VII SA/Wa 2889/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Banaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi M S na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Pana M S od decyzji Wojewody [...] z [...]sierpnia 2019 r., nr [...]o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...]grudnia 2014 r., nr [...], utrzymał rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego w całości w mocy.

Do wydania ww. decyzji GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.

Starosta [...]po rozpoznaniu wniosku Pani M G z [...] grudnia 2014 r., decyzją z [...]grudnia 2014 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w ramach powstającego siedliska rolniczego, na działce o nr ew. [...]w miejscowości [...], przy ul. [...], obręb [...]gmina [...].

Pismem z [...] czerwca 2015 r. Pan M S wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...]z [...]grudnia 2014r., nr [...].

Wojewoda [...] (zwany dalej także "Wojewodą"), w dniu [...] lipca 2015r,. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku M S.

Decyzją z [...]sierpnia 2015 r., nr [...], Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Starosty [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, uznając, że M S nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a zatem nie mógł on skutecznie zainicjować postępowania nieważnościowego dotyczącego ww. decyzji organu powiatowego.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody z zachowaniem ustawowego terminu wniósł M S.

W międzyczasie, Wojewoda w dniu [...] września 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]z [...]grudnia 2014 r., nr [...].

Z uwagi na fakt, że nieostateczna decyzja Wojewody [...]z [...] sierpnia 2015 r., nr [...]dotyczyła sprawy tożsamej przedmiotowo ze sprawą wszczętą z urzędu, Wojewoda uznał za stosowne zawieszenie postępowania prowadzonego z urzędu do czasu wydania rozstrzygnięcia przez GINB.

Decyzją z [...]grudnia 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2015 r., [...], umarzającą postępowanie z wniosku M S w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...]grudnia 2014 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję GINB Pan M S wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 516/16, uchylił zarówno decyzję GINB z [...]grudnia 2015 r., znak: [...], jak i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]z [...] sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 756/17 oddalił skargę kasacyjną GINB i Pani M G od ww. wyroku WSA w Warszawie

Podczas gdy sprawa dotycząca umorzenia wszczętego na wniosek M S postępowania w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...]grudnia 2014 r. była przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, Wojewoda [...]postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie z urzędu i decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...]o pozwoleniu na budowę.

Wskutek rozpatrzenia odwołania M G, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję Wojewody [...]z [...] kwietnia 2016 r., nr [...]i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję GINB z [...] stycznia 2017 r. nie została wniesiona skarga do WSA w Warszawie, w związku z czym decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji.

Natomiast Wojewoda [...]ponownie rozpatrując sprawę w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 516/16, decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], umorzył wszczęte na wniosek Pana M S postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. Wojewoda uznał, że zachodzi tożsamość sprawy zainicjowanej wnioskiem M S ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją GINB z [...] stycznia 2017 r., znak: [...].

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody wniósł w ustawowym terminie M S, zarzucając m.in. nie wyjaśnienie i nie udowodnienie istnienia tożsamości sprawy w aspekcie podmiotowym oraz uniemożliwienie odwołującemu się skutecznego udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] grudnia 2014 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, GINB decyzją z [...]października 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody.

GINB wskazał, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa. Zatem prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...]grudnia 2014r., nr [...], z wniosku M S, w sytuacji gdy w obiegu prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja GINB z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], skutkowałoby w istocie kwestionowaniem tego orzeczenia, a nawet mogłoby spowodować, że w obrocie prawnym funkcjonowałoby jednocześnie kilka decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

W związku z powyższym organ drugiej instancji uznał, że postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek M S winno być umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość z przyczyny przedmiotowych, albowiem wydanie kolejnej decyzji w przedmiotowej sprawie spowodowałoby nie tylko, że byłaby ona obarczona wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ale zostałaby wydana z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że podnoszony w odwołaniu zarzut, iż M S nie brał udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją GINB z [...] stycznia 2017 r., może stanowić ewentualną podstawę prawną do żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak okoliczność ta nie może być brana pod uwagę w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Pan M S (dalej "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając rozstrzygnięciu GINB:

1. naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...]grudnia 2014 r., winno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w konsekwencji dokonania przez organ drugiej instancji niewłaściwej i wybiórczej oceny materiału dowodowego w sprawie, podczas gdy dokonanie przez organy prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów i okoliczności sprawy winno prowadzić do uznania, że w niniejszym postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego nie zachodzi tożsamość sprawy w aspekcie podmiotowym w stosunku do postępowania wszczętego przez Wojewodę [...]z urzędu, a zakończonego decyzją GINB z [...] stycznia 2017 r.,

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie przez GINB wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ:

1) poza lakonicznym i zdawkowym stwierdzeniem, że "postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Pana M S w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (...), winno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość w przyczyn przedmiotowych" w istocie w ogóle nie wyjaśnia, dlaczego w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość sprawy w aspekcie przedmiotowym,

2) w ogóle nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącego argumentacji, że w rzeczywistości, w sprawie nie zachodzi tożsamość podmiotowa pomiędzy ww. postepowaniami, które to naruszenie w ocenie skarżącego utrudnia, a wręcz uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonej decyzji GINB,

3) w konsekwencji naruszeń wskazanych w pkt 1-2 – naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ drugiej instancji decyzji Wojewody [...]z [...] sierpnia 2019 r. – wobec uznania przez GINB, że postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego winno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość z przyczyn przedmiotowych, podczas gdy, w ocenie skarżącego, na skutek złożonego przez niego odwołania, organ drugiej instancji powinien uchylić decyzję Wojewody.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...], a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że jak przyjmuje się w orzecznictwie, postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. Natomiast w postepowaniu umorzonym w drodze skarżonych decyzji występują wszystkie podstawowe elementy stosunku administracyjnego, tj.:

1) podmiot – M S, którego charakter strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] został potwierdzony w orzeczeniu NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 756;

2) przedmiot – decyzja Starosty [...]z [...] grudnia 2014 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę;

3) podstawa prawna – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – ww. decyzja Starosty [...]pozostaje niezgodna z punktem 4.2 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]nr [...]o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005r. zezwalającej na przeznaczenie na cele nierolnicze teren w pasie do 80 m od drogi wojewódzkiej nr [...], podczas gdy zatwierdzony projekt budowlany dotyczył wybudowania nieruchomości w odległości ok. 180 m, tj. poza obszarem działki dla którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zatem w ocenie skarżącego, z uwagi na kompletność podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, bezzasadnym pozostaje uznanie niniejszego postępowania za bezprzedmiotowe. Organ drugiej instancji nie wskazał konkretnej przesłanki stanowiącej podstawę do uznania bezprzedmiotowości postępowania, ograniczając się jedynie do ogólnikowego wskazania, że przyczyną tą jest bliżej niezidentyfikowana przesłanka przedmiotowa, pomijając jednocześnie wątek tożsamości podmiotowej będący podstawą rozważań decyzji Wojewody [...]i odwołania skarżącego.

Zdaniem autora skargi, w sprawie nie występuje też przeszkoda w postaci powagi rzeczy osądzonej, gdyż takowy stan zachodzi wówczas, gdy istnieje sprawa poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją wydaną w tym samym przedmiocie i przy udziale tych samych stron. Oznacza to, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, a taka sytuacja nie wystąpiła w sprawie wszczętej na wniosek skarżącego.

Wobec powyższego Wojewoda [...] dokonał nieprawidłowej oceny okoliczności sprawy, a uchybienie to nie zostało również skontrolowane przez GINB. Skarżący podkreśla, że pomimo przysługujących mu praw, nie był on stroną żadnego z wcześniejszych postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...] grudnia 2014 r., a tym samym nieprawidłowym pozostaje uznanie, iż zachodzi tożsamość podmiotowa i wynikająca z niej powaga rzeczy osądzonej uzasadniająca uznanie postępowania za bezprzedmiotowe.

Skarżący wskazuje ponadto, że uzasadnienie faktyczne decyzji organu drugiej instancji nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., a przy tym narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Przede wszystkim GINB poza lakonicznym i zdawkowym stwierdzeniem, że "postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Pana M S w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (...) z dnia [...] grudnia 2014 r., (...), winno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość w przyczyn przedmiotowych" w istocie w ogóle nie wyjaśnia, dlaczego w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość sprawy w aspekcie przedmiotowym. Pomimo zarzutów odwołania organ drugiej instancji nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącego argumentacji, która wskazuje na okoliczność, że w rzeczywistości w sprawie nie zachodzi tożsamość podmiotowa pomiędzy niniejszym postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...]prowadzonym na wniosek Skarżącego, a postępowaniem wszczętym przez Wojewodę [...] z urzędu, zakończonym decyzją GINB z [...]stycznia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone z zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Odpowiedź na skargę złożył również uczestnik postępowania – M G, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o oddalenie skargi. Szeroko przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych uczestniczka postępowania wskazała, że skoro sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...]grudnia 2014 r. została już rozstrzygnięta w postępowaniu wszczętym z urzędu przez Wojewodę [...], a w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja GINB z [...] stycznia 2017 r. stwierdzająca brak podstaw do stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia organu powiatowego, GINB zobligowany był do umorzenia postępowania z wniosku skarżącego. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy sprawy nie można załatwić z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Zatem sam fakt, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu wszczętym przez Wojewodę z urzędu, nie może być wystarczający – jak chciałby skarżący – do stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość i postępowanie może być prowadzone. Autor odpowiedzi na skargę za niezasadny uznał także zarzut dotyczący wadliwego uzasadnienia skarżonej decyzji. W jego ocenie organ szczegółowo wyjaśnił powody rozstrzygnięcia, przedstawiając zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm – zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...]z [...] sierpnia 2019 r. nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że podstawę prawną zapadłych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W przywołanym wyżej przepisie nie wymieniono przyczyn bezprzedmiotowości postępowania, posługując się określeniem "z jakiejkolwiek przyczyny". W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że zwrot "z jakiejkolwiek przyczyny" oznacza "każdą przyczynę powodującą brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 1997 r., SA/Rz 258/96, LEX nr 58125, tak też W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opubl. WKP 2019). Zgodnie przyjmuje się zatem, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł choć jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega więc na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 10 maja 2012 r., II GSK 467/11, LEX nr 1219036).

Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, opubl. WKP 2020). W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 462).

Zdaniem organów, w rozpoznawanej sprawie zaistniała tego właśnie rodzaju przeszkoda przedmiotowa, uniemożliwiająca merytoryczne rozpoznanie sprawy, w postaci zdarzenia prawnego, jakim jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej GINB z [...] stycznia 2017 r. (wydanej w postępowaniu prowadzonym z urzędu i niezaskarżonej do sądu administracyjnego), odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...] grudnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi – M G – pozwolenia na budowę.

Skarżący, nie zgadzając się powyższym stanowiskiem wskazuje, że w niniejszym postępowaniu, wszczętym na wniosek skarżącego, nie zachodzi tożsamość sprawy w aspekcie podmiotowym w stosunku do postępowania wszczętego przez Wojewodę [...]z urzędu, a zakończonego decyzją GINB z [...] stycznia 2017 r. Powodem tego jest w jego ocenie fakt, iż nie brał On udziału w postępowaniu rozstrzygniętym ww. orzeczeniem GINB.

W sprawie nie są zatem kwestionowane ustalenia, że w dniu orzekania przez organ tak pierwszej, jak i drugiej instancji, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]z [...] grudnia 2014 r. wszczętego na wniosek skarżącego, stan rzeczy przedstawiał się następująco:

1. w obrocie prawnym istniała ostateczna – w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. – decyzja GINB z [...] stycznia 2017 r., wydana w postępowaniu wszczętym z urzędu a odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...] grudnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżącego;

2. skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją GINB z [...] stycznia 2017 r.;

3. przedmiotem postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego i umorzonego decyzjami Wojewody i GINB, poddanymi kontroli sądowej w niniejszej sprawie, była podobnie jak w postępowaniu wszczętym z urzędu, ocena wystąpienia w decyzji z [...] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę, wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania tego rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa, jako przesłanki skutkującej jej nieważnością.

Mając na uwadze powyższy stan rzeczy, konieczne wydaje się wskazanie, że zasada powagi rzeczy osądzonej obowiązuje zawsze wówczas, gdy zachodzi tożsamość spraw wyrażająca się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej, oraz identyczności stanu faktycznego i prawnego spraw nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją. Podkreślić przy tym należy, że tak rozumiana tożsamość spraw sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Takowe bowiem naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a.) i stanowiłoby przesłankę nieważnościową (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11, CBOISA). Zasada ta zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) - tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt: III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r. z. 1, poz. 19; z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt: I OSK 1895/10; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93). Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest więc dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981r., sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska [w:], M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz; Kraków 2005, s. 968). Przyjąć zatem należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1926/17, CBOISA).

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za konieczne wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy dopuszczalne było ponowne rozstrzyganie przez organy badanej sprawy. Jak wynika z przywołanych wcześniej rozważań, ocena taka musi uwzględniać charakter sprawy (tożsamość spraw) i okoliczności umorzenia postępowania (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod redakcją R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2015, str. 800; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2020).

Zarówno postępowanie w sprawie ważności decyzji Starosty [...]o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wszczęte przez Wojewodę z urzędu, jak i również postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego, dotyczyły tego samego przedmiotu – nieważności ww. decyzji Starosty z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie uległ zmianie także stan faktyczny sprawy. Zdaniem tutejszego Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – co wynika z akt sprawy i treści uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę – tak naprawdę rozpoznawał sprawę z urzędu, ale w granicach wniosku skarżącego i podnoszonych przez niego zarzutów; wniosek ten de facto stanowił dla organu pierwszej instancji sygnał do wszczęcia z urzędu postępowania. Po drugie, skarżący nie powoływał się na żadne inne okoliczności, niż te, które uwzględnił GINB w swej decyzji z [...] stycznia 2017 r. Ustaleń tych zdaje się nie kwestionować sam skarżący.

Wbrew zarzutom skargi, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi również tożsamość podmiotowa. Co prawda postępowanie zakończone decyzją GINB z [...] stycznia 2017r. prowadzone było z urzędu i to bez zapewnienia skarżącemu udziału w tej procedurze, a w niniejszej sprawie próbą zainicjowania postępowania był wniosek skarżącego, tym niemniej, jak przyjmuje się w orzecznictwie, tożsamość podmiotowa to "tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków" (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1022/17). Podzielając w całości zaprezentowany pogląd należy podkreślić, że niewątpliwie w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją GINB z [...] stycznia 2017 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, adresatem wynikających z tego orzeczenia konsekwencji był inwestor – M G jako podmiot, któremu udzielone zostało rzeczone pozwolenie na budowę. Skoro zaś adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę jest inwestor, to podobnie byłoby i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji zainicjowanym wnioskiem skarżącego. Ponadto, jak słusznie podniesiono w skardze, przymiot strony w postępowaniu prowadzonym z urzędu przysługiwał także skarżącemu, co wynika z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 516/16. Sprawa objęta ww. postępowaniami dotyczy zatem interesów prawnych tych samych podmiotów. Bez znaczenia jest natomiast fakt niezapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu prowadzonym z urzędu, albowiem problematyka naruszenia przepisów postepowania i w konsekwencji pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być rozpoznawana wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Również uchybienie przepisom prawa mające miejsce przy doręczaniu decyzji GINB z [...] stycznia 2017 r. może stanowić wyłącznie podstawę do żądania przez skarżącego wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o powołany przepis, nie zaś podstawę stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W analizowanym przypadku zachodzi więc tożsamość podmiotowo-przedmiotowa sprawy prawomocnie rozstrzygniętej i tej, która została zainicjowana wnioskiem skarżącego. W stanie faktycznym sprawy konsekwencją wszczęcia i prowadzenia kolejnego postępowania w sprawie uprzednio rozstrzygniętej pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzją administracyjną GINB z [...] stycznia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...] grudnia 2014 r., byłaby nieważność decyzji wydanej w takim postępowaniu. Ze względu na fakt, że wydanie nowej decyzji w sprawie, bez wzruszenia poprzedniej, aktualizowałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organy trafnie przyjęły, że wystąpiła przeszkoda przedmiotowa uniemożliwiająca merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącego.

W tym stanie rzeczy, wobec braku zmiany w stanie faktycznym i prawnym oraz z uwagi na fakt wcześniejszego merytorycznego rozpatrzenia sprawy ostateczną decyzją GINB o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, organa prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie zaistniała przyczyna uzasadniająca umorzenie postępowanie, określona w art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji, nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy poprawnie wyjaśniły i oceniły wszystkie okoliczności sprawy.

Skoro – jak zostało wykazane wyżej – organ miał nie tylko prawo, ale i obowiązek umorzyć postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego, to rolą Sądu jest weryfikacja, czy wyartykułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a., znajdują usprawiedliwione podstawy, w świetle zakresu oceny, której powinien w sprawie dokonać organ drugiej instancji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja GINB zawiera wszystkie wymagane elementy. W szczególności uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji w pełni odpowiada wymaganiom stawianym w powołanych wyżej przepisach postępowania i odnosi się do istoty sprawy. Organ prawidłowo przytoczył przepisy prawa stanowiące podstawę zapadłego rozstrzygnięcia. W dalszej kolejności wyjaśnił skarżącemu motywy, którymi kierował się przy orzekaniu, a które przemawiały za koniecznością umorzenia postępowania w sprawie. Zarzut skargi dotyczący braku odniesienia się przez organ do argumentacji podnoszonej w odwołaniu w kwestii nieistnienia tożsamości podmiotowej sprawy, jakkolwiek częściowo zasadny, z uwagi na lakoniczność wyjaśnień GINB w tym zakresie, nie mógł mieć wpływu na wynik zapadłego rozstrzygnięcia. Bez wątpienia więcej uwagi temu zagadnieniu poświęcił organ pierwszej instancji, albowiem GINB wskazał jedynie, skądinąd trafnie, że podnoszony przez skarżącego zarzut braku udziału w postępowaniu zakończonym decyzją GINB z [...] stycznia 2017 r. może stanowić wyłączną podstawę do żądania wznowienia tego postępowania, a nie może być przedmiotem rozważań w postępowaniu nieważnościowym. Niemniej wskazane uchybienie w żaden sposób nie rzutuje na prawidłowość kontrolowanej decyzji GINB, a to z przyczyn wyjaśnionych we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, w którym Sąd doszedł do przekonania o zasadności stanowiska organów w kwestii tożsamości podmiotowo-przedmiotowej sprawy.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.