VII SA/Wa 2711/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi E.M. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

W piśmie z dnia 22 listopada 2021 r. E. M., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] kwietnia 2012 r., poz. [...]).

Uchwale zarzuciła:

1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7, 12, jak też art. 6 ust. 1-2, art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej jako k.c.) oraz w zw. z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak też w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

a. nieuwzględnienie w procesie uchwalania planu miejscowego wymagań ładu przestrzennego, które nakładają na organ uchwałodawczy obowiązek takiego ukształtowania ładu, który zapewniłby w przyszłości, w związku z przyjęciem określonych rozwiązań planistycznych, co najmniej właściwe tj. ekonomiczne, minimalizujące transportochłonność, jak też i przestrzenne skomunikowanie nieruchomości objętej planem zarówno w ramach wewnętrznego skomunikowania dużej nieruchomości mogącej podlegać podziałowi, jak też jej skomunikowania zewnętrznego z pozostałą strukturą przestrzenną (innymi drogami, nieruchomościami);

b. nieuwględnienie w zaskarżonej uchwale walorów ekonomicznych przestrzeni (tj. dużej nieruchomości o nr ew. [...]), jak też prawa własności tej nieruchomości w zakresie w jakim właścicielka poprzez przyjęte rozwiązanie planistyczne została pozbawiona możliwości efektywnej komunikacji w ramach nieruchomości jak też z infrastrukturą zewnętrzną;

c. brak właściwego ważenia interesu publicznego i prywatnego, jak też brak zachowania jawności i przejrzystości procedur planistycznych w procesie uchwalania planu miejscowego dla nieruchomości nr ew. [...] wobec nieuwzględnienia właściwego skomunikowania tej nieruchomości (wewnętrznego i zewnętrznego), jak też odmienne potraktowanie w planie miejscowym, w sposób arbitralny a przez to nieuzasadniony, nieruchomości nr ew. [...] (w zakresie określenia w ramach tej nieruchomości jej części oznaczonej jako: teren lasów - 1.ZL i 2.ZL.), w porównaniu z sąsiednimi nieruchomościami wydzielonymi z nr ew. [...] i [...], na których historycznie znajdował się las.

2. naruszenie art. 1 ust. 4 pkt 1 i 3 u.p.z.p., gdyż z uwagi na przewidzianą w planie miejscowym nową zabudowę mieszkaniową, w tym również na nieruchomości nr ew. [...], obowiązkiem gminy było uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, co powinno było nastąpić poprzez kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego;

3. naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zaskarżonych postanowień planu miejscowego bez jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego dla przyjętej zmiany sposobu dopuszczalnego korzystania z nieruchomości, w sposób istotny ograniczającej możliwość korzystania z prawa własności nieruchomości w zakresie w jakim plan miejscowy określił przeznaczenie części nieruchomości nr ew. [...] pod teren lasów 1.ZL i 2.ZL.

4. naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezgodność planu ze Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego P., w zakresie w jakim część nieruchomości nr ew. [...] oznaczono jako lasy 1.ZL i 2.ZL. wyłącza nie tylko możliwość zabudowy tej części nieruchomości ale również możliwość zapewnienia skomunikowania nieruchomości poprzez ustanowienie prywatnego lasu na gruncie skarżącej, bez możliwości przez niego przejazdu. W Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego P., w obrębie geodezyjnym G. (strefa B-2) przewidziano: maksymalną wysokość zabudowy - 12 m, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - 50% poza W. Obszarem Chronionego Krajobrazu, 70% w WOChK.

5. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 2 oraz art. 16 u.p.z.p. wobec sporządzenia załącznika graficznego do planu w skali uniemożliwiającej zapoznanie się z treścią przyjętych postanowień planu dla nieruchomości nr ew. [...] w ujęciu graficznym. Rysunek planu (załącznik graficzny) uniemożliwia odszyfrowanie przyjętych w planie miejscowym postanowień dla terenu objętego planem, przez co w niniejszej sprawie uniemożliwia skuteczną ochronę interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu.

Z uwagi na powyższe wniosła o "stwierdzenie nieważności w części uchwały (...), czyli w zakresie w § 29 zaskarżonej uchwały (oraz odpowiednio załącznika graficznego), w zakresie w jakim MPZP ustala dla działki o nr ew. [...] z obrębu G., którym odmówiono (zakazano) skarżącej możliwości zabudowy nieruchomości jak też zapewnienia przejazdu przez część nieruchomości oznaczonej jako - 1.ZL i 2.ZL" oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca podała, że przyjęty przez Radę Miejską w P. plan miejscowy spowodował podział nieruchomości nr ew. [...] w zakresie jej przeznaczenia na sześć jednostek planistycznych. Jednocześnie działka o nr ew. [...] została w planie miejscowym przeznaczona w części jako teren lasów 1.ZL i 2.ZL, a ta część nieruchomości nie pełni roli lasu. Na to wskazuje fakt, że sąsiednie nieruchomości (dz. ew. nr [...]) zostały podzielone pod zabudowę jednorodzinną i to na tym terenie znajdowała się wcześniej (historycznie) część terenu lasu. Teren lasu postanowieniami planu miejscowego przewidziano w części działki skarżącej, która klinem dzieli jej nieruchomość nr ew. [...] uniemożliwiając jej wewnętrzne skomunikowanie jak też jakiekolwiek ekonomiczne wykorzystanie np. w postaci zabudowy jednorodzinnej, jak to się stało w przypadku nieruchomości sąsiednich o nr ew. [...] czy [...]. Decyzja Rady Miejskiej w P. w tym zakresie tj. rezygnacja z terenu lasu na działkach sąsiednich (nr ew. [...] i [...]) z zachowaniem tego terenu w małym fragmencie na obszarze należącym do skarżącej - nie ma w tej sytuacji żadnego uzasadnienia w kategoriach prawidłowego planowania i zagospodarowania przestrzennego gminy i w kontekście przytoczonych w zarzutach skargi przepisów. Jej zdaniem nie sposób doszukać się racjonalności lokalnego prawodawcy w decyzji, aby nieduży fragment nieruchomości porośnięty drzewami wciąż podlegał zachowaniu jako ZL (teren lasów) mocą przyjętego planu miejscowego bez możliwości jego choćby ograniczonej zabudowy jak też bez możliwości jego przejazdu w celu skomunikowania dwóch oddzielonych w ten sposób części nieruchomości. Ukształtowany planem miejscowym status prawny tej części nieruchomości (ZL) uzyskany na mocy planu miejscowego powoduje znaczące utrudnienia w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości przez właścicielkę. Zgodnie bowiem z postanowieniami § 29 planu miejscowego dla terenów lasów nie przewidziano możliwości skomunikowania dwóch części tej jednej nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, w postaci umożliwienia przejazdu.

Wobec powyższego decyzja Rady Miejskiej w zakresie takiego rozwiązania planistycznego nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia a zarazem została podjęta z naruszeniem interesu prawnego wnioskodawczyni. Lokalizacja jednostek oznaczonych jako 1.ZL, 2.ZL z jednej strony uniemożliwia wewnętrzne skomunikowanie tej działki, z drugiej zaś wymusza tę komunikację pomiędzy poszczególnymi strefami jednej nieruchomości gruntowej za pośrednictwem układu drogowego znajdującego się poza obszarem nieruchomości.

Zdaniem skarżącej, przyjęcie planu miejscowego spowodowało naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zaskarżonych postanowień planu miejscowego bez jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego dla przyjętej zmiany sposobu dopuszczalnego korzystania z nieruchomości. Przyjęte w planie rozwiązanie planistyczne w sposób istotny i ponadmiarowy ograniczyło możliwość korzystania z prawa własności nieruchomości w zakresie w jakim plan miejscowy określił przeznaczenie części nieruchomości nr ew. [...] pod teren lasów - 1.ZL i 2.ZL.

Ponadto, doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezgodność uchwały ze studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego P. Poprzez wydzielenie fragmentów nieruchomości skarżącej nr ew. [...] jako lasy 1.ZL i 2.ZL doszło do wyłączenia nie tylko możliwość zabudowy tej części nieruchomości ale również wyłączenia możliwości zapewnienia skomunikowania nieruchomości poprzez ustanowienie prywatnego lasu na gruncie skarżącej. W studium nieruchomość skarżącej znajduje się w granicy między dwiema strefami (B-2 i B-5) jednakże, jak wynika ze studium nieruchomość ta może podlegać zabudowie jednorodzinnej, co plan miejscowy po części uwzględnił, jednakże nie uwzględnił możliwości zabudowy i przejazdu przez teren ZL. W tych strefach dla terenu lasów ZL studium formułuje warunek o treści: "Dopuszcza się realizację liniowych i obszarowych elementów obsługi ruchu rekreacyjnego". Zdaniem skarżącej, nie sposób zasadnie twierdzić, że ograniczenia przewidziane w planie pozostają zgodne ze studium w tym zakresie, gdyż zapewnienie możliwości przejazdu w ramach wewnętrznej komunikacji (choćby w charakterze drogi p.poż), w ramach jednej nieruchomości, nie tylko jest wskazane interesem faktycznym skarżącej ale też interesem publicznym poprzez właściwe zapewnienie skomunikowania jednej przestrzeni w ramach jednego władztwa nad tym terenem, co niewątpliwie byłoby pożądane chociażby przepisami bezpieczeństwa przeciwpożarowego, jak też w zakresie bezpieczeństwa zdrowia i życia. Przyjmując określone rozwiązanie planistyczne, stwarzając możliwość określonej zabudowy na nieruchomości nr ew. [...], Rada Gminy podjęła najprawdopodobniej zupełnie nieświadomie decyzję o wyłączeniu (ograniczeniu) komunikacji na tym terenie, ze szkodą tak dla interesu prywatnego jak i publicznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P., reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o jej oddalenie.

Wskazała, że zgodnie z rysunkiem planu działka nr ew. [...] ma zapewniony dostęp do dróg publicznych poprzez drogę publiczną klasy lokalnej o symbolu 2.KDL dla terenu 1.MN oraz poprzez projektowaną drogę publiczną klasy dojazdowej 7.KDD dla terenów 1.MN i 12.MN. Dodatkowo w § 17 ust.5 ustalono zasady dla wydzielenia wewnętrznego układu komunikacyjnego przy uwzględnieniu pkt 2 w brzmieniu:" dopuszcza się realizowanie obsługi i dostępu, o których mowa w pkt 1, poprzez drogi wewnętrzne stanowiące współwłasność wszystkich właścicieli nieruchomości, dla których korzystanie z nich jest konieczne, pod warunkiem zachowania minimalnej szerokości 6m lub ustanowienia służebności na nieruchomościach przeznaczonych do zabudowy".

Wskazała, że w dniu 14 marca 2012r. kiedy Rada Miejska w P. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi G. obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., podjęte uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] września 2009r. Zgodnie z zapisami studium działka skarżącej znajdowały się w strefie ekstensywnego rozwoju wielofunkcyjnego z dominacją zabudowy jednorodzinnej (B). Studium wskazało ten teren jako dominująca funkcja mieszkaniowa (MN) w formie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej. W obszarach miejscowości P. dopuszcza się zabudowę szeregową. Fragmenty działki stanowią treny lasów (ZL),na fragmencie działki znajduje się istniejący rów melioracyjny oraz dwa stanowiska archeologiczne. Przywołane w skardze zapisy studium są błędne, ponieważ stanowią zapisy studium obecnie obowiązującego, uchwalonego w [...] października 2014 r. uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...].

Organ nie zgodził się z zarzutem braku zgodności planu ze studium poprzez przeznaczenie części działki [...] pod tereny lasów, oznaczone w planie symbolami: 1.ZL i 2.ZL ponieważ jak wynika z załączonego wyrysu ze studium z 2009 r. takie było jego ustalenie w zakresie działki skarżącej. Okoliczność, że część działki nr ew. [...] w granicach terenów 1.ZL i 2.ZL stanowi grunty leśne co zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza grunty chronione przed zabudową.

Odnosząc się do zarzutu nieodpowiedniej skali planu wskazano, że rysunek planu sporządzono w skali 1:1000 co jest zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W piśmie z dnia 29 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał podnoszone zarzuty, zarzucił dodatkowo, że w procesie planistycznym prowadzonym przez gminę P. zostały naruszone zasady proporcjonalności i równości. W przypadku tak istotnego ograniczenia prawa własności, w zakresie zakazu zabudowy poprzez oznaczenie fragmentu działki jako 1.ZL, 2.ZL oraz 7.KDD, należało w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśnić przesłanki tego ograniczenia (podjąć próbę wyważenia interesów - indywidualnego i publicznego). Tymczasem nie uczyniono tego w ogóle.

Łączna analiza dokumentacji planistycznej, uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dokumentacji planu, a także studium, nie pozwala na jednoznaczne ustalenie motywów i racji, dla których organ wprowadził do zaskarżonego planu kwestionowany przez skarżącą zakaz zabudowy oraz układ komunikacyjny.

Skarżąca podała, że wraz z mężem w toku procesu planistycznego, po wyłożeniu projektu planu miejscowego w celu zgłaszania w ustawowym terminie uwag do tego projektu, złożyła dokument stanowiący uwagi w rozumieniu art. 17 pkt 11 u.p.z.p., które składały się z dwóch części: tekstowej i graficznej z odpowiednim opisem. W toku postępowania sądowego okazało się, że w aktach administracyjnych nie odnaleziono kompletnego dokumentu złożonego przez skarżącą. Oznacza to, zdaniem strony skarżącej, że na pewnym etapie procedury planistycznej złożone przez nią uwagi do projektu planu miejscowego zostały z nieznanych przyczyn "wybrakowane". Pismo Urzędu Miasta i Gminy P. z 14 lipca 2022 r., potwierdza jednak, że takie uwagi zostały złożone, oraz jaki był ich charakter i znaczenie. Uznała, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu naruszenia procedury planistycznej w kontekście uszkodzenia, zagubienia czy innego brakowania dokumentów tworzących materiał dowodowy w procedurze planistycznej, stanowiących niezwykle istotny element dokumentacji przy tworzeniu prawa miejscowego.

Wskazano także na naruszenie zasady ekonomicznego wykorzystania terenu określonej w art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zasada kształtowania polityki przestrzennej w oparciu o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój nie może uzasadniać wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy na terenach określonych w planie symbolem 1. ZL, 2.ZL, 4.ZL oraz komunikacji oznaczonej jako 7.KDD, przy jednoczesnym braku należytej oceny i wyważenia wymagań wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Brak uwzględnienia racjonalnego i sensownego usytuowania przestrzeni komunikacyjnych minimalizujących transportochłonność niewątpliwie prowadzi do naruszenia prawa własności. Wskazane kwestie stają się tylko jednym z uwarunkowań zagospodarowania terenu, choć niewątpliwie bardzo istotnym, które należy wziąć pod uwagę podczas wyznaczenia kierunków zagospodarowania, jakie będzie zmierzało do usunięcia lub przynajmniej złagodzenia tej kolizji, poprzez możliwe wyważenie tych sprzecznych interesów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że z uwagi na to, że zaskarżona uchwała Rady Miasta P. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G. została podjęta w dniu 14 marca 2012 r., zatem obecnie obowiązujące przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej zwanej Ppsa) oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym im na mocy nowelizacji tych ustaw dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie od 1 czerwca 2017 r., nie będą miały zastosowania do wniesionej skargi. Stosowanie do art. 17 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Oznacza to, że skarga do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, uchwaloną przed 1 czerwca 2017 r., obwarowana będzie zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 Ppsa, do jej wniesienia, uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym oraz posiadanie interesu prawnego i wykazanie jego naruszenia.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca w niniejszej sprawie wyczerpała środki zaskarżenia i przed wniesieniem skargi, wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Posiada również legitymację do zaskarżenia uchwały ponieważ, jest właścicielką nieruchomości nr ew. [...], położonej w G., którą obejmuje zaskarżony plan.

Skarga była zatem dopuszczalna, jednak nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzuty podniesione w skardze i piśmie procesowym należało podzielić na dwie grupy. Pierwszą dotyczącą istotnych naruszeń planistycznych dotyczących procedury sporządzania planu i drugą dotyczącą naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez istotne i dowolne ograniczenie możliwości zabudowy jej działki.

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutów dotyczących naruszenia procedury sporządzenia planu, ponieważ stwierdzenie istotnych uchybień trybu postępowania podczas procedury planistycznej powoduje, że uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, bez względu na inne, podniesione w skardze okoliczności.

Zarzuty proceduralne dotyczą w zasadzie trzech kwestii tj. sporządzenia załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w niewłaściwej skali, niezgodności uchwalonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz nierozpoznania wszystkich uwag zgłoszonych w toku procedury.

Istotne jest, że zaskarżonej uchwały nie można poddawać sądowej kontroli mając na uwadze przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obecnie obowiązującym. Okoliczności tej zdaje się nie dostrzegać pełnomocnik skarżącej, bowiem wskazuje na publikator u.p.z.p – Dziennik Ustaw z 2021, a nie prawidłowy – Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717, ponadto powołuje przepisy a także pojęcia nieznane u.p.z.p. na dzień uchwalania zaskarżonej uchwały. O tym jednak będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Jak już wskazano organy planistyczne związane były w toku procedury planistycznej przepisami u.p.z.p. określonymi w Dzienniku Ustaw z 2003 r., z ostatnią nowelizacją ogłoszoną w Dz.U. z 2011 r., Nr 153 poz. 901. Dlatego w toku dalszych rozważań Sąd odnosił się będzie do przepisów ustawy w tym brzmieniu.

Nie jest uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 oraz art. 16 u.p.z.p wobec sporządzenia załącznika graficznego do planu w skali uniemożliwiającej zapoznanie się z treścią przyjętych postanowień planu dla nieruchomości nr ew. [...] w ujęciu graficznym. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000 lub 1:5000.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że planem objęto obszar, którego granice przedstawia rysunek planu w skali 1:1000, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały i będący jej integralną częścią (§ 2). Istotnie opublikowany w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] z [...] kwietnia 2012 r., poz. [...] rysunek planu może wydawać się mało czytelny z uwagi na umieszczenie go na jednej stronie formatu A4, jednakże w aktach planistycznych przedłożonych Sądowi rysunek sporządzony jest w czytelnej technice graficznej, zawarto na nim oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie go z tekstu planu miejscowego, objaśniono w nim wszystkie użyte oznaczenia. Z racji tego, że działka skarżącej posiada znaczną powierzchnię bez trudu można ją zlokalizować na rysunku planu jak również z załącznika opublikowanego w Dzienniku Urzędowym odczytać jakie przeznaczenie ma w miejscowym planie. Zwrócić również należy uwagę na treść art. 30 ust. 1 u.p.z.p. z którego wynika, że każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Nie można wobec tego podzielić stanowiska skarżącej, że mało czytelny rysunek planu uniemożliwia skuteczną ochronę interesu prawnego skarżącej. Wobec tego Sąd uznał, że nie jest to na tyle istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu, które skutkowałoby koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Na marginesie jedynie należy wspomnieć, że procedura planistyczna podlega kontroli również przez wojewodów pod kątem ich zgodności z przepisami prawnym (art. 20 ust. 2 u.p.z.p.). Z akt sprawy nie wynika, by wojewoda zakwestionował tryb i zasady sporządzania planu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący niezgodności uchwalonego planu ze studium. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium (...), odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Natomiast sama zgodność planu ze studium musi zostać potwierdzona przez radę gminy podczas procedury uchwałodawczej (art. 20 ust. 1 u.p.z.p). Jednakże owa zgodność odnosi się do studium aktualnego na dzień uchwalania planu miejscowego. Pełnomocnik zarzucając niezgodność zaskarżonego planu ze studium w ogóle nie sprecyzował z konkretnie którym studium plan jest niezgody. W odpowiedzi na skargę organ planistyczny podał, że zarzuty dotyczące ewentualnej niezgodności odnoszą się do studium z 2014 r., a więc przyjętego już po uchwalaniu planu. Sąd wobec tego porównał zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego P. z dnia [...] września 2009 r. (uchwała nr [...] zmieniająca uchwałę z [...] lipca 2006 r. nr [...]) oraz zapisy studium z [...] października 2014 r. (uchwała nr [...]) – obie dostępne m.in. w Biuletynie Informacji Publicznej m. P. Rację ma organ, że wskazywane przez skarżącego zapisy studium dotyczą tego uchwalonego w 2014 r. To w studium z 2014 r. określono maksymalną wysokość zabudowy na 12 m, ustalono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej o wartościach powoływanych w skardze (str. 32 i 39 studium). Logicznym zatem jest, że organ planistyczny gminy podejmując uchwałę w 2012 r. nie mógł naruszyć zapisów studium, które uchwalono dopiero w 2014 r. Natomiast przepisy studium z 2009 r. wskazywały jako przeznaczenie działki skarżącej - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) i częściowo tereny lasów (ZL), na co wskazuje załącznik do studium plansza IV. Porównanie ustaleń studium z 2009 r. z ustaleniami zaskarżonego planu wskazuje, że określając przeznaczenie części działki skarżącej jako tereny leśne o symbolach 1.ZL i 2.ZL i 4.ZL, a pozostałą część nieruchomości skarżącej pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) organ planistyczny nie naruszył zapisów studium.

Zdaniem Sądu, Rada Miasta ani Burmistrz nie naruszyli również procedury planistycznej w toku rozpatrywania uwag do planu. Zauważyć należy, że ustawodawca stworzył gwarancje ochrony interesu indywidualnego osób, których nieruchomości objęto planem właśnie poprzez uczestniczenie w procedurze uchwalania planu, a zwłaszcza możliwość złożenia uwag do projektu. Stosownie do art. 18 u.p.z.p. ust. 1 i 2 pisemne uwagi do projektu planu miejscowego mógł wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, a w przypadku gdy rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w projekcie planu, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – ponawia czynności, o których mowa w art. 17, ponawia w niezbędnym zakresie.

Z akt sprawy wynika, że właścicielka działki nr [...] z tej możliwości skorzystała i piśmie z dnia 30 marca 2010 r. wniosła uwagi do projektu miejscowego planu – w zakresie § 30 ust. 4, poprzez likwidację ciągu komunikacyjnego lub przesunięcie w granicach nieruchomości projektowanej drogi dojazdowej 10.KDD w stronę wschodnią, do granicy z działką [...] i likwidację pasa gruntu o szerokości 12 metrów; poprzez likwidację projektowanych dróg wewnętrznych 2.KDW i 1.KDD, bowiem właściciele we własnym zakresie chcieli wydzielić na tej nieruchomości drogę wewnętrzną. Uwagi te zostały w toku procedury planistycznej przez Burmistrza w całości uwzględnione. To, że do akt planistycznych nie dołączono załączników graficznych, która skarżąca miała złożyć wraz z tekstowymi uwagami do planu, nie wpływa absolutnie na wadliwość procedury planistycznej. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że skarżąca złożyła jakiekolwiek inne pismo z uwagami do planu, niż to z dnia 30 marca 2010 r. (które wpłynęło do organu w dniu 6 kwietnia 2010 r.). Skarżąca, po ponownym wyłożeniu projektu planu uwag więcej nie składała. Z uzasadnienia do planu wynika, że po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu w terminie od 16 lutego do 18 marca 2010r. i możliwości składania uwag w terminie do 9 kwietnia 2010r. wpłynęło 26 uwag do projektu planu. Po ponownym wyłożenia do publicznego wglądu wpłynęło 13 uwag. Potwierdzenie tego znajduje się w aktach planistycznych, gdzie wśród 26 uwag zgłoszonych pierwotnie do projektu planu, pod pozycją nr [...] zarejestrowano uwagi E. i Z. M. Skrócona treść uwag, zawarta w rubryce 4 tabeli wykazu, w całości odpowiada uwagom zawartym w piśmie z dnia 30 marca 2010 r.

Wobec tego całkowicie bezpodstawne są twierdzenia pełnomocnika skarżącej, jako miałoby dojść do "wybrakowania" uwag do projektu planu. To, że obecnie w aktach sprawy nie ma załączników graficznych do uwag, nie wpływa na ocenę procedury planistycznej. Sąd nie może bowiem jednoznacznie stwierdzić, że nie stanowiły ona przedmiot analizy Burmistrza, tak jak część pisemna. Poza tym organ planistyczny przychyli się wówczas do wniosku skarżącej co do ustaleń planu w zakresie ustalenia komunikacji na tym terenie. Skoro jak podniesiono w skardze, skarżąca aktywnie uczestniczyła w toku procedury planistycznej i nie skorzystała z możliwości wniesienia uwag do ponownie wyłożonego projektu planu, który m.in. uwzględniał jej wcześniejsze uwagi, trudno obecnie przyjąć, że nowe zapisy planu były dla niej niekorzystne lub pomijały część uwag. Przypomnieć również należy, że od daty uchwalenia zaskarżonego planu do daty wniesienia skargi na ten akt do sądu administracyjnego upłynęło niemal 10 lat, co również może mieć wpływ na dostępność szczegółowej dokumentacji.

Wobec niestwierdzenia naruszenia procedury planistycznej do rozważanie pozostały zarzuty dotyczące naruszenia szeroko pojmowanego interesu prawnego skarżącej podczas uchwalania sposobu wykonywania prawa własności na należącej do niej nieruchomości.

We wniosku zawartym w skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w zakresie § 29 zaskarżonej uchwały, który przeznacza tereny znaczonych na rysunku planu symbolami 1.ZL – 8.ZL pod tereny lasów. Jednakże w pkt 1 a,b skargi podniosła zarzut niewłaściwych ustaleń co do wewnętrznego skomunikowanie nieruchomości mogącej podlegać podziałowi, jak też jej skomunikowania zewnętrznego z pozostałą strukturą przestrzenną (innymi drogami, nieruchomościami). Zarzut ten nie został jednak powiązany z konkretnym, innym niż § 29, przepisem zaskarżonego planu.

Sąd jednak miał na uwadze, że wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w sprawach rozpoznawanych wskutek skarg złożonych w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stosowanie art. 134 § 1 Ppsa wymaga modyfikacji uwarunkowanej szczególną regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 cyt. ustawy. Dlatego w takich sprawach merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast kontrola uchwały powinna być dokonywana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. II OSK 1732/16).

Ocena zarzutów skargi w kontekście naruszenia uprawnień gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej wymaga jednak krótkiej charakterystyki możliwości organu samorządu terytorialnego w tej kwestii.

Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kompetencją gminy, która obejmuje samodzielne ustalenie przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą, więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem, w związku z czym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, lecz w granicach określonych ustawą, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Prawo własności - mimo że podlega konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2062/11, z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11). Ponadto w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. (pkt 1) wymagania ładu przestrzennego, walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6) prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9).

Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] o łącznej powierzchni 6,42 ha (informacja podana w uwagach do planu) jest położona po zachodniej stronie miejscowego planu i jest ostania działką po tej stronie, objętą ustaleniami tej uchwały. Przeznaczono ją w zdecydowanej większości pod zabudowę jednorodzinną – tereny 1.MN, 11.MN, 12.MN, niewielki obszar przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną – 1.MNE, południową część działki przeznaczono pod tereny lasów – 4.ZL, również niewielki fragment nieruchomości, bliżej jej środkowej części przeznaczono na tereny leśne – symbol 1.ZL i 2.ZL. W środkowej części nieruchomości przewidziano jedną drogę dojazdową 7.KDD. Niewielkie, wąskie fragmenty nieruchomości, oznaczono jako tereny wód powierzchniowych i rowów melioracyjnych – 1.WS i 5.WS. Żadna z działek objęta zaskarżonym miejscowym planem, sąsiadująca z nieruchomością skarżącej, nie posiada innego przeznaczenia. Zgodnie z intencją lokalnego prawodawcy ład przestrzenny w tym obszarze ma stanowić zabudowa jednorodzinna z niewielkim udziałem terenów lasów. Analiza § 22 zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do przyjęcia, że dla terenów oznaczonym symbolami MN przyjęto ustalenia, które drastycznie ograniczałyby sposób wykonywania prawo własności. Nowo wydzielone działki mają mieć powierzchnie nie mniejszą niż 1000m2, a przy zabudowie bliźniaczej 800 m2, szerokość frontu nowowydzielonych działek ma wynosić odpowiednio 20 m i 16 m dla zabudowy bliźniaczej a maksymalna wysokość zabudowy 12m. W planie przewidziano jednak wyjątki od tej zasady – dopuszczono wydzielenie działek o powierzchni mniejszej niż określonych w przepisach szczególnych m.in. w celu wydzielenia dojazdu do nowoprojektowanych działek (§17 ust. 2 pkt 3 planu). Zasady wydzielenia terenów dla wewnętrznego układu komunikacyjnego określono w § 17 ust. 5 planu. Mając na uwadze, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały nieruchomość skarżącej stanowiła geodezyjną całość, należało jedynie rozważać, czy zapisy planu kształtowały sposób dojazdu do terenów, dla których plan przewidywał różne przeznaczenie. Z załącznika graficznego wynika, że dla terenu oznaczonego w planie dojazd może odbywać się z drogi publicznej klasy lokalnej 1.KDL (ul. [...]) lub dróg wewnętrznych 10.KDW i 11.KDW, dla terenów oznaczonych w planie 11.MN, 12.MN, 1.MNE dojazd ma się odbywać drogą dojazdową 7.KDD. Natomiast ewentualne, późniejsze wydzielanie dróg wewnętrznych może się odbywać na zasadach określonych w planie. Zauważyć należy, że zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tylko działka budowlana powinna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Działka leśna z samej definicji taką nie jest, ponadto w § 29 ust. 2 zaskarżonego planu dla działek oznaczonych w planie symbolami 1.ZL- 8.ZL wprowadzono zakaz zabudowy. Organ planistyczny nie był zatem obowiązany do ustalenia w planie szczegółowych rozwiązań co do takich działek. Natomiast ewentualny dojazd do części działki określonej jako 1.ZL może odbywać się poprzez teren 1.MN, o dojazd do działki określonej jako 2.ZL poprzez teren 2.ZL. Część działki określona jako 4.ZL ma dojazd bezpośrednio z drogo oznaczonej w planie symbolem 1.KDZ.

Trudno również zarzucić organowi planistycznemu naruszenie interesu prawnego skarżącej, w ten sposób zaplanował na jej działce przebieg drogi klasy dojazdowej 7.KDD i tym samym część nieruchomości wyłączył spod zabudowy. Jak już wyżej wspomniano, droga 7.KDD została wyznaczona w połowie działki skarżącej i jak wynika z rysunku planu, ma zapewnić dojazd do poszczególnych terenów tej nieruchomości, przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Logicznym zatem wydaje się, że skoro niewielką część działki przeznaczono pod drogę dojazdową to na tym fragmencie wyłączono dopuszczalność innej zabudowy. Ponadto zarzut przeznaczenia części nieruchomości skarżącej pod drogę dojazdową pozostaje w sprzeczności z głównym zarzutem skargi jakim w zasadzie jest brak możliwości efektywnej komunikacji. Wydzielenie tej drogi i połączenie jej z drogą 8.KDD powinno bowiem właśnie służyć lepszemu skomunikowaniu nieruchomości skarżącej.

Nie sposób zatem uznać za uzasadnione zarzuty skargi, że właścicielka nieruchomości, poprzez przyjęte rozwiązanie planistyczne, została pozbawiona możliwości efektywnej komunikacji w ramach nieruchomości jak też z infrastrukturą zewnętrzną. Każda z części działki przeznaczona w planie pod zabudowę ma ustalony w planie dojazd. Na marginesie również wskazać, że brak jest możliwości zarzucenia organowi planistycznemu, że nie dążył do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, skoro wymóg ten wprowadzono do u.p.z.p. dopiero w wyniku nowelizacji dokonanej w dniu 9 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 poz. 1777) zmieniającej u.p.z.p. z dniem 18 listopada 2015 r. Przy okazji również należy wskazać, że dopiero w tej nowelizacji wprowadzono do procedury u.p.z.p. wymóg sporządzenia projektu planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W toku procedury planistycznej zakończonym zaskarżonej uchwałą nie było wymogu uzasadnienia projektu planu. Nie istnieje również normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 638/18). Brak uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Zaskarżona uchwała posiada co prawda uzasadnienie, jednak jest ono bardzo krótkie i w zasadzie opisujące przebieg procedury. W ocenie Sądu, trudno przyjąć, że jest to wystarczający powód do stwierdzenia jej nieważności. Ustalenia planu są bowiem logiczne, spójne i nie są wewnętrznie sprzeczne. Postępowanie planistyczne toczyło się z aktywnym udziałem społeczeństwa czego dowodem były wniesione do projektu planu uwagi oraz sposób ich załatwienia. Poza tym zaskarżona uchwała, co do możliwości zabudowy i sposobu wykorzystania terenu, kształtuje politykę przestrzenną określoną w studium. Studium jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Trudno zatem oczekiwać, by już w studium określono szczegółowo sposób przebiegu dróg publicznych czy dróg wewnętrznych.

Ustalenia studium, są w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że przy uchwalaniu planu miejscowego nie jest dopuszczalne inne przeznaczenie terenu, niż ma to miejsce w studium. W niniejszej sprawie tereny określone w planie jako 1.ZL, 2.ZL, 4.ZL – czyli tereny leśne, taką funkcję już miały w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego P. z dnia [...] września 2009 r. - uchwała nr [...] (obowiązującej na dzień uchwalania zaskarżonego planu). Organy planistyczne nie mogły zatem przeznaczyć części nieruchomości skarżącej pod inne cele niż to zostało określone w studium, gdyż wiązałoby się to z naruszeniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący odmiennego potraktowania nieruchomości skarżącej w porównaniu z sąsiednimi nieruchomościami wydzielonymi z działek ewidencyjnych nr 50 i 51, gdzie historycznie znajdował się las. Jak już wcześniej wspomniano nieruchomość będąca własnością skarżącej stanowiła graniczną działkę objętą zaskarżonym planem. Działek nr [...] i [...] zaskarżony plan nie obejmuje, co wynika m.in. z dokumentów (map) przedłożonych przez organ na rozprawie. Leżą one bowiem w obrębie B. i są objęte innym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że z załączonych przez organ dokumentów wynika, że w studium z 2009 r. obszar ZL jest zwartym kompleksem, obejmującym również część obrębu B. Jeżeli studium z 2014 r. w inny sposób określało przeznaczenie tego terenu, to również w planie miejscowym dot. B. mogło dojść do zmiany sposobu wykorzystywania tego terenu. Jednakże przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest plan miejscowy dotyczący G., zatem poza przedmiotem kontroli rozwiązań planistycznych pozostają ustalenia przyjęte w planie miejscowym B. Wobec tego nawet inne ustalenia dla sąsiednich działek, ale nie objętych tym samym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie mogą w tej sprawie wpłynąć na wynik sprawy.

Nie można przyjąć, że zaskarżony plan w sposób dowolny czy arbitralny wskazuje na sposób wykonywania prawa własności skarżącej. Wbrew zarzutom skargi, uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni czy prawa własności, zatem nie narusza art. 1 ust. 2 pkt 1,6,7 u.p.z.p. Plan nie mógł naruszać art. 1 ust. 2 pkt 12, ani art. 1 ust. 4 pkt 1 i 3, czy art. 1 ust. 3 u.p.z.p ponieważ przepisy te nie istniały w dniu uchwalania zaskarżonej uchwały. Nie narusza również art. 6 ust. 1 -2, 15 ust. 2 czy też przepisów konstytucyjnych dotyczących prawa własności, bowiem nie kształtuje w sposób dowolny istoty tego prawa.

Podsumowując należy stwierdzić, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd nie dostrzegł w zaskarżonej uchwale takiego naruszenia prawa, które, ze względu na prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, wymagałoby uwzględnienia skargi z innych przyczyn.

Dlatego na podstawie art. 151 Ppsa Sąd orzekł jak w sentencji.