VII SA/Wa 287/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: WSA Monika Kramek WSA Artur Kuś (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi B.G. i K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

1. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 104 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a."), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek B. i K. G. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z [...] października 2019 r. Nr [...], którą ustalił warunki zabudowy na rzecz M. S. dla inwestycji: "budowa budynku produkcyjno-usługowego z zapleczem socjalnym oraz zbiornika na nieczystości ciekłe pojemności do 10 m³, przewidzianej do realizacji w zabudowie produkcyjno-usługowej, na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości P., gmina S." – odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

Ww. rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy. Wnioskiem złożonym 19 lipca 2019 r. M. S. zwrócił się do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-usługowego z zapleczem socjalnym oraz zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m³ na działkach nr [...],[...] i [...] w miejscowości P., gmina S.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją Nr [...] z [...] października 2019 r. Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy na rzecz M. S. dla ww. inwestycji.

W dniu 23 czerwca 2020 r. do SKO wpłynął wniosek B. i K. G. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy S. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku podniesiono m.in., iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), to jest z rażącym naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 i następnymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu, o którą ustalono warunki zabudowy dla ww. inwestycji; art. 107 k.p.a. poprzez nieoznaczenie stron postępowania i brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego.

Pismami z 23 lipca 2020 r. SKO zwróciło się do B. G. oraz K. G. o wykazanie interesu prawnego do występowania w przedmiotowej sprawie. W dniu 10 sierpnia 2020 r. do akt sprawy wpłynęła odpowiedź na ww. wezwanie.

Po rozpoznaniu ww. wniosku SKO w dniu 10 grudnia 2020 r. wydało powołaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO przedstawiło zasady postępowania nieważnościowego i wyjaśniło pojęcie "rażącego naruszenia prawa". SKO zauważyło, iż w rozpatrywanej sprawie brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP"). Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organ przytoczył art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Organ wyjaśnił również, że zasada tzw. dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

SKO wskazało, iż w jego ocenie rozpoznawana decyzja Wójta Gminy S. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, którą to wadę należy zdecydowanie odróżnić od wad niedających się kwalifikować z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie każde bowiem naruszenie prawa można uznać właśnie za jego rażące naruszenie. Powodem do stwierdzenia nieważności nie może być jedna z okoliczności, na którą powołują się wnioskodawcy w treści składanych do akt sprawy pism, a mianowicie fakt pominięcia ich w toku postępowania przed organem I instancji, jako stron postępowania. Powołując się na wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1340/16) organ wyjaśnił, iż żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Organ dodał, że analogicznie wpływu na jej zgodność z prawem nie ma również fakt, iż w treści decyzji organ I instancji, w jej rozdzielniku, z imienia i nazwiska wymienił tylko wnioskodawcę, zaś w pozostałym zakresie wskazał, iż decyzję kieruje do stron postępowania. Częstą praktyką organów administracji publicznej jest bowiem to, iż w ten właśnie sposób formułują rozdzielnik decyzji, podając, że decyzję kierują do stron postępowania wymienionych w wykazie stron. Powyższe w ocenie organu nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa, w tym art. 28 k.p.a.

Przechodząc do dalszych zarzutów stawianych przez wnioskodawców organ powołał przepis § 3 rozporządzenia i zauważył, że w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. wskazali na fakt powiększenia przez Wójta Gminy S. obszaru analizowanego na potrzeby prowadzonego postępowania ponad ustawowe minimum, jak również na brak sporządzenia uzasadnienia w powyższym zakresie - to jest naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia. Podali, iż obszar analizowany został znacznie powiększony ponad minimalne granice określone w rozporządzeniu, nie wykazując przy tym takowej potrzeby.

Mając na uwadze charakter powyższych zarzutów SKO w [...] wskazało, iż w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się w orzecznictwie, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą, wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Podkreśliło również, że o rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy.

Dalej organ podkreślił, że z akt przedmiotowej sprawy wynika w sposób bezsporny, iż analiza urbanistyczna została przeprowadzona przez osobę do tego uprawnioną. Z załącznika graficznego, stanowiącego integralny załącznik decyzji o warunkach zabudowy, wynikają granice obszaru analizowanego. Zaznaczył, że planista, sporządzający analizę wywiódł, iż tak wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla przeprowadzenia analizy oraz wyznaczenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, zapewni zachowanie ładu przestrzennego w rejonie lokalizacji projektowanej inwestycji. Organ przyznał również, że faktem jest, iż na potrzeby przeprowadzenia analizy powiększono obszar analizowany ponad wymagane minimum, jednakże tego rodzaju zabieg jest dopuszczalny w orzecznictwie sądów administracyjnych. Powołał orzecznictwo dotyczące tej tematyki i wskazał, że skoro w realiach niniejszej sprawy obszar analizowany został wyznaczony w sposób dopuszczalny przepisami prawa, to nie sposób czynić z tego tytułu organowi administracji publicznej zarzuty rażącego naruszenia prawa. Organ podkreślił, że z mapy, stanowiącej załącznik do kwestionowanej decyzji, wyraźnie widać, iż miejscowość, w której znajduje się działka inwestycyjna, zabudowana jest (w analizowanym obszarze) w kierunku północnym oraz wschodnim, stąd też celowym było rozszerzenie obszaru analizowanego. Sam fakt, iż decyzja nie zawiera w tym zakresie stosownych wyjaśnień, co prawda jest jej wadą, jednakże nie jest wadą, która obarczałaby tę decyzję rażącym naruszeniem prawa.

SKO uznało, że rażącym naruszeniem prawa nie jest także okoliczność, iż w kierunku południowym planista - wyznaczając obszar analizowany - nie poprowadził granic tego obszaru po granicy mapy, a kilka milimetrów ponad tą granicą, przez co obszar analizowany nie zawiera kilku metrów nieruchomości, znajdujących się od strony południowej terenu objętego inwestycja. Wyjaśniło, że teren ten został uwidoczniony na mapie, zaś fakt takiego rodzaju naniesienia granicy obszaru analizowanego pozostaje bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, ponieważ przedmiotowe nieruchomości są nieruchomościami niezabudowanymi, stąd też powyższe w żaden sposób nie wpłynęłoby na wynik sporządzonej analizy. Dlatego również i tej okoliczności zdaniem organu nie można uznać za rażące naruszenie prawa, bowiem powyższe pozostawało bez jakiegokolwiek znaczenia dla rozpoznania sprawy i jej finalnego wyniku.

Ponadto, w ocenie SKO w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło również rażące naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., statuującym zasady dobrego sąsiedztwa. Analizując z kolei przepisy rozporządzenia, organ zauważył, że podobnie jak u.p.z.p., rozporządzenie zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy regulacje dotyczące ustalania parametrów dopuszczalnej w świetle "zasady dobrego sąsiedztwa" zabudowy (§ 4-8 rozporządzenia), jak i przepisy procesowe określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia) oraz wymogi formalne, które spełnić musi decyzja o warunkach zabudowy (§ 9 rozporządzenie).

W dalszych rozważaniach organ wskazał, że rozpoznając sprawę o ustalenie warunków zabudowy Wójt Gminy S. ustalił, iż w obszarze objętym analizą znajdują się budynki o podobnej funkcji z budynkiem objętym wnioskiem (o funkcji usługowej). Organ I instancji ustalił również parametry zabudowy. Co prawda w treści analizy (i jej wyników), jak i w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy nie zawarto danych, w oparciu o które ustalono poszczególne wartości, jednakże - w odpowiedzi na wezwanie SKO - organ I instancji dołączył do akt sprawy wyjaśnienia planisty co do wielkości stwierdzonych w zakresie poszczególnych wskaźników zabudowy, dających się stwierdzić w obszarze analizowanym na datę sporządzania przedmiotowej analizy (załącznik do pisma Wójta Gminy S. z 30 października 2020 r.). Z treści przedłożonych wyjaśnień planisty wynika bezspornie, iż przy ustalaniu ww. warunków dobrego sąsiedztwa Wójt Gminy S. kierował się zatem wartościami charakterystycznymi i występującymi w tymże obszarze, stwierdzonymi przez planistę w toku wykonywania analizy i opartymi właśnie na wynikach tejże analizy planisty. Dla żadnego z parametrów nie przyjął wielkości, która na tym obszarze by nie występowała, to jest takiej, która przekraczałaby stwierdzone w obszarze wielkości. Przyjęte parametry odbiegają od średnich wskaźników wynikających z analizy, ale również i przyjęcie takich parametrów nie może stanowić o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa, bowiem dopuszcza je rozporządzenie, o ile wynikają one z analizy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, iż przyjęte przez Wójta Gminy S. wielkości dają się stwierdzić w objętym analizą obszarze.

SKO podało, że co prawda na co wskazali wnioskujący o stwierdzenie nieważności - analiza faktycznie nie zawiera szczegółowo podanych ustaleń dla każdej z nieruchomości wchodzącej w obszar poddany analizie, jednakże i ta okoliczność nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa przez Wójta Gminy S.. Wyjaśniło, że nie można za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uznawać ustalenia funkcji oraz parametrów nowej zabudowy w oparciu o wadliwie lub niejasno sporządzoną analizę, a tym bardziej zawierającą jakieś braki formalne. Tego typu uchybienia mogą być eliminowane w zwykłych trybach odwoławczych, nie zaś w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.

Dlatego też, zdaniem SKO nie można podzielić zarzutu B. i K. G., iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem dostrzeżonych uchybień przeprowadzonej w sprawie analizy nie można kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa.

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie braku kontynuacji funkcji SKO również uznało za niezasadny. Wyjaśniło, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w obszarze objętym analizą, tworzącym pewną całość urbanistyczną oraz co należy, rozumieć przez pojęcie "działki sąsiedniej".

SKO stwierdziło, że organ I instancji w sposób prawidłowy za działki sąsiednie uznał wszystkie nieruchomości zlokalizowane w obszarze objętym analizą i również przez tego rodzaju działanie nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Dalej, organ wskazał, że pojęcie kontynuacji funkcji i parametrów Wójt Gminy S. rozumiał szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Zaznaczył, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, to jest o funkcji, która nie znajduje kontynuacji lub też uzupełnienia na obszarze poddanym analizie. Zdaniem SKO projektowana przez inwestora funkcja nie będzie sprzeczna z funkcjami zabudowy, występującymi w obszarze objętym analizą. Inwestor nie projektuje budowy zakładu przemysłowego, ani inwestycji, która mogłaby zostać sklasyfikowana jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko. Będzie to budynek funkcji produkcyjno- usługowej, który będzie mógł funkcjonować obok wzniesionych w tym obszarze budynków, ponadto będzie świadczył usługi również dla mieszkańców, polegające na produkcji ogrodzeń, balustrad, furtek i bram oraz sprzedaży tych produktów między innymi właśnie dla mieszkańców miejscowości, w której znajduje się działka objęta inwestycją.

Zdaniem SKO nie doszło również do rażącego naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. bowiem organ I instancji sporządził uzasadnienie faktyczne i prawne kwestionowanej decyzji. Fakt, iż uzasadnieniu temu można zarzucić, że zostało sporządzone w sposób ogólnikowy (co do wskazania poszczególnych parametrów) uzasadnienia wyznaczenia obszaru analizowanego), jak również w sposób ogólnikowy została sporządzona analiza wskaźników i parametrów zabudowy, nie świadczy o tym, iż w tym zakresie miało dojść do rażącego naruszenia prawa.

Kolegium przywołując wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, podkreśliło, że skoro zadeklarowana w art 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania, należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich, co Wójt Gminy S. miał na uwadze przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy administracyjnej, co Wójt Gminy S. miał na uwadze przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Na koniec SKO wskazało, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu. W realiach niniejszej sprawy SKO zauważyło, że przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia interpretowane są na różne sposoby, także i powyższa okoliczność wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Zdaniem SKO w sprawie nie zaszły żadne okoliczności, które mogłyby świadczyć o rażącym naruszeniu prawa przez Wójta Gminy S. przy wydawaniu kwestionowanej przez B. i K. G. SKO wskazało również, iż przy badaniu sprawy nie ograniczyło się wyłącznie do jej rozpatrzenia pod kątem przesłanek oraz okoliczności wskazywanych we wniosku. Przy dokonywaniu oceny zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie SKO nie dopatrzyło się również innych okoliczności, które mogłyby przemawiać za zasadnością stwierdzenia, iż badana decyzja została wydana w warunkach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które to okoliczności zobowiązane było uwzględnić z urzędu.

2. Skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję wnieśli B. G. i K. G. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez zaniechanie wnikliwej analizy dokumentów i weryfikacji informacji zgromadzonych przez Wójta Gminy S. w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez M. i M. S. na działkach o numerach ew. [...], [...], [...] w miejscowości P. w zakresie dotyczącym: kontynuacji funkcji i przeznaczenia terenu, a nadto rzeczywistego oddziaływania na środowisko oraz przeznaczenia wyłączonych z produkcji rolnej gruntów pod zabudowę usługową, a nie produkcyjną, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja Wójta Gminy S. nr [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy decyzja, której dotyczył wniosek jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli podnoszone zarzuty. Podkreślili, że wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji wskazali na rażące naruszenie przez Wójta Gminy Suchożebry art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Podnieśli także, że organ naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 i następnymi rozporządzenia poprzez błędne sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie skarżących owe błędy polegały przede wszystkim na: wyznaczeniu granic obszaru analizowanego w zakresie szerszym jak 50 metrów (§ 3 ust 2 rozporządzenia), niewyjaśnieniu przyczyn rozszerzenia granic obszaru analizowanego tak w decyzji, jak i w wynikach analizy (część tekstowa); całkowitym pominięciu analizy faktycznej obejmującej badanie funkcji i rzeczywistego zagospodarowania obszaru analizy; całkowitym pominięciu, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów, na których znajduje się teren inwestycji dotyczyła działalności usługowej, a nie produkcyjnej, całkowitym pominięciu technologii produkcji wyrobów kowalskich i jej wpływu na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko.

Zdaniem skarżących, wymagające bezwzględnego wyjaśnienia w decyzji o warunkach zabudowy przyczyny rozszerzenia granic analizowanego terenu nie zostały ujęte też w wynikach analizy funkcji. Skarżący wskazali, że na analizowanym szeroko zakrojonym obszarze, nie ma żadnych budynków produkcyjnych. Nie są tez prowadzone żadne uciążliwe usługi. Obszar ten znajduje się na terenie wiejskim, gdzie prowadzona jest produkcja rolna. Na terenie objętym analiza znajduje się wiele budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem produkcji działalności rolniczej. W obszarze analizowanym przeważa jednak zabudowa zagrodowa i mieszkalna. Zdaniem skarżących nie stanowi zatem kontynuacji zabudowy budowa zakładu przemysłowego, którym niewątpliwie jest zrealizowana przez małżonków S. inwestycja, określona jako budowa budynku produkcyjno-usługowego z zapleczem socjalnym oraz zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. do 10 m³. Skarżący podnieśli, że na wskazanych działkach powstał zakład przemysłowy, w którym obecnie trwa produkcja od wczesnych godzin porannych do późnego popołudnia w dni powszechne. Podkreślili, że nie jest to mały miejscowy zakład produkcyjno-usługowy, tylko duży obiekt przemysłowy produkujący bramy, furtki, przęsła ogrodzeniowe, balustrady. Budynek ten w ich ocenie nie świadczy o ciągłości funkcji.

Zdaniem skarżących, rezultat przeprowadzonej przez Wójta Gminy S. analizy funkcji jest wadliwy. Skarżący uważają, że błędne jest twierdzenie SKO, że pomimo, iż analiza faktycznie nie zawiera szczegółowo podanych ustaleń dla każdej z nieruchomości wchodzącej w obszar analizowany, to ta okoliczność nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa przez Wójta Gminy S.. Skarżący podnieśli, że SKO nie wyjaśniło swojego stanowiska w tym przedmiocie. Nie zgadzają się z nim, bowiem brak szczegółowych danych dotyczących poszczególnych nieruchomości nie pozwala na prawidłową analizę funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, a w konsekwencji stwierdzenie, że inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji dotychczasowej.

W ocenie skarżących, brak na określonym, analizowanym obszarze obiektu o podobnych funkcjach i parametrach powinien skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wskazali również, że uwzględniając charakter i przeznaczenie przedmiotowej inwestycji Wójt Gminy S. winien był ustalić, czy zamierzona inwestycja będzie oddziaływała w jakikolwiek sposób na środowisko.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organu, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. Nr [...] z [...] października 2019 r. Decyzja ta ustalała warunki zabudowy na rzecz M. S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-usługowego z zapleczem socjalnym oraz zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3, przewidzianej do realizacji w zabudowie produkcyjno-usługowej, na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości P., gmina S.

Zdaniem skarżących, wydając decyzję nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie dotyczącym kontynuacji funkcji i przeznaczenia terenu, rzeczywistego oddziaływania na środowisko, przeznaczenia wyłączonych produkcji rolnej gruntów pod zabudowę usługową, a nie produkcyjną. Stanowi to "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie organu, nie ma w niniejszej sprawie podstaw, które mogłyby przemawiać za zasadnością stwierdzenia, iż decyzja została wydana przez Wójta Gminy S. w warunkach określonych przez ustawodawcę w art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organowi a nie stronie skarżącej.

2. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa sprawa toczyła się w jednym z nadzwyczajnych trybów, jakie przewidują przepisy k.p.a., a mianowicie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową, tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak również przedmiotowym. Interpretacji art. 156 k.p.a., jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający, a wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa musi być bezsporne i pewne. Nie jest możliwe opieranie się na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i nie podlegający jakimkolwiek wątpliwościom.

W odniesieniu do "rażącego naruszenia prawa", o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy stwierdzić, że dotyczy ono sytuacji, gdy uchybienie obowiązującej regulacji prawnej jest na tyle wyraźne, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z brzmieniem przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2698/20). Skoro "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech "rażącego" naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter "rażący" (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1056/18).

Celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku tego rodzaju postępowania rola organu administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest tym samym ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną.

W ocenie Sądu, niezasadne są zatem zarzuty stawiane przez skarżących, iż organ wydający zaskarżoną decyzję naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. SKO nie mogło, jak domagają się tego skarżący, swojej decyzji oprzeć o odmienną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. O "rażącym" naruszeniu prawa nie może świadczyć bowiem odmienna ocena oraz analiza dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy S. SKO obowiązane było bowiem do dokonania oceny wydanej przez organ administracji publicznej decyzji wyłącznie pod kątem zaistnienia przesłanek nakazujących stwierdzenie nieważności decyzji, a nie do dokonywania odmiennej oceny materiału dowodowego gromadzonego w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego. Tka jest bowiem istota tzw. postępowania nieważnościowego.

3. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta inwestycją, brak było obowiązującego MPZP. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. I taką decyzję inwestor uzyskał (por. decyzja nr [...] o warunkach zabudowy z [...] października 2019 r.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku MPZP, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Zatem dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy decydujące znaczenie ma ocena zaskarżonej decyzji oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy pod kątem tego, czy organ wykazał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., które uprawniały Wójta Gminy S. do wydania decyzji o określonej treści. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wynikająca z art. 61 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10).

Przypomnieć trzeba, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się w orzecznictwie, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu "rażącego naruszenia prawa", jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 600/09; podobnie wyrok WSA w Poznaniu z 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1050/19).

Za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji organu nie mógł również przemawiać fakt powiększenia przez Wójta Gminy S. obszaru poddanego analizie. Tego rodzaju postępowanie jest dopuszczalne na gruncie rozpoznawania spraw z zakresu ustalania warunków zabudowy oraz akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy obszar analizowany został wyznaczony w sposób dopuszczony przepisami prawa, to nie sposób czynić z tego tytułu organowi administracji publicznej zarzutów "rażącego" naruszenia prawa. Dla oceny prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego okoliczność uwzględnienia wniosku inwestora o ujęcie w obszarze analizowanym wskazanej działki nie ma żadnego znaczenia w sytuacji, gdy został on wyznaczony w prawnie dopuszczalny sposób. Wyznaczony obszar analizowany ma przecież służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nich występujących, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 172/11). Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy obszar analizowany został wyznaczony w sposób dopuszczalny przepisami prawa, to nie sposób czynić z tego tytułu organowi administracji publicznej zarzuty "rażącego naruszenia prawa". Przy czym z mapy, stanowiącej załącznik do kwestionowanej decyzji, wyraźnie widać, iż miejscowość, w której znajduje się działka inwestycyjna, zabudowana jest (w analizowanym obszarze) w kierunku północnym oraz wschodnim. Stąd też celowym było rozszerzenie obszaru analizowanego. Sam fakt, iż decyzja nie zawiera w tym zakresie stosownych wyjaśnień, co prawda jest jej pewną wadą, jednakże nie jest wadą, która obarczałaby tę decyzję "rażącym" naruszeniem prawa. Ewentualne wady analizy urbanistycznej, a nawet całkowity jej brak, same w sobie nie stanowią jeszcze dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, o ile możliwość lokalizacji spornego obiektu na danym terenie nie jest wyłączona (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1786/20).

4. Co do konieczności dokonania oceny w zakresie przeznaczenia wyłączonych z produkcji rolnej gruntów pod zabudowę usługową, a nie produkcyjną, w toku postępowania wykazano, iż teren inwestycji objęty był zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi S. - Przygody, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 1992 r., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Więc również i ten zarzut nie może świadczyć o konieczności stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy S.

5. Odnośnie do zarzutu dotyczącego braku kontynuacji funkcji i przeznaczenia terenu zasadnie organ w decyzji wskazał, że Wójt Gminy S. w sposób prawidłowy za działki sąsiednie uznał wszystkie nieruchomości zlokalizowane w obszarze objętym analizą. Podkreślić należy, że również przez tego rodzaju działanie nie dopuścił się "rażącego" naruszenia prawa. Pojęcie kontynuacji funkcji i parametrów Wójt Gminy S. rozumiał szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy mogło być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, to jest o funkcji, która nie znajduje kontynuacji lub też uzupełnienia na obszarze poddanym analizie. Nie można zatem było uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami już istniejącymi. W obszarze objętym analizą występowały budynki o charakterze usługowym - działka nr [...] (sklep); [...], [...], [...] (świetlica wiejska). Faktem jest, iż planowana przez inwestora działalność ma charakter produkcyjno-usługowy i ma polegać na produkcji i sprzedaży ogrodzeń, bram, furtek oraz balustrad i tego rodzaju usług i produkcji nie można stwierdzić w obszarze analizowanym (brak identycznych usług). Jednakże kontynuacji funkcji nie można rozumieć w taki sposób, jak wskazują skarżący, to jest wyłącznie jako możliwość powielenia w pełnym zakresie funkcji, która już występuje w obszarze analizowanym. Powyższe doprowadziłoby do sytuacji, w której dopuszczalną funkcją, którą można byłoby wprowadzić w dany obszar, była tylko dokładnie ta sama funkcja, która już tam istnieje. Byłoby to sprzeczne z logiką i prowadziłoby do faktycznego ograniczania prowadzenia działalności gospodarczej na danych terenach. Natomiast projektowana przez inwestora funkcja nie będzie sprzeczna z funkcjami zabudowy, występującymi w obszarze objętym analizą. Inwestor nie projektuje budowy dużego zakładu przemysłowego (np. dużej fabryki), ani inwestycji, która mogłaby zostać sklasyfikowana jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko. Będzie to budynek o funkcji produkcyjno-usługowej, który będzie mógł funkcjonować obok wzniesionych w tym obszarze budynków. Inwestor będzie w nim świadczył usługi również dla mieszkańców, polegające na produkcji ogrodzeń, balustrad, furtek i bram oraz sprzedaży tych produktów między innymi właśnie dla mieszkańców miejscowości, w której znajduje się działka objęta inwestycją. To, że w okolicy nie ma takiej działalności może być w dłuższej perspektywie zaletą a nie wadą zaskarżonej inwestycji, biorąc pod uwagę charakter analizowanego obszaru.

Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 648/20).

6. Skarżący wskazują również na konieczność dokonania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W tym zakresie SKO zasadnie wskazało, że planowane przedsięwzięcie nie jest żadnym z przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.). Stąd też nie wymagało przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Organ administracji publicznej, rozpoznając sprawę z zakresu ustalenia warunków zabudowy, jest związany treścią wniosku na przykład w zakresie określenia charakteru, funkcji, nazwy planowanej inwestycji. O konieczności dokonania oceny oddziaływania na środowisko nie mogą świadczyć przypuszczenia i domniemania skarżących, iż inwestor w planowanym obiekcie będzie w przyszłości zamierzał prowadzić ocynkownię, czy też będzie prowadził różnego rodzaju zabiegi związane z malowaniem proszkowym. O konieczności stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą świadczyć zdarzenia przyszłe, niepewne i niepotwierdzone.

Ponadto w sprawie nie znajdowało zastosowania, tak jak podnoszą skarżący, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem w myśl § 4 ww. aktu prawnego do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało natomiast zainicjowane wnioskiem M. S. z [...] lipca 2019 r.

Wskazywane przez skarżących - tak na etapie rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności przez SKO, jak i w treści skargi - zarzuty pod adresem analizy sporządzonej na potrzeby postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy S. również nie mogły świadczyć o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji. O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2559/10).

Z akt przedmiotowej sprawy wynikało w sposób bezsporny, iż analiza urbanistyczna została przeprowadzona przez osobę do tego uprawnioną (została załączona tak do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również i do kwestionowanej decyzji Wójta Gminy S. z [...] października 2019 r.), zaś z załącznika graficznego, stanowiącego integralny załącznik decyzji o warunkach zabudowy, wynikają granice obszaru analizowanego. Poglądy co do sposobu ustalania poszczególnych parametrów zabudowy w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są w różnoraki sposób, a jako rażącego naruszenia prawa nie można traktować zastosowania przepisu, którego, po pierwsze, hipoteza opiera się na ocennym przesądzeniu przez organ, że określony stan ze względu na konkretne cechy, jakie go charakteryzują, spełnia ogólny warunek dyspozycji zamieszczonej w tym przepisie normy. A po drugie, którego zastosowanie w indywidualnej sprawie zakłada, że określony stan podlega konkretyzacji wyłącznie na dany moment. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.

O rażącym naruszeniu prawa można by mówić, gdyby organ wydał warunki zabudowy bez sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem gdyby nie dokonał ustalenia, czy funkcja planowanej inwestycji kolidowałaby wyraźnie z funkcją dominującą, bądź też jej parametry zostałyby ustalone w sposób wyraźnie sprzeczny z wynikami analizy (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/ Kr 1356/18). W niniejszej sprawie takowe okoliczności nie zaszły, bowiem Wójt Gminy S. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie przeprowadzonej analizy. Wszystkie ze wskazanych w decyzji parametrów i wskaźników nowej zabudowy ustalone zostały w oparciu o wielkości stwierdzone w obszarze analizowanym. Planowana zabudowa nadto nie miała funkcji, która byłaby wyraźnie sprzeczna z dominującą w obszarze analizowanym funkcją, ponadto nawiązywała do występującej funkcji usługowej.

Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do przeważającej czy dominującej zabudowy w obszarze analizowanym. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać także określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 487/19). O rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby planowana zabudowa była w sposób oczywisty ("na pierwszy rzut oka") sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić, a jednocześnie nie zachodziły okoliczności wynikające z art. 61 u.p.z.p. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Dodatkowo podkreślić należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że za "rażące" naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie można uznawać ustalenia funkcji oraz parametrów nowej zabudowy w oparciu o wadliwie lub niejasno sporządzoną analizę (chyba że nie określiłaby ona parametrów nowej zabudowy) czy też samo błędne wyznaczenie obszaru analizowanego. Tego typu uchybienia mogą być eliminowane w zwykłych trybach odwoławczych, nie zaś w trybie nadzwyczajnym. Dopiero brak spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 137/17).

O rażącym naruszeniu prawa można by mówić wówczas, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji (por. wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1383/14). W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się "rażącego" naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. Co do zasady zbadał i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję określonych w u.p.z.p. przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

7. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.