VII SA/Wa 2740/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 października 2022 r. znak: DON.7100.167.2022.BZA w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GNIB) decyzją z 21 października 2022 r. DON. 7100.167.2022.BZA, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. N. – utrzymał w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 31 sierpnia 2022 r. WOK.771.5.2022.KHaj, który z urzędu stwierdził, że decyzja z 23 lipca 2015 r., WOK.7721.72.2015.MKrz, nakładająca na B. i M. K. obowiązek złożenia projektu zamiennego budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w Z. dz. nr [...] oraz wykonanie konstrukcji oporowej w celu zabezpieczenia skarpy, została wydana z naruszeniem prawa, jednak wobec upływu 5 lat (art. 146 § 1 k.p.a.) odmówił jej uchylenia.

GINB wskazał, że ww. działka przed rozpoczęciem budowy leżała na znacznej pochyłości. Podczas budowy zmieniono ukształtowanie terenu, obniżając znacznie poziom rzędnych. Projektowany poziom parteru miała mieć 0,00 = 112,30 m n.p.m. Z porównania rzędnych na projekcie zagospodarowania terenu z rzędnymi na mapie powykonawczej poziom 0,00 w budynku wynosi ok. 110,68 m n.p.m. Różnica w stosunku do projektu wynosi ok. 1,62 m. Różnica poziomu terenu po realizacji przed budynkiem wynosi 1,52 m w stosunku do projektu, a z tyłu budynku 3,40 - 4,23 m.

Wykonanie robót niwelacyjnych naruszyło działkę sąsiednią nr [...] P. N. i powstania skarp o różnych wysokościach.

Inwestorzy na żądanie organu złożyli "Ocenę i ekspertyzę techniczną" z lipca 2014 r. mgr inż. H. P., dotyczącą posadowienia ww. budynku. Autor zalecił w niej wykonanie na granicy działek zabezpieczeń: albo dowiezienia ziemi i ukształtowania skarpy na działce inwestorów, albo wykonania konstrukcji oporowych o odpowiedniej wysokości, dla zabezpieczenia ww. działki przed dalszymi zmianami gruntowymi oraz umożliwienie odtworzenia pierwotnego jej ukształtowania. Opinię uzupełniono o parametry techniczno-metryczne konstrukcji oporowej.

PINB decyzją z [...] czerwca 2015 r. nałożył obowiązek sporządzenia i złożenia: projektu budowlanego zamiennego (...); obowiązek wykonania konstrukcji oporowej na działce nr [...] przylegającej do granic działek nr [...] i [...] z dostosowaniem wysokości konstrukcji do ich rzędnych wg stanu w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. WINB decyzją z 23 lipca 2015 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

GINB decyzją z 9 listopada 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 1 lipca 2016r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z 23 lipca 2015 r. Skargę pp. K. WSA w W- wie odrzucił postanowieniem z 14 lutego 2017 r., VII SA/Wa 124/17.

Postanowieniem z 8 lipca 2022 r. WINB wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z 23 lipca 2015 r., na mocy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jako nową okoliczność uznając informacje wynikające z Ekspertyzy stateczności skarpy na działce [...], z maja 2022 r. wykonanej na zlecenie Prezydenta Miasta Z.

Zdaniem organu, ekspertyza kompleksowo opisuje właściwości gruntów skarpy, niebezpieczeństwa i rozwiązania zapobiegawcze. Okoliczności te – pomimo, że przedstawione w ekspertyzie sporządzonej po wydaniu decyzji ostatecznej - odnoszą się do stanu przed jej wydaniem, w kwestiach geologiczno-inżynierskich i nie były znane organom. Nie były uwzględnione w ekspertyzie technicznej, w oparciu o którą nałożono decyzją z 23 lipca 2015 r. obowiązek złożenia projektu zamiennego i robót naprawczych.

GINB dodał – powołując się na orzecznictwo - że wznowić postępowanie należy także wtedy, gdy nowe dowody powstały po wydaniu decyzji, ale ujawniono w nich nowe, istotne dla sprawy, okoliczności faktyczne, o których organ wydając decyzję nie wiedział.

Autorzy ekspertyzy otrzymali zlecenie sprawdzenia czy skarpa, która przez ostatnich kilka lat pozostawała stateczna, nadal jest stateczna i nie zagraża obiektom w jej koronie (budynek wielorodzinny, parkingi i drogi dojazdowe) i u podnóża, gdzie właściciele budynków jednorodzinnych (na dz. nr [...] i [...]) w trakcie budowy zmienili geometrię skarpy, podcinając ją u podstawy. Dokonano bardzo szczegółowych badań skarpy m.in. na dz. nr [...], zarówno budowy geologicznej, parametrów geotechnicznych, jak i obliczeń wytrzymałościowych. Nadto, w piśmie z 28 czerwca 2022r. kierownik zespołu ekspertów - dr hab. inż. W. S. stwierdził, że jej autorzy podtrzymują wszystkie wnioski.

Wbrew zarzutom odwołania, ekspertyza z lipca 2014 r., uzupełniona w marcu 2015 r., nie odnosi się do stanu (charakterystyki) gruntów. Skupia się jedynie na odtworzeniu pierwotnego ukształtowania działki nr [...], w tym ścian oporowych i ich konstrukcji.

Organ powtórzył, że ekspertyza z maja 2022 r. zawiera kompleksową analizę gruntów skarpy z uwzględnieniem rysu historyczno - geologicznego, przedstawia warunki geotechniczne, hydrologiczne, opisuje roślinność i jej wpływ na stateczność gruntów. Wskazuje zagrożenia - procesy osuwiskowe, spływ wód opadowych i gruntowych, wpływ obciążeń wynikających z urbanizacji. Przestawia informacje istniejące w dacie orzekania, nieznane organom, gdyż uprzednie opracowanie tych zagadnień nie poruszało, co wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. GINB podzielił stanowisko, że gdyby okoliczności te były znane 23 lipca 2015 r., to zapadłoby inne rozstrzygnięcie w zakresie robót naprawczych i projektu zamiennego. Nałożone wówczas obowiązki obejmowały konstrukcję oporową na działce nr [...], która miała zabezpieczyć teren przed dalszymi zmianami w zakresie jego naturalnego ukształtowania i uniemożliwienia osuwania się gruntu z działek wyżej położonych. Natomiast z ww. ekspertyzy wynika, że zabezpieczenia powinny dotyczyć tylko odcinka działki nr [...].

Mimo przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wobec art. 151 § 2 k.p.a., konieczne było stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, jednak upływ 5 letniego terminu od doręczenia (art. 146 § 1 k.p.a.) wyłącza możliwość jej uchylenia.

Skargę na powyższą decyzję złożył P. N. zarzucając istotne nasuszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 61a w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., poprzez wznowienie postępowania mimo negatywnej przesłanki wznowieniowej; uchylenie decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat - termin ten, choć zamieszczony w akcie prawnym procesowym, ma charakter materialny;

2. art. 149 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania, gdy istniała negatywna przesłanka z art. 61a k.p.a. i podstawy wznowienia nie występowały - uwzględnienie ekspertyzy wykonanej na zlecenie strony postępowania, Prezydenta Miasta Z., który przez 10 lat postępowania był bierny, interpretowanie przepisów rozszerzająco, wykorzystując swobodne uznanie organu, naruszając zasadę rozumowania prawniczego, że wyjątkom nie należy nadawać szerszego znaczenia, nieuwzględnienie zmiany stanu prawnego i faktu, że obowiązek przestał obowiązywać, który zastąpiono nowymi obowiązkami na mocy art. 51 ust. 5 Prawo budowlane nałożonymi przez WINB decyzja z 5 grudnia 2018 r., PINB z [...] lutego 2018 r., wyroku WSA w Gorzowie Wlkp., II SA/Go 44/19 z 19 czerwca 2019 r., wyroku NSA II OSK 3267/19 z 20 lutego 2020 r.

Z ostrożności procesowej skarżący zarzucił naruszenie:

3. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w dniu wydania decyzji nie istniał dowód, ani nowa okoliczność, o której nie wiedział GINB, ponieważ wiercenia geotechniczne i analizy geomorfologiczne odbyły się po jej wydaniu, a niezbędne parametry geologiczne omówił w ekspertyzie H. P., a które istniały w dniu wydania decyzji oraz biegłego sądowego dr inż. P. S., ekspertyza z 2018 r. Nadto, same badania geologiczne nie są istotną, nową okolicznością, gdyż Sądy oparły wyroki na art. 5 § 1 pkt 9 Prawo budowlane co do zagrożenia bezpieczeństwa mienia właścicieli działki nr [...] i [...] oraz środowiska, spowodowanego nieprzewidzianym w projekcie obniżeniem terenu i ingerencją w działki sąsiednie (art. 140-147 Kc). W tym zakresie, organ zinterpretował przepisy rozszerzająco, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia;

4. art. 151 § 1 pkt i art. 146 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzję z 23 lipca 2015 r., wydano z naruszeniem prawa, a taka podstawa nie występowała i GINB powinien orzec w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 146 § 2 k.p.a.

Z ostrożności procesowej skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego:

5. art. 5 § 1 pkt 9 w zw. z art. 51 § 1 pkt 2 i 3 Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów skarżącego, właściciela dz. [...], wynikających z istotnych odstępstw m.in. obniżenia poziomu "0" budynku i działek [...] i [...] na 3 m szerokości, zagrażających bezpieczeństwu mienia i środowisku, poprzez nieokreślenie zabezpieczeń i uniemożliwienie jej bezpiecznej zabudowy. Poszanowanie osób trzecich, to respektowanie interesów mających podstawę m.in. w art. 140-147 Kc;

6. art. 35 ust. 1 Prawo budowlane, poprzez nieskontrolowanie dowodów z planem zagospodarowania przestrzennego, uchwałą Rady Miasta Z. z [...] maja 2013 r. nr [...] i nałożenie obowiązków z nim niezgodnych;

7. art. 51 § 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawo budowlane, poprzez nienałożenie obowiązku wykonania konstrukcji oporowej na granicy działek [...] i [...], a taki obowiązek wynikał z art. art. 5 § 1 pkt 9 w zw. z art. 51 § 1 pkt 2 Prawo budowlane. Także z uwagi na ponowne wydanie decyzji w trybie art. 51 § 1 pkt 3 cyt. ustawy na podstawie ekspertyzy biernej strony postępowania zwykłego - Prezydenta Miasta Z. i nienałożenie obowiązków zabezpieczenia działek [...] i [...];

8. art. 83 i 84 Prawo budowlane, poprzez nierealizowanie obowiązków z art. 5 § 1 pkt 9 w zw. z art. 51 § 1 pkt 2 i 3 Prawo budowlane i pozostawienie uzasadnionych interesów osób trzecich sądom powszechnym;

9. § 13 pkt 2a i 2c cyt. uchwały z [...] maja 2013 r. poprzez nieuwzględnienie jej zapisów przy ocenie dowodów i w ocenie prawnej oraz nałożenie obowiązków niezgodnych z jego nakazami;

10. art. 87 § 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie prawa obowiązującego na obszarze działania organów - planu zagospodarowania terenu.

Dalej zarzucił istotne naruszenie prawa procesowego:

11. art. 6 k.p.a., poprzez nieuwzględnianie Prawa budowalnego i miejscowego przy ocenie materiału dowodowego,

12. art. 7 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego co do pkt 1-11 i 13- 17 zarzutów;

13. art. 8 § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W orzecznictwie za naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa uznaje się m.in. zmienność poglądów prawnych w decyzjach co do tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji;

14. art. 16 k.p.a., poprzez bezpodstawne naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych, w niemającym podstaw prawnych, nadzwyczajnym trybie weryfikacji, który stanowi wyjątek od przyjętej zasady, co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy;

15. art. 77 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie dowodów, w tym zgodności z Prawem budowlanym, planem i ocenami prawnymi;

16. art. 80 k.p.a., poprzez brak pełnej oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu nadzwyczajnym, w odniesieniu do postępowania zwykłego, w tym nieistotności badań geologicznych do nałożenia obowiązku wykonania trwałej przegrody, szczególnie przy piaszczystym, sypkim gruncie, a mających tylko wpływ na parametry metryczno-techniczne;

17. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania, w tym § 13 pkt 2a i 2c uchwały Rady Miasta Z. z [...] maja 2013 r. nr [...], ocen prawnych w sprawie równoległej, analogiczny stan faktyczny, przemilczenie wyroku WSA II SA/Go 141/17 z 6 kwietnia 2017 r. i NSA II OSK 2094/17 z 13 września 2019 r. wskazujących, że zrealizowanie inwestycji zgodnie z prawem wymagałoby wykonania trwałej przegrody zapewniającej stateczność terenu powyżej działek sąsiednich, a konstrukcja oporowa stanowiłaby urządzenie budowlane związane z budynkiem, zapewniające zgodność jego budowy z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane. Niewdrożenie nowej procedury w trybie art. 61 i kolejne Prawo budowlane wobec inwestorów lub właściciela działki [...] i [...] Miasta Z., lub właściciela działki [...], który może za płytko posadowił budynki wielorodzinne.

Skarżący wniósł m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawił bardzo obszerną argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, podczas gdy art. 145 p.p.s.a. ogranicza tą kontrolę do oceny zgodności zaskarżonych orzeczeń administracji publicznej pod kątem legalności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami proceduralnymi, o ile naruszenie tych ostatnich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 sierpnia 2022 r. stwierdzającą z urzędu, że ostateczna decyzja z 23 lipca 2015 r. nakładająca obowiązek złożenia projektu zamiennego budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w Z. dz. nr [...] oraz wykonanie konstrukcji oporowej została wydana z naruszeniem prawa, jednak wobec upływu 5 lat odmówił jej uchylenia.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań przypomnieć trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, to jest wznowienia postępowania.

Podstawę wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na inne rozstrzygnięcie sprawy. Musi mieć zatem charakter prawotwórczy, z punktu widzenia zastosowanego przepisu prawa materialnego.

Ponadto, "nowe dowody" i "nowe okoliczności" muszą mieć charakter obiektywny, co oznacza, że ich ujawnienie nie daje podstaw do ustalania, czy i z jakich powodów nie były one znane organowi uprzednio. Jednocześnie taka "nowa, istotna okoliczność" musi istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie być znana organowi, który ją wydał. Przesłanka ta będzie miała zatem zastosowanie również w sytuacji, gdy dokument, czy opinia powstały po wydaniu decyzji ostatecznej potwierdzi jednoznacznie istnienie przed jej wydaniem owych nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem złożona przez inwestorów - przed wydaniem decyzji ostatecznej z 23 lipca 2015 r. "Ocena i ekspertyza techniczna" z lipca 2014 r. nie uwzględniała zagadnień – istotnych dla określenia w decyzji niezbędnych do wykonania obowiązków, które zawarto w Ekspertyzie stateczności skarpy na działce [...] z maja 2022 r. opracowanej przez pięcioosobowy zespół ekspertów z Uniwersytetu Zielonogórskiego, Instytutu Budownictwa. Pierwsze z opracowań koncentrowało się na kwestiach odtworzenia uprzedniego ukształtowania działki nr [...] oraz ścianach oporowych i ich konstrukcji. W drugim obszernym, analitycznym opracowaniu, opisano potencjalne zagrożenia, jak i rozwiązania mające zapobiegać zmianom (w tym opis budowy geologicznej, model obliczeniowy, parametry gruntu, rolę czynników środowiskowych). Uwzględniono ograniczenia dostępności terenu, możliwości techniczne sprzętu, wykonano pomiary geodezyjne, badania geologiczne i geotechniczne, analizy komputerowe stateczności odcinków skarpy w trzech profilach przechodzących przez działki [...] i [...], w skrócie skarpy 31, 33 i 35. We wnioskach końcowych podano, że warunki gruntowo – wilgotnościowe, przy obecności korzeni roślin wskazują, że skarpa na wszystkich trzech odcinkach (31,33 i 35) jest stateczna. Najmniej korzystna jest sytuacja skarpy na działce [...], która może utracić stateczność w dolnej strefie skłonu, za murkiem oporowym. Z obliczeń wynika, że będzie to niski zsuw, a saturacja gruntów obniży też bezpieczeństwo pozostałych części skarpy na odcinkach 33 i 35, które jednak nie powinny stracić ostateczności. Z tej przyczyny zaproponowano rozwiązanie jedynie wobec działki nr [...].

Zawarte w tej ekspertyzie informacje - pomimo, że sporządzonej po wydaniu decyzji ostatecznej - odnoszą się zatem do stanu istniejącego przed jej wydaniem, o których nie mogły wiedzieć organy w postępowaniu naprawczym. Wówczas wydano by inne rozstrzygnięcie odnośnie projektu zamiennego i robót naprawczych.

Powyższe stanowi o zajściu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Aby dojść do tej konkluzji organ musiał przeprowadzić postępowanie wznowieniowe w całości, a z uwagi upływ 5 letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. prawidłowo zastosował art. 151 § 2 k.p.a.

"Naruszenie prawa", o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a., dotyczy jedynie zaistnienia przesłanek wznowieniowych, które uzasadniałyby uchylenie decyzji ostatecznej, gdyby nie upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Z podanych przyczyn zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.