50 i 150 m oraz obowiązywanie w nich przepisów odrębnych z zakresu cmentarnictwa. Nie ma zatem potrzeby cytowania tych przepisów, a tym bardziej wpisywania ich zmienionej formy generującej błędną interpretację i ich wykonanie, co czynił § 33 ust. 6 pkt 1. Działanie to jest niezgodne z technikami prawodawczymi i licznie ocenione w wyrokach sądów jako błędne. W miejscu wadliwie sformułowanego § 33 ust. 6 pkt 1, aktualnie (po wykreśleniu go Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r.) obok pozostałych zapisów planu obowiązywać będą zapisy ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w szczególności - w odniesieniu do zakresu merytorycznego zmiany - zapisy § 3 wspomnianego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Rysunek planu dalej wskazuje strefy od cmentarzy w granicach, których obowiązują ww. przepisy odrębne

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

W związku z zakresem skargi istota problemu sprowadza się w niniejszej sprawie do oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] stwierdzającego nieważność § 2 pkt 6 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2020 r. "w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]". Zgodnie z § 2 pkt 6 uchwały zmieniającej, wykreślono § 33 ust. 6 pkt 1 uchwały zmienianej, przewidujący zakaz lokalizacji obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w odległości do 50 m od granicy cmentarza. W związku z tym kluczowe znaczenie mają przepisy odrębne, do stosowania których – jak słusznie wskazał Wojewoda [...] – zobowiązana jest Rada Gminy [...], zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., a w szczególności ustawa z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie, Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 tego aktu wykonawczego odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W związku z powyższym konieczne jest uwzględnienie ww. przepisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenie strefy sanitarnej od cmentarza, ze wszelkimi tego konsekwencjami, włącznie z ograniczeniami w zabudowie. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 ust. 2 pkt 7, 9 i 11 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów; szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy oraz sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Na wagę takiego obowiązku zwraca także uwagę w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, m. in. w wyroku z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1623/11, w którym wskazał, że "miejscowym plan miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren planowanego cmentarza winien z mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. 2000r. Nr 23 poz. 295 ze zm.) obowiązkowo określać strefę sanitarną cmentarza przewidzianą w par. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określania, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315)". Podzielając całkowicie wagę takiego obowiązku, akcentowaną w ww. orzecznictwie, Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę podzielił stanowisko organu nadzoru, że wykreślenie § 33 ust. 6 pkt 1 uchwały zmienianej doprowadziło do naruszenia przepisów odrębnych z zakresu cmentarnictwa i spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności § 2 pkt 6 uchwały zmieniającej.

Należy przede wszystkim podkreślić, że zgodnie z rysunkiem planu miejscowego, tereny oznaczone symbolami: MN i MNU znajdują się w części w strefie sanitarnej do 50 m od cmentarza ZCC. Tereny te przeznaczone zostały pod zabudowę:

- mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem realizacji budynków mieszkalno - pensjonatowych, rezydencjonalnych, rekreacji indywidualnej, obiektów i urządzeń związanych z działalnością rzemieślniczą o uciążliwości mieszczącej się w granicach własności oraz inną, nieuciążliwą działalnością gospodarczą, usługową i komunalną - tereny MN, § 21 ust. 1, 2 i 3 uchwały zmienianej,

- mieszkaniowo - usługową, tj. pod realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub ich zespół z towarzyszącą działalnością produkcyjną, rzemieślniczą oraz usługową związaną z dopuszczeniem realizacji innych obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą i komunalną o funkcji nie kolidującej z przeznaczeniem podstawowym oraz budynków pensjonatowych i agroturystycznych - tereny MNU.

Tymczasem zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, w strefie poniżej 50 m od cmentarza, realizacja zabudowy mieszkaniowej nie jest możliwa, bez względu na istnienie infrastruktury technicznej (sieci wodociągowej). Całkowite wykreślenie § 33 ust. 6 pkt 1 uchwały zmienianej, ustalającego zakaz lokalizacji obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w odległości do 50 m od granicy cmentarza, doprowadziło w istocie do likwidacji wszelkich ograniczenia w tej strefie, a w planie brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących zabudowy w strefie do 50 m od granicy cmentarza. Wbrew argumentacji skarżącej należy zauważyć, że właśnie to wykreślenie nie tylko nie poprawiło czytelności planu ale wręcz doprowadziło do większych problemów interpretacyjnych i wewnętrznej spójności planu, w tym jego części tekstowej i części graficznej. Zaznaczenia wymaga, że odesłanie do przepisów odrębnych i określenie strefy na rysunku planu jest dalece niewystarczające, gdyż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p taka strefa powinna zostać wyznaczona w miejscowym planie, a ponadto zgodnie z § 4 uchwały zmienianej oznaczenie graficzne strefy 50 m oraz strefy 150 m od granicy cmentarza nie jest obowiązującym ustaleniem planu. Tymczasem zgodnie z rysunkiem planu, na terenach MN i obowiązującej linii zabudowy, do której odwołuje się § 21 ust. 9 pkt 3 uchwały zmienianej, możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej w strefie do 50 m od cmentarza. Co więcej, zgodnie z § 21 ust. 8 i § 23 ust. 10 uchwały zmienianej na terenach MN i MNU, do czasu realizacji komunalnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, przewiduje się indywidualne ujęcia wody stosownie do przepisów odrębnych, co pozostaje w sprzeczności z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, zgodności z przepisami odrębnymi nie zapewnia również "strefa ograniczonego użytkowania", o której mowa w § 33 ust. 5 uchwały zmienianej. Obszar taki ustalany jest w zupełnie innym trybie i innym akcie tj. w drodze decyzji administracyjnej dla przedsięwzięć, o których mowa w art. 135 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn.zm.). Takie określenie nie zapewnia zatem wyznaczenia strefy sanitarnej wokół cmentarza zgodnie z przepisami odrębnymi, lecz dodatkowo wprowadza wątpliwości interpretacyjne związane z użytym pojęciem odnoszącym się do zupełnie innej formy prawnej.

Odnosząc się do uzasadnienia zarzutów zawartych w skardze należy wskazać, że liczne problemy organu wydającego pozwolenia na budowę oraz właścicieli i dysponentów gruntów wokół cmentarza nie mogą stanowić powodu do wykreślania z miejscowego plany przepisu określającego ograniczenia w zabudowie w strefie sanitarnej wokół cmentarza. Skoro z obowiązujących przepisów wynikają takie ograniczenia, to obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ich uwzględnianie m. in. w procesie wydawania pozwoleń na budowę, zaś prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego, lecz doznaje ograniczeń wynikających chociażby z konieczności ochrony takich dóbr chronionych prawem, jak zdrowie i życie ludzkie, w tym również bezpieczeństwo sanitarne.

Nie można także zgodzić się z argumentacją dotyczącą niezgodności wcześniej obowiązującego § 33 ust. 6 pkt 1 ww. uchwały zmienianej z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i odesłania do stosowania przepisów odrębnych tj. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz ww. rozporządzenia. Jak już wyżej wskazano, to do Gminy należy obowiązek określenia strefy sanitarnej cmentarza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i organ planistyczny nie jest w żadnym stopniu z tego obowiązku zwolniony. Ponadto, skoro Rada Gminy uznała, że konieczne jest znowelizowanie planu i dostosowanie jego treści do obowiązujących przepisów, w tym § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia to taka nowelizacja nie powinna się sprowadzać do prostego zabiegu wykreślenia dotychczas obowiązującego przepisu, co doprowadziło w istocie do zniesienia ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu dla terenów znajdujących się w odległości do 50 m od granic cmentarza.

Podsumowując należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że Rada Gminy [...], uchylając § 33 ust. 6 pkt 1 uchwały zmienianej, naruszyła art. 15 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w stopniu powodującym konieczność stwierdzenia nieważności § 2 pkt 6 uchwały stosownie do art. 27 u.p.z.p. a rozstrzygnięcie nadzorcze w tym zakresie odpowiada prawu.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.