VII SA/Wa 341/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, Protokolant st.spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej M. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2019 r. znak DOA.7110.47.2019.MMS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 maja 2019 r., znak DOA.7110.47.2019.MMS (dalej "decyzja z 31 maja 2019 r.") Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej: "skarżąca Wspólnota"), od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 grudnia 2018 r., nr 531/I/2018 (dalej "decyzja z 27 grudnia 2018 r." ), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Stan sprawy był następujący.

Decyzją z dnia 27 grudnia 2018 r. Wojewoda Mazowiecki, po wszczęciu postępowania na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 maja 2014 r. nr 278/Ś/2014, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej: przebudowę i nadbudowę kamienicy "[...]" przy ul. M. w W. na działce nr ewid. [...], obr. [...], wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] (przeniesionej decyzją Prezydenta z dnia 30 stycznia 2015 r., nr 50/Ś/2015, na M. Sp. z o.o.).

Decyzją z dnia 31 maja 2019 r. GINB utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ewid. [...]) na cele budowlane, którego żadna ze stron postępowania zwykłego nie kwestionowała. Ponadto uzyskał decyzję Prezydenta z dnia 3 czerwca 2009 r., nr 116/WZ/ŚRÓ/2009, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku przy ul. M. oraz decyzję tegoż organu z dnia 20 sierpnia 2012 r., nr 160/WZ/ŚRÓ/2012, zmieniającą ww. decyzję z dnia 3 czerwca 2009r., (przeniesione decyzją Prezydenta z dnia 12 sierpnia 2012 r. na S. sp. z o.o.). Za nieznajdujące podstaw GINB uznał stanowisko skarżącej Wspólnoty, że inwestor powinien był złożyć również oświadczenie o prawie do dysponowania działką o nr ewid. [...] oraz uzyskać zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej M. na realizację spornej inwestycji. Fakt, że sporna inwestycja obejmuje przebudowę i nadbudowę budynku przylegającego do budynku - wspólna ściana - na działce o nr ew. [...] nie oznacza w ocenie GINB, że inwestor powinien uzyskać zgodę właścicieli działki na realizację inwestycji. Z projektu budowlanego nie wynika, aby prace budowlane wychodziły poza granice działki inwestycyjnej i obejmowały budynek na działce nr ewid. [...]. Nie zostały tym samym rażąco naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej "P.b."). Ponadto GINB nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone decyzją Prezydenta z dnia 6 maja 2014 r. naruszały rażąco ustalenia ww. decyzji Prezydenta z dnia 3 czerwca 2009 r. o warunkach zabudowy i decyzji ją zmieniającej z dnia 20 sierpnia 2012 r., zwłaszcza co do rodzaju inwestycji, linii zabudowy, zachowania wysokości i stylistyki istniejącej elewacji frontowej, wysokości nadbudowy części frontowej budynku i oficyny poprzecznej, nadbudowy o 3 kondygnacje klatki schodowej w oficynie bocznej kamienicy, obsługi komunikacyjnej oraz dostępu do budynku osób niepełnosprawnych. GINB nie stwierdził też, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone decyzją Prezydenta z dnia 6 maja 2014 r. rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 (odległość budynku od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w wyniku projektowanych prac budowlanych nie zmieni się usytuowanie budynku objętego spornym pozwoleniem na budowę. GINB dokonał również zawartej w projekcie analizy naświetlenia oceniając, że jest prawidłowa i odpowiada wymogom § 13, a także § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Podobnie ocenił kwestionowaną decyzję w odniesieniu do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. stwierdzając, że inwestor przedłożył niezbędne uzgodnienia w szczególności postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 20 kwietnia 2009 r., 22 sierpnia 2012 r. i 18 kwietnia 2013 r. uzgadniające odpowiednio decyzję o warunkach zabudowy, uzgadniające decyzję zmieniającą warunki zabudowy oraz zatwierdzające pod względem konserwatorskim projekt budowlany spornej inwestycji. Ponadto inwestor uzyskał postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 20 grudnia 2012 r., wyrażające zgodę na zastosowanie przedstawionych w "Ekspertyzie..." rozwiązań spełniających wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż określono to w przepisach techniczno-budowlanych, w tym zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej dla średniowysokiego wielorodzinnego budynku mieszkalnego (ZL IV) z usługami na parterze i w piwnicy (ZL III) przy ul. M. w W., zaś rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnił projekt budowlany pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej bez uwag. Projekt budowlany inwestycji został zaś sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, a projektanci złożyli oświadczenia, stosownie do art. 20 ust. 4 P.b.

Skargą Wspólnota Mieszkaniowa [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że ostateczną decyzją z dnia 3 listopada 2016 r. SKO w Warszawie (znak: KQC/2870/Ar/16) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta z dnia 20 sierpnia 2012 r. zmieniającej decyzję Prezydenta z dnia 3 czerwca 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] z obrębu [...] w zakresie możliwości nadbudowy o 3 kondygnacje klatki schodowej w oficynie bocznej, przy czym decyzja z dnia 20 sierpnia 2012 r. była podstawą wydania pozwolenia na budowę z dnia 6 maja 2014 r. analizowanego w niniejszej sprawie; art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącej przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z zebranym przez organ II instancji materiałem dowodowym, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem dowodu w postaci ostatecznej decyzji SKO z dnia 3 listopada 2016 r.; art. 7 w zw. z art. 6, art. 8 i art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie dowodów przedkładanych przez skarżącą, brak należytego wyjaśnienia zakresu prac budowlanych wykonywanych przez inwestora przy wspólnej ścianie pomiędzy nieruchomościami przy ul. M. i M. w W.; art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego; art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność zakresu robót wykonywanych przez inwestora w obrębie ściany wspólnej pomiędzy nieruchomościami przy ul. M. i M. w W., a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, która wymaga wiadomości specjalnych; art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 6 maja 2014 r., pomimo tego, że inwestor nie legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działka nr 156 położona przy ul. M. w W.). Ponadto na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci ostatecznej decyzji SKO w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r. na okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 20 sierpnia 2012 r. zmieniającej decyzję tego organu z dnia 3 czerwca 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2019 r. skarżąca podniosła, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem § 13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdyż odległość budynku projektowanego na działce nr [...] (M.) od okien budynku mieszkalnego na działce nr [...] (M.) wynosi ok. 1 m. Niemożliwe jest zatem zapewnienie odpowiedniego nasłonecznienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym M..

W dniu 31 grudnia 2019 r. wpłynęła do Sądu odpowiedź na skargę uczestników postępowania M. Sp. z o.o. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej M. w W. z wnioskiem o jej oddalenie i dodatkowo o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wymienionych w piśmie.

Wyrokiem z 8 stycznia 2020r., w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 1584/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że słusznie organy obu instancji podkreśliły, że kwestionowana co do ważności decyzja Prezydenta z dnia 6 maja 2014 r. była zgodna z decyzją tego organu z dnia 20 sierpnia 2012 r. o warunkach zabudowy zmieniającą decyzję z dnia 3 czerwca 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy, co do nadbudowy budynku przy M. w W., w zakresie rozszerzenia terenu inwestycji o nadbudowę o 3 kondygnacje klatki schodowej w oficynie bocznej kamienicy. Nie ma w ocenie Sądu racji skarżąca podnosząc, że decyzja zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy, która była podstawą wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, została trwale wyeliminowana z obrotu prawnego, wobec stwierdzenia jej nieważności decyzją SKO w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r. Sąd Wojewódzki podkreślił, że z urzędu znany jest my bowiem fakt, że wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 976/19 (nieprawomocnym) tut. Sąd uchylił obie ww. decyzje SKO w Warszawie. Nie było zatem podstaw wbrew stanowisku skarżącej do przyjęcia, że organ winien był na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, jako decyzji przedmiotowo zależnej wobec decyzji o warunkach zabudowy (zamiennej), której nieważność stwierdziło SKO. W świetle powyższego wyroku Sąd podkreślił, że uchylenie decyzji powoduje, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wobec powyższego Sąd podzielił ocenę organów, że ustalenia szczegółowe decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione przez planowaną inwestycję w zakresie wyglądu elewacji, wysokości budynku, ilości kondygnacji, linii zabudowy, ochrony środowiska, ochrony zabytków oraz infrastruktury technicznej i komunikacji. Słusznie zatem organy uznały, że Prezydent nie naruszył rażąco art. 35 ust. 1 pkt. 1 P.b. Dalej Sąd Wojewódzki stwierdził, że przeprowadzona przez organy obu instancji analiza prawidłowego zastosowania przez Prezydenta art. 32 ust. 4 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt. 2 i 3 P.b. w sposób oczywisty wskazała na to, że ww. przepisy w ogóle, a nie tylko rażąco nie zostały naruszone. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył wymagane prawem dokumenty. Jak ustalił Wojewoda, projekt budowlany był kompletny, zawierał wymagane prawem uzgodnienia, opinie, oświadczenie projektanta (art. 20 ust. 4 P.b.) i zaświadczenia (art. 12 ust. 7 ww. ustawy). Został też sporządzony przez uprawnionego projektanta. Inwestor wywiązał się ze swoich obowiązków uzyskując decyzję o warunkach zabudowy i składając wniosek w terminie obowiązywania tej decyzji, złożył również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Rozwijając ocenę w tej ostatniej kwestii Sąd zauważył, że zarówno budynek skarżącej Wspólnoty, jak i budynek inwestora stanowią odrębne obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., położone na wyodrębnionych geodezyjnie działkach ewidencyjnych gruntu, trwale związane z gruntem i stanowią przestrzenie wydzielone za pomocą przegród budowlanych. Inwestor realizując zamierzenie budowlane na działce nr ewid. [...] nie miał wbrew stanowisku skarżącej obowiązku złożenia oświadczenia o prawie dysponowania na cele budowlane działką nr ewid. [...] (M.) bowiem z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, by współwłaścicieli obu nieruchomości (położonych przy ul. M. i M.) łączył jakikolwiek rodzaj współwłasności. Wniosek o istnieniu współwłasności (w rozumieniu kodeksu cywilnego) wymagałby jej wydzielenia, jako odrębnego od obu budynków i działek gruntu przedmiotu własności. Tylko w takim przypadku współwłaścicielami pozostałej części wspólnej budynku M. pozostawaliby członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej M., współwłaścicielami pozostałej części wspólnej budynku M. pozostawaliby inwestor i inni członkowie Wspólnoty M., zaś katalog właścicieli "wspólnej ściany" byłby jeszcze inny i obejmował wszystkich członków obu wskazanych Wspólnot. Na gruncie prawa cywilnego taka koncepcja jest niemożliwa do zrealizowania.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analiza załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacji wskazuje, że prace budowlane związane z inwestycją zamykają się w granicach ewidencyjnych działki nr [...], nie było zatem potrzeby uzyskiwania zgody na nie ze strony skarżącej. Prawidłowo także zdaniem tego Sądu organ stwierdził, że brak jest podstaw do oceny, że projektowane przedsięwzięcie rażąco narusza przepisy § 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ odwoławczy dokonał w kontekście powyższych przepisów prawidłowej analizy zacieniania wskazując, że dla celów tej analizy dokonano stosownych pomiarów i przeprowadzono analizę graficzną, z której wynika, że pokoje mieszkalne w budynkach sąsiednich już przed nadbudową nie są nasłonecznione w związku z czym nadbudowa nie zmienia istniejącego nasłonecznienia dla tych lokali. Wskazał również, że odległości o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej (§ 13 ust. 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), a w przypadku analizowanej sprawy mamy do czynienia ze zgrupowaniem intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia. Skarżąca w zasadzie na żadnym etapie postępowania nieważnościowego (także w skardze) nie kwestionowała dokonanej przez organy oceny spełnienia wymogów dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zakresie zapewnienia oświetlenia dziennego i nasłonecznienia. Tej oceny nie zmienia zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniesiony w piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2019 r. zarzut rażącego naruszenia § 13 ust. 3 ww. rozporządzenia w związku z tym, że odległość budynku projektowanego na działce nr ewid. [...] (M.) od okien budynku na działce nr ewid. [...] (M.) wynosi ok. 1 m, co uniemożliwia zapewnienie odpowiedniego nasłonecznienia. Skarżąca nie wykazała (nawet tego nie twierdziła), by w kontekście uwag GINB dotyczących spełnienia warunków w zakresie przesłaniania pokoi mieszkalnych także w budynku M. pomieszczenia, o których wspomina w ww. piśmie były pokojami mieszkalnymi. Skarżąca nie zaoponowała też stanowisku zawartemu w piśmie uczestników postępowania (inwestora i Wspólnoty Mieszkaniowej M.) z dnia 30 grudnia 2019 r., że w południowej płaszczyźnie tzw. "studni" pomiędzy budynkiem Wspólnoty [...], a budynkiem Wspólnoty [...] znajdują się otwory okienne kuchni, łazienek i korytarzy, zatem nie są to pokoje mieszkalne. Poddane analizie organów przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie chronią tymczasem pomieszczeń łazienek i korytarzy. Dla tych pomieszczeń nie przeznaczonych na stały pobyt ludzi, nie ma wymogu oświetlenia naturalnym światłem dziennym. W odniesieniu natomiast do pomieszczenia kuchni przepisy te nie formułują wyraźnych wymogów. Ponadto pojęcie "kuchni" nie mieści się w normatywnej definicji pomieszczenia mieszkalnego. Zgodnie z § 3 pkt 10 ww. rozporządzenia pomieszczenie mieszkalne to pokoje w mieszkaniu. Z kolei pomieszczeniem pomocniczym zgodnie z § 3 pkt 11 rozporządzenia jest pomieszczenie znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego służące do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno-sanitarnych, przygotowywania posiłków (...). Z treści § 92 i § 93 ww. rozporządzenia wynika, że normodawca odróżnia znaczenia pojęcia pomieszczenia mieszkalnego od kuchni. Ratio legis takiego rozwiązania wynika z konieczności uwzględnienia różnych stanów faktycznych wynikających z projektów budowlanych, tak aby można było dokonać prawnej kwalifikacji mieszkań jako nadających się do użytkowania. Zatem w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły kontrolowaną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę także w kwestii zacienienia, która skądinąd w dacie wniesienia skargi nie była nawet sporna w sprawie.

Sąd Wojewódzki podzielił wyjaśnienia organów także co do tego, że organ administracji architektoniczno budowlanej nie sprawdza projektu budowlanego, gdyż osobą za ten projekt odpowiedzialną (za jego zgodność z prawem) jest wyłącznie projektant. To, na co ustawodawca zezwolił organowi, a więc to, co mieści się w zakresie jego kompetencji kontrolnych, wynika z art. 35 ust. 1 P.b. Skoro natomiast Prezydent należycie dopełnił obowiązku z art. 35 ust. 1 i w wyniku tego stwierdził spełnienie przez inwestora wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz w art. 32 ust. 4 P.b., to nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ww. ustawy). Zdaniem Sądu zarówno Wojewoda jak i GINB w sposób poprawny i niebudzący wątpliwości Sądu wyjaśnili istotę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Skargą kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na braku wydania postanowienia o zawieszeniu niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się aktualnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą II OSK 4012/19 (wcześniej pod sygnaturą IV SA/Wa 976/19 WSA w Warszawie) w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r. (znak: KOC/6734/Ar/16), którą Kolegium utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 3 listopada 2016 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 160/WZ/ŚRÓ/2012 (znak: UD-IX-WAB.6730.140.2012.EJO) z dnia 20 sierpnia 2012 r. w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 czerwca 2009 r. nr 116/WZ/ŚRÓ/2009 (znak: UD-IX-WAB/7331/1939/08/09/JOE) o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] położonej przy ul. M. w W. (obręb [...]) - przy czym decyzja ustalająca warunki zabudowy (której nieważność ostatecznie stwierdzono) była podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę analizowanej w niniejszej sprawie;

2) art. 151 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy naruszono wskazane w pkt II poniżej przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) § 13 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że § 13 rozporządzenia dotyczy "pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi", tj. w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyłącznie pokoi mieszkalnych, chociaż przepis ten wyraźnie odnosi się do "pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi", nie wymagając aby pobyt ten miał charakter stały;

2) § 4 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i pominięcie oczywistej okoliczności, że pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi - zgodnie z definicją legalną zawartą w § 4 rozporządzenia - to zarówno te, w których pobyt może mieć charakter stały (powyżej 4 godzin na dobę) jak i charakter czasowy (od 2-4 godzin na dobę);

3) § 3 pkt 10 w zw. z § 13 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że tylko pomieszczenie mieszkalne podlega ochronie w zakresie wymaganego nasłonecznienia i ochronie przed nadmiernym zaciemnieniem przewidzianym przez § 13 rozporządzenia, chociaż w § 13 rozporządzenia nie zawiera odniesienia do "pomieszczeń mieszkalnych", ale zawiera odniesienie do "pomieszczeń przeznaczonych, na pobyt ludzi";

4) § 3 pkt 11 w zw. z § 13 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pomieszczenie pomocnicze nie jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi i nie podlega ochronie w zakresie wymaganego nasłonecznienia i ochronie przed nadmiernym zaciemnieniem przewidzianym przez § 13 rozporządzenia.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się aktualnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygnaturą II OSK 4012/19 (wcześniej pod sygnaturą IV SA/Wa 976/19 WSA w Warszawie) w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r. (znak: KOC/6734/Ar/16), którą Kolegium utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 3 listopada 2016 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m.st Warszawy nr 160/WZ/ŚRÓ/2012 (znak: U D-lX-WAB. 6730.140.2012. EJO) z dnia 20 sierpnia 2012 r. w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta m.st Warszawy z dnia 3 czerwca 2009 r. nr 116/WZ/ŚRÓ/2009 (znak: UD-IX-WAB/7331/1939/08/09/JOE) o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] położonej przy ul. M. w W. (obręb [...]) - przy czym decyzja ustalająca warunki zabudowy (której nieważność ostatecznie stwierdzono) była podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę analizowanej w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Wyrokiem z 6 grudnia 2022r. , w sprawie o sygnaturze akt II OSK 948/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu NSA wskazał, że rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na wstępie NSA podkreślił, że przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem wnioskiem z 6 lutego 2018r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła w szczególności o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2014 r. nr 278/Ś/2014 jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżoną zaś decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2014 r. nr 278/Ś/2014 zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej S. Sp. z o.o. w Warszawie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie kamienicy "[...]", przy ul. M. w W. zlokalizowanej na dz. nr [...] w obrębie [...], wpisanej do rejestru zabytków pod nr ..]. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 30 stycznia 2015 r. przeniesiono ww. decyzję na spółkę M. Sp. z o.o. NSA wskazał, że mając na uwadze zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi jak i art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegający na braku wydania postanowienia o zawieszeniu niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się aktualnie przed tym Sądem pod sygnaturą II OSK 4012/19 (wcześniej pod sygnaturą IV SA/Wa 976/19 WSA w Warszawie), przypomnieć należy, iż w sprawie IV SA/Wa 976/19 przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była ostateczna decyzja SKO w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r. (znak: KOC/6734/Ar/16), którą Kolegium utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 3 listopada 2016 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 160/WZ/ŚRÓ/2012 z dnia 29 sierpnia 2012 r. w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 czerwca 2009 r. nr 116/WZ/ŚRÓ/2009 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] położonej przy ul. M. w W. (obręb [...]) poprzez rozszerzenie zakresu przedmiotowej inwestycji, bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy (której nieważność w zakresie dokonanej zmiany ostatecznie stwierdzono) była podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ocenianej w trybie nadzwyczajnym. Uruchomione w tej sprawie postępowanie nieważnościowe wnioskiem strony z 6 lutego 2018 r. wszczęte zostało w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie międzyinstancyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 160/WZ/ŚRÓ/2012 z dnia 29 sierpnia 2012 r. w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 czerwca 2009 r. nr 116/WZ/ŚRÓ/2009 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] położonej przy ul. M. w W. (obręb [...]), na podstawie której wydano przedmiotowe pozwolenie na budowę. Postępowanie to zakończono ostateczną decyzję z 15 lutego 2019 r. o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji zmieniającej. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z 6 maja 2014 r. o pozwoleniu na budowę decyzją ostateczną GINB z 31 maja 2019 r. utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 27 grudnia 2018 r. o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Nie jest sporne, że obie ww. decyzje ostateczne, jedna o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. o zmianie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak i decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z 6 maja 2014r., zostały zaskarżone do Sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wydano 13 sierpnia 2019 r. nieprawomocny wyrok w sprawie IV SA/Wa 976/19 dot. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 160/WZ/ŚRÓ/2012 z dnia 29 sierpnia 2012 r. w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 czerwca 2009 r. nr 116/WZ/ŚRÓ/2009 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] położonej przy ul. M. w W., natomiast sprawa odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z 6 maja 2014 r. oczekiwała na rozpoznanie i dopiero w dniu 8 stycznia 2020 r. wydano nieprawomocny wyrok oddalający skargę Skarżącej w tej sprawie. W motywach tego wyroku powołano się jedynie na treść nieprawomocnego wyroku z 13 sierpnia 2019 r. IV SA/Wa 976/19 wskazując, że uchylono nim obie decyzje SKO w Warszawie, co nie uzasadniało stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jako decyzji zależnej wobec decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (zamiennej), której nieważność stwierdziło Kolegium. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego uchylenie to spowodowało, iż decyzja ta nie wywołała skutków procesowych i materialnych a stan taki trwa do chwili jej uprawomocnienia się. Natomiast Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadomym, iż powołany wyżej wyrok WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2019 r. IV SA/Wa 976/19 wskutek uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącej Wspólnoty został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2022 r. II OSK 4012/19, zaś w trybie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. skarga M. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie została oddalona. W takiej sytuacji nie budzi więc wątpliwości NSA, że zaskarżony wyrok wydany został przedwcześnie bez wymaganego w sprawie rozważenia kwestii prejudycjalności postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 160/WZ/ŚRÓ/2012 z dnia 29 sierpnia 2012 r. w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 czerwca 2009 r. nr 116/WZ/ŚRÓ/2009 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] położonej przy ul. M. w W., dla prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2014 r. nr 278/Ś/2014 i wpływu pierwszej z tych spraw na wynik niniejszego postępowania. Zaskarżony wyrok nie zawiera bowiem niezbędnej oceny w tym zakresie i zajęcia konkretnego stanowiska co do potrzeby zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, w tym zastosowania w realiach niniejszego postępowania w szczególności powołanego w skardze kasacyjnej art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Samo ostateczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji było zagadnieniem istotnym z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz miało bezpośredni wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. Zdaniem NSA słusznie podniesiono w motywach skargi kasacyjnej, iż wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, w którym podważana jest prawidłowość wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi przesłankę wskazaną w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego prawidłowości wydanego dla tej samej inwestycji pozwolenia na budowę. Rozpoznanie tej kwestii ma bowiem istotne znaczenie dla sposobu rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. NSA zwrócił uwagę na swoje postanowienie z 30 listopada 2005 r. II OZ 1083/05. Sąd odwoławczy podkreślił, że kwestia ewentualnego zawieszenia nie była rozważana przez Sąd pierwszej instancji, co ma istotne znaczenie w sytuacji, gdy w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na fakt stwierdzenia przez SKO w Warszawie ostateczną decyzją z 15 lutego 2019 r. nieważności ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 160/WZ/ŚRÓ/2012 z dnia 29 sierpnia 2012 r. i wpływu tej okoliczności na ocenę zaistnienia wad kwalifikowanych w decyzji z 6 maja 2014 r. W takiej sytuacji potrzeba zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu rozpoznania wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2019 r. IV SA/Wa 976/19 winna być przedmiotem rozważań i oceny Sądu pierwszej instancji, czego w realiach tej sprawy nie dokonał ten Sąd a brak jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii, zdaniem Sądu odwoławczego, stanowi właśnie naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem w takiej sytuacji oddalenie skargi jest, jak wyżej zaznaczono, co najmniej przedwczesne, czego dowodzi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2022 r. II OSK 4012/19. Przedwczesność wydanego wyroku wiąże się również z brakiem wymaganej pełnej oceny w postępowaniu nieważnościowym prawidłowości zastosowania w sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Bez wpływu na wyżej wyrażone stanowisko ma okoliczność, że ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy jest w sprawie celowe wstrzymywanie biegu sprawy. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji całkowicie zaniechał rozważań i nie zajął stanowiska w tym zakresie, stąd też w okolicznościach tej sprawy wskazywane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa procesowego opisane wyżej musiało być uznane przez skład orzekający NSA za naruszenie mające istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. Z tego też względu w ocenie NSA należało uchylić zaskarżony wyrok, zaś sprawę przekazać Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Celowe jest bowiem dokonanie ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji z 31 maja 2019 r. z uwzględnieniem faktu wydania przez SKO w Warszawie ostatecznej decyzji z 15 lutego 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 29 sierpnia 2012 r. nr 160/WZ/ŚRÓ/2012 w zakresie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 czerwca 2009 r. nr 116/WZ/ŚRÓ/2009 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] położonej przy ul. M. w W. (obręb [...]).

Jednocześnie NSA zaznaczył, że nie można uwzględnić pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W kasacji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wiążąc to z naruszeniem w sprawie przepisów § 4, § 13, § 3 pkt 10 w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie czy też ich niezastosowanie. Generalnie zarzuty te dotyczą naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały ludzi. Przede wszystkim uwzględniając zakres przedmiotowy niniejszej sprawy, dotyczący postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, brak w skardze kasacyjnej, w odniesieniu do wskazywanych wyżej naruszeń prawa materialnego, zarzutu związanego z tym postępowaniem nadzwyczajnym, jak też wykazania, w jaki sposób powołane wyżej normy warunków technicznych w powiązaniu z przepisami Prawa budowlanego stanowią o zaistnieniu kwalifikowanego naruszenia prawa przy wydaniu przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę z 6 maja 2014 r. Podniesione zarzuty formułowane są jakby dotyczyły postępowania zwykłego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, stąd też nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest zbadanie, czy decyzja której dotyczy postępowanie nie jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc inaczej niż w postępowaniu zwykłym, którego przedmiotem jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a w związku z tym może nastąpić tylko wtedy, gdy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten, jak każdy wyjątek, należy interpretować ściśle. Wystąpienie przesłanki nieważności decyzji powinno być bezsporne, oczywiste. NSA podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem "trzecią instancją", ma ono na celu jedynie kontrolę rozstrzygnięcia pod względem kwalifikowanego naruszenia prawa. W tym postępowaniu ocenie podlega materiał dowodowy, jakim dysponował organ udzielający pozwolenie na budowę, gdyż w postępowaniu nieważnościowym nie powinno się dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani ponownie oceniać tych samych, ocenionych już w pierwotnym postępowaniu, dowodów. Tym samym zakres postępowania nadzorczego w sposób istotny odbiega od postępowania zwykłego, w którym gromadzi się materiał w celu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Postępowanie nadzorcze ma na celu jedynie ustalenie, czy kwestionowana decyzja nie została dotknięta jedną z kwalifikowanych wad prawnych, o których stanowi przepis art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie norm warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w kwestii nasłonecznienia nie wskazują zdaniem NSA, iż w tym zakresie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym postanowieniem (decyzją). Skutki, które wywołuje orzeczenie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie orzeczenia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Skarżąca Wspólnota nie wykazała, że poprzez naruszenie przepisów § 4, § 13, § 3 pkt 10 w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji, a za nim Sąd pierwszej instancji uznały, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia ustawy Prawo budowlane w tym zakresie. Jednym z obowiązków inwestora jest przedstawienie analizy nasłonecznienia w projekcie budowlanym, który przedstawiany jest organowi architektoniczno-budowlanemu. Analiza nasłonecznienia budynku powinna być sporządzona przez projektanta, który zobowiązany jest do opracowania projektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej. W rozpoznawanej sprawie na etapie zatwierdzania projektu budowlanego, takie opracowanie "Linijka słońca. Analiza Zacienienia" z maja 2013 r. przez uprawniony podmiot zostało przedstawione. Zatem nie można w tym zakresie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Doszłoby ewentualnie do tego, gdyby takie opracowanie, o jakim wyżej mowa, nie zostało wykonane. W tej sprawie, mając na uwadze powyższe zarzuty, nie można uznać by istniała oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, zatem wskazywane przepisy nie zostały w sposób kwalifikowany naruszone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, po pierwsze, nakazał rozważyć kwestię prejudycjalności postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 160/WZ/ŚRÓ/2012 z dnia 29 sierpnia 2012 r. w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 czerwca 2009 r. nr 116/WZ/ŚRÓ/2009 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] położonej przy ul. M. w W., dla prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2014 r. nr 278/Ś/2014 i wpływu pierwszej z tych spraw na wynik niniejszego postępowania, w szczególności pełnej oceny w postępowaniu nieważnościowym prawidłowości zastosowania w sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Po drugiej, NSA uznał, że pozostałe zarzuty kasacyjne, były niezasadne. Dotyczy to akcentowanych nie tylko w skardze kasacyjnej, ale także skardze na zaskarżoną decyzję administracyjną kwestii związanych z naruszeniem w sprawie przepisów § 4, § 13, § 3 pkt 10 w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie czy też ich niezastosowanie. Oznacza to , że obecnie jedyną kwestię, która została pozostawiona do rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu była kwestia wpływu stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy na decyzję o pozwoleniu na budowę. Należy jednocześnie podkreślić, że NSA pozostawił tę kwestię do rozważania sądowi administracyjnemu, a nie organowi administracji (zob. wyrok NSA z 15.04.2019r. , I OSK. 3347/18).

Dokonując takiej analizy należy zaznaczyć w pierwszym rzędzie, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy może skutkować nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestia wpływu, jaki wywiera stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną, była początkowo przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jednak została rozwiązana uchwała 7 sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 1. NSA podjął uchwałę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W uchwale tej NSA nie przesądził jednak o tym, czym jest decyzja zależna , ani też czy zawsze występuje skutek w postaci nieważności decyzji zależnej.

Kwestię tę należy w ocenie Sądu rozpatrywać w sposób zinduwidualizowany. W ocenie Sądu chociaż decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak nieważność decyzji o warunkach zabudowy nie może automatycznie przesądzać o nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a pod uwagę należy brać spektrum okoliczności i przesłanek związanych z nieważnością decyzji. Należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Dalej należy przypomnieć, że w kontekście zarzuconego w skardze rażącego naruszenia prawa należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Rozważania te, akcentują wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie do wszystkich przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dalej należy wyjaśnić, że ostateczne decyzje administracyjne korzystają z waloru domniemania legalności tych aktów administracyjnych, a tym samym dowodzenie okoliczności mających doprowadzić do obalenia tego domniemania spoczywa, co do zasady, na tym, kto z tych okoliczności wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). W szczególności, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła (por. wyrok NSA z 10.01.2018 r., I OSK 563/16, LEX nr 2449135.wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r., I OSK 237/13). Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1838/16, CBOSA). Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). W tym aspekcie istotne jest również podkreślenie, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji prowadzący takie postępowanie własnych uzupełniających ustaleń faktycznych. Organ ten jest uprawniony jedynie do oceny, czy w świetle przeprowadzonych dowodów w postępowaniu, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych doszło do rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1642/19, CBOSA). Konsekwentnie, podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być, co do zasady, zarzuty dotyczące kwestii gromadzenia oraz oceny dowodów.

Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje społeczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13 CBOSA oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA).

W ocenie Sądu nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. Zgodnie z art. 4 P.b każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przytoczony przepis kreuje zasadę wolności budowanej, której granice wyznacza wymóg zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasadnicze wymagania dotyczące projektowania i budowy obiektu budowlanego, z uwzględnieniem przewidywanego okresu użytkowania, określa art. 5 ust. 1 pb, statuując wymóg realizacji tych działań w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Odpowiadające tym warunkom projektowanie i budowanie powinno zapewnić zachowanie wymagań wyszczególnionych w pkt 1-10 omawianego przepisu, w tym i wymogu poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 9). Szczegółowe unormowania dotyczące sposobu realizacji publicznego prawa podmiotowego zabudowy nieruchomości gruntowej zamieszczone zostały w rozdziale IV i V prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przesłanki wydania pozwolenia na budowę określa art. 32 oraz art. 35 pb. Organ w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zobowiązany jest zatem sprawdzić czy spełnione zostały wymagania określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 P.b. w tym m.in. wymóg zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a także zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W myśl art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Jak stanowi art. 35 ust. 3a P.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy (por. wyrok NSA z 21.04.2020 r., II OSK 2638/19, LEX nr 3036997). Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3;

W przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno – budowlanej analizował decyzję o warunkach zabudowy, która zezwalała na przedmiotową Inwestycję. Nie sposób zarzucić organowi, że był uprawniony do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę Inwestor przedłożył ostateczna decyzję o warunkach zabudowy.

Dalej, stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy decyzji zmieniającej (rozszerzającej ) decyzję o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 kpa. Tak zmieniona decyzja o warunkach zabudowy stała się podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zmieniającej decyzje o warunkach zabudowy, a nie decyzji podstawowej. Dotyczy także niewielkiego w istocie fragmentu terenu. Warto również dodać, że w późniejszym terminie ( już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę) została wydana kolejna decyzja o warunkach zabudowy, która dotyczyła tego terenu, którego dotyczyło decyzja zmieniająca w trybie art. 155 kpa pierwotna decyzje o warunkach zabudowy (decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 29 maja 2017 r. nr 128/WZ / ŚRO/2-017) Chociaż nie ma to decydującego znaczenia, to jednak pomocniczo pozwala ocenić wagę skutków społeczno – gospodarczych, jakie wywołuje pozostawienie decyzji o pozwoleniu na budowę w obrocie prawnym. Z tej przyczyny należy uznać, że względy społeczno – gospodarcze przemawiają za utrzymaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w obrocie prawnym , a nie jej eliminacji. Warto także dodać, że będąc związany wnioskiem o pozwolenie na budowę i załączonym doń projektem budowlanym właściwy organ ma wyłącznie dwie możliwości: może uwzględnić wniosek wydając decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzić projekt budowlany w całości albo odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast uprawniony do orzekania o "części" wniosku. (por. wyrok NSA z 21.01.2020 r., II OSK 538/18, LEX nr 3059242.). Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy w przeważającej mierze opiera się na prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, a nowe warunki zabudowy odpowiadają zmienionemu zakresowi, kłóciłoby się z treścią art. 156 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.