VII SA/Wa 2715/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...]S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] znak

[...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1

pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), po rozpoznaniu odwołania spółki [...] S.A. (dalej: "skarżąca", "inwestor"), od decyzji Prezydenta [...] nr [...]z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji ekranu reklamowego na fundamencie prefabrykowanym, na obiekcie budowlanym tj. istniejącym parkingu, na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...], utrzymał

w mocy zaskarżoną decyzje Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2019 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych.

W dniu 4 stycznia 2019 r., do Prezydenta [...]wpłynęło zgłoszenie inwestora [...] S.A., dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji ekranu reklamowego na fundamencie prefabrykowanym, na obiekcie budowlanym, tj. istniejącym parkingu, na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...]w [...].

Po rozpatrzeniu zgłoszenia Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia, wskazując, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 2 kwietnia 2019 r. skarżąca spółka [...] S.A.,

w ustawowym terminie, złożyła odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2019 r..

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2019 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś wyjątki od tej zasady, w tym te związane z obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi, określono w art. 29-31 ww. ustawy.

Wojewoda [...] rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym wskazał, że zgodnie z ustawą Prawo budowlane organ administracji publicznej ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej.

Podkreślono, że przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu jest zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzono, iż zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem z dnia 4 stycznia 2019 r., przewiduje realizację przestawnego, wolnostojącego nośnika reklamowego z ekranem LED o powierzchni 45,87 m2, umieszczonego na nośniku metalowym, zakotwionym w prefabrykowanym fundamencie stojącym na gruncie. Skarżąca, powołując się na art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, dokonała zgłoszenia prac budowlanych jako instalację tablic i urządzeń reklamowych.

Biorąc pod uwagę przedstawione przez inwestora parametry techniczne projektowanego nośnika, organ odwoławczy stwierdził, że nosi on cechy budowli,

o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. stanowi "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe". Przewidziane w projekcje roboty budowlane nie stanowią instalacji urządzenia reklamowego, o której mowa w 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, lecz stanowią budowę urządzenia wolno stojącego i trwale związanego z gruntem. Jako takie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Twierdzenie odwołującej, iż planowane urządzenie nie wymaga trwałego połączenia z gruntem, z uwagi na możliwość demontażu i przeniesienia w inne miejsce, stoi w sprzeczności z aktualnym stanowiskiem sądów administracyjnych. Zgodnie

z obowiązującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym "o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, decyduje nie tyle sposób

i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. To parametry techniczne obiektu, a zwłaszcza wielkość urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwala na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie urządzenia stanowi roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa

w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia

25 kwietnia 2018 r. sygn.: II SA/Po 980/17).

Organ odwoławczy nie zgodził się również z przedstawionym przez odwołującą spółkę argumentem, iż planowana "instalacja" stanowi "montaż elementów tworzących urządzenie służące reklamie". Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017 r. (sygn.: II OSK 2898/15), "Wykonywanie obiektu budowlanego jest działaniem szerszym od montażu. Wykonywanie to następuje także, gdy obiekt powstaje z elementów prefabrykowanych i składanych. O montażu można mówić co najwyżej w odniesieniu do "robót obejmujących uzupełnienie techniczne istniejących budowli lub obiektów budowlanych bądź wyjątkowo w przypadku realizacji urządzeń wolno stojących". Przedmiotowa inwestycja nie jest ani "instalacją" ani "montażem", gdyż przewiduje powstanie obiektu wolnostojącego, posadowionego na gruncie (i trwale z nim związanego), a nie umieszczonego na istniejącym już innym obiekcie budowlanym. Poza przytoczonymi powyżej wyrokami oraz tymi, na których oparł się organ I instancji, istnieje w polskim sądownictwie administracyjnym szereg orzeczeń potwierdzających słuszność tego stanowiska (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 stycznia 2019 r., sygn.: II SA/Wr 792/18, wyrok WSA w Warszawie

z 23 stycznia 2019 r. sygn.: VII SA/Wa 985/18 czy wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r. sygn.: II OSK 1150/17).

Organ odwoławczy, przywołując stanowisko sądów administracyjnych, stwierdził, że ocena czy dana tablica reklamowa podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, czy tylko dokonania zgłoszenia, sprowadza się głównie do oceny projektu technicznego pod kątem trwałego związania z gruntem takiej reklamy. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma przy tym znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, tj. czy ma stabilną podstawę uniemożliwiającą łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce, czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru.

W ocenie organu drugiej instancji, przedmiotowa inwestycja stanowi bezsprzecznie wolnostojącą tablicę reklamową i jako taka podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podzielił tym samym stanowisko organu pierwszej instancji, z którego wynika, że planowane roboty budowlane powinny być objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na odmienną niż w zgłoszeniu klasyfikację obiektową projektowanego obiektu.

Wobec powyższego, organ stwierdził, że biorąc pod uwagę brak przesłanek do zastosowania przepisu art. 29 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z zasadą wyrażoną w art, 28 ust. 1 ustawy, przystąpienie do realizacji zamierzenia objętego zgłoszeniem [...] S.A. poprzedzone powinno być uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonanie zgłoszenia w tej sytuacji było podstawą do zgłoszenia sprzeciwu

z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy.

Ponadto Wojewoda [...] wskazał, iż zgodnie z dokumentacją przekazaną przez organ I instancji w postaci fotografii oraz dokumentacja przekazaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, informującą o toczącym się postępowaniu w sprawie nośnika reklamowego na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...], iż przedmiotowy nośnik reklamowy zostały przez inwestora już zrealizowany, co stanowi dodatkową podstawę do utrzymania sprzeciwu w niniejszym postępowaniu.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie także o uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2019 r.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 30 ust. 6 pkt. 1 Prawa budowlane, poprzez utrzymanie w mocy decyzji

w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, pomimo braku ku temu podstaw prawnych oraz w sytuacji gdy zgłoszenie nie posiadało braków, jak również nieprawidłowe uznanie, że inwestycja skarżącego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

2. art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, poprzez niezasadne podtrzymanie stanowiska organu I instancji w zakresie uznania, iż opis inwestycji oraz nieprzedłożenie umowy najmu, w sytuacji złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowią braki zgłoszenia;

3. art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż instalacji urządzenia reklamowego objętego zgłoszeniem nie sposób zakwalifikować do kategorii inwestycji niewymagających pozwolenia na budowę;

4. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, nieprzeprowadzenie należytego postępowania dowodowego i analizy sprawy, lakoniczne odniesienie się do kwestii niezasadnego skierowania wezwania przez organ I instancji do uzupełnienia zgłoszenia, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i orzeczenie

o utrzymaniu w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw, w sytuacji gdy właściwym było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania;

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że zgodnie z linią orzeczniczą instalacja urządzeń reklamowych, w tym wolnostojących nośników reklamowych (takich jak objęte niniejszym postępowaniem) nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, wprowadzona do Prawa budowlanego instytucja zgłoszenia miała, i ma, na celu usprawnienie procesu realizacji prac budowlanych, w stosunku do procedury uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie istotnym jest rozróżnienie instalacji urządzenia reklamowego od budowy takiego urządzenia. Instalowanie urządzenia reklamowego polega na szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego.

Zdaniem skarżącej, przedmiotowa inwestycja polega na instalacji urządzenia reklamowego niezwiązanego trwale z gruntem. Przedmiotowe urządzenie nie musi być wykonywane w danym miejscu i w każdej chwili może być przeniesione. W konsekwencji, zasadnym jest twierdzenie, że mieści się ono w pracach, o których mowa w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odpowiadając w dniu 25 listopada 2019 r. na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Wojewody [...] z dnia

[...] września 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia

[...] marca 2019 r., wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na "instalacji nośnika reklamowego z ekranem LED

o powierzchni 45,87 m2, umieszczonego na nośniku metalowym, zakotwionym

w prefabrykowanym fundamencie stojącym na gruncie.

W obu wskazanych decyzjach organy przyjęły, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; nie mieszczą się bowiem w powołanym przez inwestora art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Stanowisko to, zdaniem Sądu, jest prawidłowe, stąd też zarzuty skargi dotyczące w szczególności kwalifikacji robót objętych zgłoszeniem, nie mogły wywołać zamierzonego skutku.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Wyjątki od tej zasady, wymienione w art. 29-31 ustawy, powinny być

w związku z tym interpretowane ściśle. Jednym z nich jest wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych

i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym (v. art. 29 ust. 2 pkt 6), które wymaga jedynie zgłoszenia. Natomiast pozwolenia na budowę - na zasadach ogólnych - wymaga budowa wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które w myśl art. 3 pkt 3 ww. ustawy jest budowlą.

Kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli, tj. urządzenia reklamowego

a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego, stanowią cechy tego urządzenia

i sposób jego posadowienia. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Nie jest zatem decydująca sama fizyczna niemożność zmiany lokalizacji budowli rozumiana jako jej techniczna nieusuwalność z danego miejsca, skutkująca jej zniszczeniem

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2012 r., sygn. akt

II OSK 2558/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2063/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 877/16).

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że objęty postępowaniem nośnik reklamowy składa się z panelu LED o powierzchni

45,87 m2, umieszczony na nośniku metalowym, zakotwionym w prefabrykowanym fundamencie stojącym na gruncie.

W ocenie Sądu, nośnik ten, to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca całość techniczno-użytkową, a parametry techniczne tego obiekt (wymiary, wysokość, masa), nie pozwalają na przyjęcie, że sporny nośnik reklamowy stanowi "instalację". Wprawdzie, miałby być posadowiony na prefabrykowanym fundamencie, a przez to mógłby być przesunięty; nie odbiera mu to jednak charakteru budowli trwale związanej z gruntem. O trwałym związaniu z gruntem nie decyduje bowiem brak technicznych możliwości przesunięcia budowli lecz takie związanie, które nie zakłada i zarazem uniemożliwia zmiany jej usytuowania w trakcie normalnego użytkowania. W tym przypadku parametry urządzenia wskazują, że zastosowany w nim fundament, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Sąd zauważa nadto, że budowa, czyli wykonywanie obiektu budowlanego

w określonym miejscu, może polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość.

O tym więc, czy wykonywanie określonego rodzaju robót jest budową, czy też innego rodzaju robotami budowlanymi, nie decyduje technologia tych robót lecz ich rezultat - obiekt budowlany.

Z przyczyn podniesionych, Sąd stwierdza zatem, że prawidłowo w sprawie przyjęto, iż zamiar inwestycyjny objęty zgłoszeniem wymaga uzyskania decyzji

o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd dostrzega przy tym, że zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw, oznaczający brak zgody tego organu na przystąpienie przez inwestora do planowanych prac. Jak wskazuje się

w orzecznictwie sądów administracyjnych, inwestor określając w jednostronnej czynności prawnej, którą jest zgłoszenie, rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych wyznacza przedmiot podlegający sprawdzeniu przez właściwy organ na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Organ architektoniczno-budowlany ma więc obowiązek sprawdzenia, czy objęta zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane kwalifikują się według art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego do zgłoszenia, czy też wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2080/14). Jeśli taka weryfikacja doprowadzi do wniosku, że dana budowa (lub roboty budowlane) powinna być objęta pozwoleniem na budowę, organ zgłasza sprzeciw (w zakreślonym do tego terminie), o czym stanowi art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, wydanie w niniejszej sprawie sprzeciwu, na podstawie ww. art. 30 ust. 6 pkt 1, było zasadne i nastąpiło z zachowaniem art. 30 ust. 5 i ust. 6a Prawa budowlanego. Przedmiotowy nośnik reklamowy, jak powyżej wywiedziono, jest budowlą, wymagającą dla swej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro inwestor planował wykonanie go w oparciu o zgłoszenie, na podstawie art. 30 ust. 1

pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, to Wojewoda nie mógł wydać decyzji innej niż utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wniesieniu sprzeciwu.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że decyzje wydane w sprawie są prawidłowe,

a zarzuty skargi całkowicie niezasadne. Wbrew wywodom skargi, zgłoszenie nie dotyczyło bowiem instalacji urządzenia, a budowy budowli - wolno stojącego nośnika reklamowego trwale związanego z gruntem.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.