VII SA/Wa 2706/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. Spółka z o.o. Sp.k. z siedzibą w B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2022 r., znak DON.7101.335.2022.ANE w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB" lub "organ") postanowieniem z 31 października 2022 r. znak DON.7101.335.2022.ANE, po rozpatrzeniu zażalenia M. Sp. z o.o. Sp.k. w B. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z 29 września 2022 r. znak: WOP.771.1.11.2022.MW odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją WINB z 10 września 2021 r. znak: WOP.7721.100.2021.TN w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

K. Sp. z o.o. Sp.k. w B. (dalej jako "inwestor"), na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), złożyła w dniu 26 maja 2020 r. w Urzędzie Miejskim w B. (dalej jako "Urząd Miejski") informację o prowadzeniu inwestycji pod nazwą "[...]" na dz. nr [...], nr [...]i nr [...] przy ul. [...] i ul. [...] w B., polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XII kondygnacji nadziemnych) z garażami wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami i ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną, usytuowanych szeregowo.

Urząd Miejski pismem z 28 maja 2020 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (dalej jako "PINB") o zamiarze rozpoczęcia ww. inwestycji wskazując, że jej zakres przedstawiony przez inwestora nie wykazuje, że będzie ona służyć przeciwdziałaniu COVID-19, stąd do jej rozpoczęcia wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Pismem z tej samej daty Urząd Miejski zawiadomił również PINB o zamiarze rozpoczęcia przez M. Sp. z o.o. Sp.k. w B. inwestycji o tym samym opisie i na tych samych nieruchomościach, ale pod nazwą "[...]".

PINB na skutek ww. zawiadomienia, przeprowadził postępowanie wyjaśniające i czynności kontrolne w terenie, podczas których ustalił, że ww. inwestycja nie wykazuje żadnego związku z przeciwdziałaniem COVID-19, a więc na jej realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zawiadomieniem z [...] lutego 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie (odnośnie do zawiadomienia dotyczącego inwestycji pn. "[...]" PINB wszczął odrębne postępowanie administracyjne).

PINB postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), wstrzymał inwestorowi budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą "[...]" na części przedmiotowych działek. W postanowieniu tym poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację inwestycji, a także o wysokości opłaty legalizacyjnej.

WINB postanowieniem z 23 marca 2021 r. nr WOP.7722.24.2021.TN, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 1 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 369/21 oddalił skargę inwestora na postanowienie WINB, podzielając argument, że inwestycja nie może zostać zaliczona do inwestycji służących przeciwdziałaniu COVID-19 w rozumieniu ww. specustawy i prowadzona jest bez wymaganego pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2191/21 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

PINB w dniu 24 maja 2021 r. przeprowadził kontrolę, podczas której ustalił, że inwestor nie wstrzymał robót budowlanych, budowa jest kontynuowana. Inwestor nie złożył również wniosku o legalizację w wymaganym terminie, tj. do 22 kwietnia 2021 r.

W tej sytuacji PINB decyzją z [...] lipca 2021 r. znak [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego w narożniku dz. nr [...], od strony ul. [...], realizowanego w ramach budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych pod nazwą "[...]".

WINB decyzją z 10 września 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 843/21 oddalił skargę inwestora na decyzję rozbiórkową. Wyrok jest nieprawomocny, w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W międzyczasie WINB decyzją z 24 listopada 2021 r. nr WOP.771.1.18.2021.MM odmówił uchylenia w trybie wznowienia (na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jajko "K.p.a.") ostatecznej decyzji z 10 września 2021 r. Postępowanie odwoławcze przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego zostało zawieszone z urzędu postanowieniem z 4 lutego 2022 r. nr DON.7100.10.2022.ANE do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie ww. decyzji rozbiórkowej.

Skarżąca (jako inwestor budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych pod nazwą "[...]" na przedmiotowych działkach) pismem z 16 sierpnia 2022 r., uzupełnionym pismami z 2 września 2022 r., 15 września 2022 r. i 22 września 2022 r. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją WINB z 10 września 2021 r. w przedmiocie rozbiórki. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i podała, że w dniu 5 sierpnia 2022 r. powzięła informację o pominięciu jej przy ustalaniu stron niniejszego postępowania.

WINB postanowieniem z 29 września 2022 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z 10 września 2021 r., wskazując że wniosek o wznowienie złożony został po terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. Zauważył, że w imieniu i na rzecz zarówno skarżącej, jak i inwestora działa jedna i ta sama osoba - prezes M.K.. Nie jest zatem możliwe, by ww. osoba, działając w imieniu zobowiązanej do rozbiórki spółki, w tym inicjując postępowanie sądowoadministracyjne przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a następnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie miała wiedzy o stanie sprawy i wydanej decyzji ostatecznej od daty jej otrzymania, tj. od 13 września 2021 r. (nie zaś bliżej nieokreślonej daty wskazywanej przez skarżącą, tj. 5 sierpnia 2022 r.). Co więcej adres siedziby (podany też jako korespondencyjny) zarówno skarżącej, jak i inwestora, to ul. [...], a zatem korespondencja we wszystkich sprawach administracyjnych trafia pod ten sam adres i do rąk tej samej osoby reprezentującej więcej niż jeden podmiot i mającej pełną wiedzę o stanie spraw. Powyższe w ocenie WINB oznacza, że składając w dniu 17 sierpnia 2022 r. do PINB wniosek o wznowienie postępowania, skarżąca reprezentowana przez prezesa M.K. nie spełniła wymienionej w art. 148 K.p.a. przesłanki zachowania przez wnioskodawcę miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, licząc od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Powyższe obliguje WINB do wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. o odmowie wznowienia niniejszego postępowania. Na marginesie WINB zauważył, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego obu instancji prowadzone było w stosunku do inwestora w oparciu o katalog stron wynikający z ewidencji gruntów i budynków, a także przedłożonej przez inwestora w dniu 26 maja 2020 r. informacji do Urzędu Miejskiego odnośnie do podmiotu realizującego inwestycję pod nazwą "[...]" na przedmiotowych działkach.

GINB postanowieniem z 31 października 2022 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie WINB z 29 września 2022 r. i wskazał, że składając wniosek o wznowienie postępowania strona musi udowodnić, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o ww. okolicznościach. W przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Istotne jest przy tym, by do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Dowiedzenie się o decyzji oznacza, że strona uzyskała informację pozwalającą jej zdefiniować fakt wydania decyzji, której nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Mając powyższe na uwadze GINB podzielił stanowisko WINB, że składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 10 września 2021 r. skarżąca nie zachowała terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Jak bowiem wynika z akt dotyczących inwestycji objętej tą decyzją, jak również z informacji zawartych w ogólnodostępnej bazie KRS, strona postępowania zakończonego ww. decyzją, tj. K. Sp. z o.o. Sp.k. (KRS: [...]), której doręczono ww. decyzję w dniu 13 września 2021 r., reprezentowana jest przez komplementariusza K. Sp. z o.o. (KRS: [...]). Spółka ta jest zaś reprezentowana przez zarząd, w skład którego wchodzi prezes M.K.. Wnioskująca o wznowienie postępowania M.Sp. z o.o. Sp.k. (KRS: [...]) reprezentowana jest przez komplementariusza M.Sp. z o.o. (KRS: [...]), zaś w jej imieniu działa ta sama osoba, tj. prezes zarządu M.K.. Należy zatem przyjąć, że M.Sp. z o.o. Sp.k., z racji osoby ją reprezentującej - M.K., dowiedziała się o decyzji z 10 września 2021 r. co najmniej w dacie, w której o decyzji dowiedziała się K. Sp. z o.o. Sp.k. Z oczywistych względów nie jest to więc 5 sierpnia 2022 r. Co więcej, ostateczna decyzja z 10 września 2021 r. była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, złożonej przez inwestora, działającego przez prezesa zarządu - M.K.. W toku pozostaje również postępowanie wznowione na wniosek inwestora w sprawie zakończonej ostateczną decyzją WINB z 10 września 2021 r. (WINB decyzją z 24 listopada 2021 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z 10 września 2021 r. W wyniku złożonego odwołania inwestora (obie spółki reprezentowane przez M.K.), GINB postanowieniem z 4 lutego 2022 r. zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi ww. podmiotu na decyzję będącą obecnie przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania). Jak zatem słusznie zauważył WINB, nie jest możliwe by wnosząca o wznowienie postępowania skarżąca reprezentowana przez M.K., reprezentującego również inwestora, powzięła wiedzę o ostatecznej decyzji dopiero w dniu 5 sierpnia 2022 r. W tej sytuacji wniosek o wznowienie postępowania został złożony z oczywistym przekroczeniem terminu jednego miesiąca, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. W przypadku bowiem osoby prawnej, dowiedzenie się o decyzji przez członka jej zarządu jest równoznaczne z dowiedzeniem się o niej przez samą osobę prawną. Termin ten liczony jest przy tym od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić tę podstawę. Odnosząc się do zarzutów zażalenia GINB zauważył, że nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że WINB winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia daty, w której skarżąca dowiedziała się o decyzji, tym bardziej, że datę tę sama wskazała, jednak okazała się ona być nieprawdziwa. Również w zażaleniu skarżąca wskazuje wprost, że w dniu 5 sierpnia 2022 r. zasięgnęła porady ze strony projektanta i w skutek tego uzyskała wiedzę o pominięciu jej jako strony postępowania. Tymczasem powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji powinno być traktowane jako zdarzenie rozpatrywane na płaszczyźnie oceny faktów, jakie dotarły do strony, a nie sposobu ich rozważenia pod kątem sytuacji procesowej, w jakiej strona znajduje się. Obowiązek zachowania terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. nie jest związany z faktem powzięcia przez wnioskodawcę subiektywnego przekonania o byciu stroną, lecz wyłącznie z dowiedzeniem się o decyzji. GINB nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniono bowiem zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. Podobnie dla oceny trafności wydanego przez WINB rozstrzygnięcia, nie ma znaczenia podjęta przez skarżącą w zażaleniu próba przekonania, że podstawę wniosku o wznowienie stanowiła również przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Ani treść wniosku z 16 sierpnia 2022 r., ani treść pism uzupełniających ten wniosek nie wskazują, by intencją skarżącej było wznowienie postępowania na podstawie ww. przesłanki.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organom naruszenie:

a) art. 148 § 1 w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. poprzez błędną analizę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., mimo że podstawą wniosku była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i uznanie, że skarżąca nie zachowała ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie, mimo że termin określony w art. 148 § 1 K.p.a. został przez nią zachowany, gdyż w prawidłowy sposób poinformowała WINB o tym, że w dniu 5 sierpnia 2022 r. podczas odbytego spotkania z projektantem w zakresie opracowania dokumentacji projektowej oraz analizy zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta B. planu podziału nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w B., skarżąca powzięła informację stanowiącą nową istotną okoliczność dla sprawy, że została bez własnej winy pominięta przy ustalaniu stron postępowania administracyjnego prowadzonego wobec inwestycji "[...]", co pozostaje w sprzeczności z zasadą zaufania do władzy publicznej i zasadą informowania stron;

b) art. 147 w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nie wszczęcie przez WINB postępowania wznowieniowego z urzędu z uwagi na pismo skarżącej z 2 września 2022 r., w którym wskazała nowe dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji z 10 września 2021 r., nieznane organowi, stanowiące podstawę wznowienia postępowania (tj. że podczas odbytego z projektantem w zakresie opracowania dokumentacji projektowej oraz analizy zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta planu podziału nieruchomości ustalono, że pominięto ją w kręgu stron postępowania bez jej winy), co spowodowało naruszenie obowiązku ciężaru wykrycia prawdy obiektywnej przez organ w toku postępowania wznowieniowego, co ma wpływ na wynik postępowania;

c) art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 124 § 2, art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a. poprzez wadliwą i niepełną ocenę stanu faktycznego sprawy w zakresie obliczenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i z tego względu brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, co przejawiało się w szczególności niewyjaśnieniem, na jakiej podstawie organ uznał, że skarżąca nie zachowała ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie, przez co motywy, na podstawie których wydane zostało zaskarżone postanowienie są dla niej niezrozumiałe i nieprzekonujące.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w złożonym wniosku o wznowienie postępowania i pismach stanowiących jego uzupełnienie poinformowała WINB, że w dniu 5 sierpnia 2022 r. podczas spotkania z projektantem w zakresie analizy i opracowania dokumentacji projektowej przedmiotowej inwestycji w związku z zatwierdzonym przez Prezydenta Miasta planem podziału przedmiotowej nieruchomości powzięła informację, że została bez własnej winy pominięta przy ustalaniu stron postępowania prowadzonego wobec inwestycji: "[...]". Z uwagi na to skarżąca sformułowała przedmiotowy wniosek wskazując na ww. termin. Intencją skarżącej od samego początku była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., o czym świadczył skonkretyzowany przez nią termin. Zatem nie sposób zgodzić się ze sformułowaniem GINB, że "wydaje się, że skarżąca Spółka nie odróżnia dwóch okoliczności, tj. daty "powzięcia informacji, że została bez własnej winy pominięta przy ustalaniu stron postępowania administracyjnego" oraz daty "w której Spółka dowiedziała się o decyzji". Następnie pismem z 15 września 2022 r. skarżąca wskazała, że okolicznościami faktycznymi ukazującymi podstawy wznowienia postępowania wynikającego z przedmiotowego wniosku jest art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co nastąpiło wyłącznie z uwagi na pismo WINB z dnia 12 września 2022 r., w którym wskazano ten przepis jako możliwą podstawę wznowienia. Skarżąca jako podmiot, który fachowo zajmuje się wyłącznie branżą budowlaną, bazując na podpowiedzi WINB, wskazała ten przepis jako uzupełnienie wcześniejszego wniosku z 16 sierpnia 2022 r. Taki sposób działania WINB pozostaje w sprzeczności zarówno z zasadą zaufania do organów władzy publicznej jak i zasadą informowania stron. Niewyjaśnienie bowiem skarżącej działającej bez profesjonalnego pełnomocnika kwestii zasad wznowienia postępowania i sposobu liczenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie, a wręcz wprowadzanie w błąd poprzez sugerowanie, że przesłanki, na które skarżąca wskazywała we wniosku z 16 sierpnia 2022 r. i w piśmie z 2 września 2022 r. świadczą o złożeniu wniosku w oparciu o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., mimo że powołanie się na nowe okoliczności faktyczne stanowią przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., świadczą o naruszeniu zasady informowania stron wyrażonej w art. 9 K.p.a. Skarżąca podkreśliła, że kierowane do niej pisma przez WINB nie były spójne i nie wiedziała, jak powinna na nie zareagować. Przedmiotowe postępowanie administracyjne okazało się dla niej zawiłe, a podejmowane przez organ czynności procesowe niezrozumiałe. Tymczasem z całokształtu okoliczności faktycznych wskazanych przez skarżącą w przedmiotowym wniosku oraz w licznych pismach, w tym w piśmie z 2 września 2022 r. wynika, że jej intencją była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. co powoduje że termin powinien być liczony przez WINB zgodnie z art 148 § 1 K.p.a. Podstawą do wznowienia postępowania, na którą powoływała się skarżąca były nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji z 10 września 2021 r. Jeśli natomiast organy miały wątpliwości co do daty określonej w ww. wniosku, to powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia tej okoliczności, m.in. poprzez wezwanie skarżącej do przedstawienia dowodów świadczących o zaistnieniu tego stanu, czego zaniechano. Przeprowadzona analiza akt sprowadziła się wyłącznie do ustalenia zasady doręczania wszelkich pism w tej sprawie bazując na osobie prezesa zarówno skarżącej spółki oraz inwestora. Tymczasem, aby dana spółka powzięła wiedzę w przedmiotowym zakresie to musi zostać o tym fakcie skutecznie poinformowana, w postaci skutecznego doręczenia pisma. Jasnym jest, że spółki reprezentowane przez tę samą osobę posiadają odrębne byty prawne, a zatem w świetle przepisów prawa są zupełnie różnymi podmiotami. Absurdem jest zatem sposób postrzegania organów w zakresie skuteczności doręczenia pisma zaadresowanego na konkretny podmiot, gdyż w świetle obowiązującego prawa skutek doręczenia powstaje wyłącznie w zakresie odbioru prawidłowo zaadresowanej przesyłki przez konkretnie wskazany podmiot. Sam więc fakt posiadania wiedzy o kwestionowanej decyzji przez prezesa skarżącej spółki nie ma znaczenia i stanowi oddzielne zagadnienie prawne, niezwiązane z kwestią skutecznego doręczenia decyzji skarżącej i ustalenia na tej podstawie terminu w świetle art. 148 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że bieg terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji, a zatem uzyskania informacji o jej wydaniu i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Organ zauważył też, że nie jest jego obowiązkiem wszczęcie postępowania z urzędu celem zweryfikowania, czy doszło do zaistnienia wskazanej przez skarżącą przesłanki. Wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, nie zaś obowiązkiem. Zaniechanie więc wznowienia postępowania z urzędu nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto wskazywana przez skarżącą okoliczność pozbawienia jej czynnego udziału w postępowaniu, wbrew jej twierdzeniom, pozostaje w zakresie przesłanki określonej w pkt 4 ww. przepisu. Zgodnie natomiast z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej wart. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych. Ta instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 K.p.a. i z tego powodu może być stosowany tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu opisanych tam warunków.

Zaznaczyć również trzeba, że we wstępnej fazie regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a K.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 K.p.a. Dopiero spełnienie tego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w kolejnej, drugiej fazie, stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i § 2 K.p.a.).

W orzecznictwie podkreśla się, że złożenie podania w terminie jest jednym z warunków dopuszczalności wznowienia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 773/09 i z 13 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 967/16; https://cbois.nsa.gov.pl).

W związku z tym ograniczeniem czasowym organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania z urzędu dopuszczalności wznowienia postępowania, bowiem wszczęcie postępowania nadzwyczajnego na wniosek w sytuacji uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2813/16; LEX nr 2582224). Stwierdzenie więc przez organ w fazie wstępnej postępowania uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy. W konsekwencji musi skutkować odmową wznowienia postępowania z przyczyn formalnych (art. 149 § 3 K.p.a.).

Zgodnie z art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

W rozpatrywanej sprawie, jako przesłankę wznowienia postępowania skarżąca wyraźnie w piśmie z 16 sierpnia 2022 r., uzupełnionym pismami z 2 września 2022 r., 15 września 2022 r. (tu z powołaniem się już bezpośrednio na przepis) i 22 września 2022 r. wskazała okoliczność unormowaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Wobec regulacji z art. 148 § 2 K.p.a. dla ustalenia, czy dochowano terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. kluczowe znaczenie będzie miało, kiedy strona "dowiedziała się" o decyzji, wydanej w ramach postępowania, którego wznowienia się domaga. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania (tj. przede wszystkim odnośnie do nazwy organu, który wydał decyzję oraz sposobu rozstrzygnięcia sprawy). Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji, gdyż w takim przypadku za wystarczające uznać należy powzięcie informacji czego dana decyzja dotyczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 714/08, LEX nr 574438 i z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2445/15, LEX nr 2314782). Dowiedzenie się oznacza zatem powzięcie wiadomości o wydaniu rozstrzygnięcia, a w związku z tym jest to pewne zdarzenie określane jako akt wiedzy (fakt intelektualny). Tym samym w takim przypadku nie ma znaczenia sama świadomość, że powinno się być stroną danego postępowania, ale akt wiedzy, że taka decyzja została wydana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 791/16, LEX nr 2436516).

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przy odkodowywaniu normy z art. 148 § 2 K.p.a. podstawowe znaczenie ma ustalenie dnia powzięcia przez skarżącą wiedzy o wydanym akcie, nie zaś ustalenie stanu wiedzy, że powinna być ona stroną postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego. W tym kontekście za prawidłowe należało uznać przyjęcie w kontrolowanych postanowieniach, że wnioskująca o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 10 września 2021 r., o wydaniu tej decyzji dowiedziała się najpóźniej w dniu 13 września 2021 r., kiedy to decyzję tę doręczono inwestorowi, nie zaś jak wskazała w dniu 5 sierpnia 2022 r., kiedy to podczas odbytego spotkania z projektantem w zakresie analizy i opracowania dokumentacji projektowej przedmiotowej inwestycji w związku z zatwierdzonym planem podziału przedmiotowej nieruchomości powzięła informację, że została bez własnej winy pominięta przy ustalaniu stron postępowania administracyjnego prowadzonego wobec inwestycji "[...]".

Jak bowiem wynika z akt sprawy oraz informacji zawartych w ogólnodostępnej bazie KRS, czego nie kwestionuje też skarżąca, kwestionowana w trybie wznowienia postępowania decyzja z 10 września 2021 r. doręczona została w dniu 13 września 2021 r. inwestorowi K. Sp. z o.o. Sp.k. (KRS: [...]), reprezentowanej przez komplementariusza K. Sp. z o.o. (KRS: [...]). Spółka ta jest zaś reprezentowana przez zarząd, w skład którego wchodzi prezes M.K.. Z kolei wnioskująca o wznowienie postępowania M.Sp. z o.o. Sp.k. (KRS: [...]) reprezentowana jest przez komplementariusza M.Sp. z o.o. (KRS: [...]), zaś w jej imieniu działa ta sama osoba, tj. prezes zarządu M.K.. Co więcej, wszystkie ww. spółki, prócz osoby prezesa i wspólnika, łączy także ten sam adres siedziby (podany też jako korespondencyjny), tj. ul. [...], a zatem korespondencja we wszystkich sprawach administracyjnych toczących się z udziałem tych spółek trafia pod ten sam adres i do rąk tej samej osoby reprezentującej więcej niż jeden podmiot i mającej pełną wiedzę o stanie spraw. Okoliczności powyższe, zdaniem Sądu, miały istotne i relewantne znaczenie w kontekście ustalenia dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o ww. decyzji. Zaznaczyć bowiem ponownie należy, że z punktu widzenia oceny dochowania przez wnoszącego podanie o wznowienie postępowania terminu przewidzianego w art. 148 § 2 K.p.a. znaczenie ma sam fakt "dowiedziała się o decyzji", który w przypadku powołania jako przesłanki wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzedza badanie, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania. Skoro więc skarżąca spółka reprezentowana jest przez tę samą osobę co inwestor, to nie sposób uznać, że M.K. wiedział o wydanej decyzji jedynie jako osoba reprezentująca K. Sp. z o.o. Sp.k., ale już jako prezes zarządu M.Sp. z o.o. (komplementariusza skarżącej spółki) tej wiedzy nie posiadał, w szczególności, że jako prezes zarządu uprawniony do reprezentowania obu spółek, byłby uprawniony do skutecznego odbioru przedmiotowej decyzji (o tej samej treści) także w imieniu skarżącej.

Podsumowując słusznie uznały organy orzekające w sprawie, że skarżąca, z racji osoby ją reprezentującej - M.K. dowiedziała się o decyzji z 10 września 2021 r. co najmniej w dacie, w której o decyzji dowiedział się inwestor, nie zaś w dniu 5 sierpnia 2022 r. Co więcej, ostateczna decyzja z 10 września 2021 r. była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, złożonej przez inwestora, działającego przez M.K.. W toku pozostaje również postępowanie wznowione na wniosek inwestora w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 10 września 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie jest zatem możliwe by wnosząca o wznowienie postępowania skarżąca reprezentowana przez komplementariusza działającego przez M.K. (reprezentującego również inwestora), powzięła wiedzę o ostatecznej decyzji dopiero w dniu 5 sierpnia 2022 r.

Prawidłowo zatem organy stwierdziły, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania z 16 sierpnia 2022 r. został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 K.p.a., gdyż wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia skarżąca miała już we wrześniu 2021 r. Z tego względu niedopuszczalne było wznowienie tego postępowania.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący błędnego uznania przez organy, że przesłanką wznowienia postępowania wskazaną we wniosku skarżącej był jedynie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podczas gdy wniosek ten złożony został również w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przy czym nową istotną okolicznością faktyczną, o której mowa w tym ostatnim przepisie, a która istniała w dniu wydania kwestionowanej decyzji i nie była znana organowi, który ją wydał jest okoliczność, że skarżąca bez własnej winy została pominięta przy ustalaniu stron postępowania administracyjnego prowadzonego wobec inwestycji "[...]". Okoliczności podnoszone przez skarżącą są więc adekwatne do przesłanki wznowienia polegającej na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podkreślić natomiast należy, że czym innym jest powołana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a czym innym przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przy czym przez "nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy" należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, za "nową okoliczność" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może być uznane pominięcie skarżącej jako strony postępowania zakończonego decyzją rozbiórkową. Co więcej, w niniejszej sprawie nie tylko podstawy tej nie powołano we wniosku o wznowienie postępowania, czy pismach go uzupełniających (co ogranicza zakres jego prowadzenia), ale przede wszystkim okoliczność pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym nie może być rozpatrywana jako nowa istotna okoliczność faktyczna, bo wprost stanowi ona przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z kolei zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony. Nie było więc również podstaw, jak chce tego skarżąca, do wszczęcia niniejszego postępowania wznowieniowego z urzędu.

Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że prawidłowo organy zastosowały w sprawie art. 149 § 3 K.p.a. Analiza materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia i wskazują na bezzasadność skargi. Organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). Nie sposób również zarzucić organom naruszenia pozostałych przepisów postępowania przytoczonych przez skarżącą (tj. art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 124 § 2 i art. 126 K.p.a.), bowiem mimo dwukrotnego wystosowania przez WINB wezwań do sprecyzowania wniosku o wznowienie postępowania (przy czym w wezwaniu z 25 sierpnia 2022 r. WINB przytoczył całą treść art. 145 § 1 K.p.a., zaś w odpowiedzi na nie skarżąca wskazała, że podstawą wznowienia ma być okoliczność, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"), skarżąca jako przesłankę wznowienia wskazała jedynie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.