VII SA/Wa 2549/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. M. (...) w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2022 r. nr 1062/202 w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB, organ odwoławczy) decyzją z 3 października 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości P. w W.od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z 29 lipca 2022 r. odmawiającej zmiany własnej decyzji Nr IOT/113/2020 z 12 czerwca 2020 r., nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej P. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego przy ul. P. w W., w terminie 18 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, poprzez wykonanie robót budowlanych, w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uzasadniając decyzję MWINB uwzględnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wydał w dniu 12 czerwca 2020 r. decyzję nakładającą na Wspólnotę Mieszkaniową P., w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego przy ul. P. w W., w terminie 18 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na:

1. wymianie stropów drewnianych oraz naprawie ubytków i spoinowaniu stropów odcinkowych,

2. naprawie spękań ścian konstrukcyjnych,

3. naprawie lub wymianie uszkodzonych elementów więźby dachowej oraz wymianie uszkodzonego pokrycia dachowego oraz obróbek blacharskich,

4. wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej fundamentów,

5. naprawie słupów ceglanych w piwnicy,

6. naprawie i uzupełnieniu balustrad oraz naprawie spękań biegów schodowych,

7. naprawie ubytków i odspojonego tynku na elewacji.

W związku z występującym stanem awaryjnym stropów drewnianych, na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowalnego, zakazano użytkowania budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W/w decyzja została odebrana przez Wspólnotę w dniu 16 czerwca 2020 r. Rozstrzygnięcie stało się ostateczne w dniu 30 czerwca 2020 r., zaś termin na wykonanie obowiązku upłynął w dniu 30 grudnia 2021 r.

W dniu 26 stycznia 2022 r. do PINB dla m. st. Warszawy wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej P. w W. o zmianę decyzji Nr IOT/113/2020 w zakresie terminu wykonania obowiązku, na termin 30 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, tj. o wydłużenie terminu o 12 miesięcy.

PINB dla m. st. Warszawy decyzją z 29 lipca 2022 r. odmówił zmiany własnej decyzji z 12 czerwca 2020 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła Wspólnota Mieszkaniowa P. w W..

Zdaniem MWINB zaskarżone rozstrzygnięcie winno zostać utrzymane w mocy jako odpowiadające przepisom prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że rozpoznając sprawę z wniosku strony w trybie art. 155 k.p.a., organ administracji publicznej powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w sprzeczności z przepisami prawa i nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. Nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony. W tym trybie organ administracji publicznej orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w tym przepisie słowa "może". Wymaga to od organu respektowania postanowień art. 7 k.p.a. i pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego.

W ocenie MWINB wydając zaskarżoną decyzję organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i zasadnie odmówił zmiany terminu wykonania decyzji Nr IOT/113/2021. Z przedłożonych dokumentów w toku prowadzonego postępowania, m.in. protokołu z okresowego przeglądu ogólnobudowlanego w/w budynku z grudnia 2019 r. autorstwa inż. m. S. (upr. bud. [...]) oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej określenia stanu technicznego elementów konstrukcyjnych budynku z kwietnia/maja 2015 r. autorstwa mgr inż. J. K. (upr. rzeczoznawcy nr [...]) i mgr inż. W. M. (upr. rzeczoznawcy nr [...]) wynika, że stan techniczny budynku jest nieodpowiedni. Stwierdzono m.in. pęknięcia ścian konstrukcyjnych budynku, duży stopień zużycia drewnianych elementów konstytucyjnych stropów, które oceniono jako będące w stanie awaryjnym i wymagające pilnych działań zabezpieczających przed uszkodzeniem, skutkującym zawaleniem (str. 5 protokołu z 12.2019 r.). Organ odwoławczy podkreślił również, że decyzją Nr IOT/113/2020 PINB dla m. st. Warszawy z uwagi na występujący awaryjny stan stropów drewnianych, zakazał użytkowania budynku do czasu usunięcia nieprawidłowości. Bezczynność inwestora w kwestii braku remontu tego budynku może stanowić zagrożenie dla ludzi. W ocenie MWINB, z uwagi na zakres stwierdzonych nieprawidłowości i występujące zagrożenie, nie leży w interesie społecznym (ani również strony) przedłużenie terminu na wykonanie decyzji Nr IOT/113/2020 o kolejne 1,5 roku.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że kwestia prowadzenia postępowań sądowych związanych z zaskarżonymi uchwałami Wspólnoty co do realizacji inwestycji w związku z generalnym remontem i przebudową budynku, w ramach którego zamierzano m.in. usunąć nieprawidłowości objęte decyzją Nr IOT/113/2020 nie mogą stanowić podstawy do zmiany stanowiska zawartego w skarżonej decyzji organu powiatowego. Organ podkreślił, że celem art. 66 Prawa budowlanego (w oparciu który została wydana decyzja nakazowa) jest, aby jego stosowanie prowadziło do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Właściciel jest zobowiązany utrzymywać obiekt w odpowiednim stanie technicznym przez cały czas jego użytkowania. W niniejszej sprawie stwierdzone nieprawidłowości mają charakter długotrwały i postępujący, zatem powinny zostać usunięte na ich wcześniejszym etapie. Ingerencja organu powiatowego w formie decyzji nakazowej jest ostatecznością. Kwestie cywilnoprawne mogły być zatem załatwione przed wydaniem decyzji, a nie po. Zakres przedmiotowych nieprawidłowości był bowiem znany wspólnocie mieszkaniowej od 2015 r. (data sporządzenia ekspertyzy technicznej).

Natomiast plany inwestora dotyczące prowadzenia robót budowlanych w szerszym zakresie w tym dot. nowej inwestycji (przebudowy, nadbudowy) mające na celu zwiększenie funkcjonalności budynku nie mogą usprawiedliwiać braku podejmowania czynności w zakresie nakazanym decyzją organu nadzoru budowlanego wydaną w trybie art. 66 Prawa budowlanego.

W świetle powyższego MWINB utrzymał w mocy decyzję PINB dla m.st. Warszawy z 29 lipca 2022 r.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. P. w W., reprezentowana przez radcę prawnego. Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez: brak wszechstronnego przeanalizowania stanu faktycznego pod kątem możliwości finansowych Wspólnoty. Organ odwoławczy wydał decyzję nie biorąc w pełni pod uwagę możliwości finansowych Wspólnoty - przez co nowy termin na wykonanie remontu również nie jest możliwy do wypełnienia przez Wspólnotę.

2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej przez jego uczestników;

3) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i wydanie decyzji pomimo braku ponownego i pełnego przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego przez organ drugiej instancji;

4) art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w sprawie słusznego interesu Wspólnoty;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję PINB dla m.st. Warszawy z 29 lipca 2022 r.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów i uwarunkowań Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.

Warunki rozpoznawanej sprawy, a w szczególności tryb, w jakim zostały wydane decyzje, wymagały uwzględnienia, że w myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. organ ocenia, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb z art. 155 k.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną, tj. terminem prawa materialnego, byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1088/17; z 19 grudnia 2018r., sygn. akt II OSK 254/17, CBOSA). Z kolei "słuszny interes strony" nie oznacza samej woli (chęci) strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Jak prawidłowo zaznaczył organ odwoławczy, słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym. Interesem takim jest niewątpliwie zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1809/17, CBOSA).

W niniejszej sprawie wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków, objęto wydaną w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta stołecznego Warszawy z 12 czerwca 2020 r. nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. w W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego przy ul. P. w W., poprzez wykonanie szeregu ściśle określonych robót budowlanych w zakresie elementów konstrukcyjnych budynku, pokrycia dachowego, izolacji fundamentów i innych. W decyzji tej zawarto również zakaz użytkowania budynku w związku z występującym stanem awaryjnym stropów drewnianych, do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Termin na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości ustalono na 18 miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

Podkreślić zatem należy, że w myśl art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Termin wykonania nakładanego w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązku ustalany jest natomiast przez organ na zasadzie uznania. Zmiana w oparciu o dyspozycję art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 tej ustawy jest zatem możliwa jedynie w zakresie wyznaczonego terminu wykonania nałożonego obowiązku.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia temporalnego zastosowania art. 155 k.p.a., tj. możliwość zastosowania tego trybu po upływie terminu wykonania decyzji. Termin wykonania obowiązku upłynął bowiem 30 grudnia 2021 r., wniosek zaś o "wydłużenie terminu" został złożony w dniu 26 stycznia 2022 r. (data prezentaty, k. 259). Z treści przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że weryfikacja decyzji w tym trybie może nastąpić "w każdym czasie". Dla temporalnego aspektu możliwości weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. znaczenie ma to, czy na mocy danej decyzji jej adresat nabywa prawo w ścisłym rozumieniu czy też nakładany jest na niego obowiązek. W przypadku decyzji nakładających obowiązek upływ terminu nie ma wpływu na obowiązywanie danej decyzji, jednakże powstaje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania nałożonego obowiązku. Z tego też względu, decyzje nakładające obowiązki, w których został wskazany termin ich wykonania mogą być weryfikowane w trybie art. 155 k.p.a. również po upływie tego terminu. Upływ terminu może stanowić jednak przesłankę negatywną do zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie, rozpatrywaną w kontekście interesu społecznego i słusznego interesu strony ( por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3071/18, II OSK 3088/18 i II OSK 3134/18; z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2944/18; z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2863/17, CBOSA).

W ocenie Sądu, zmiana decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta stołecznego Warszawy z dnia 12 czerwca 2020 r. w zakresie terminu wykonania nałożonych w niej obowiązków z uwagi na okoliczności tej sprawy, nie byłaby zasadna. Taka zmiana byłaby bowiem sprzeczna z interesem społecznym, zgodność z którym stanowi warunek zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Skoro w objętej wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej decyzji z dnia 12 czerwca 2020 r. stwierdzono nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. P. i uznano za konieczne ich wyeliminowanie w określonym terminie, to nie można uznać, aby przedłużanie istnienia nienależytego stanu technicznego tego budynku o kolejne 12 miesięcy (zgodnie z wnioskiem strony) było zgodne z interesem społecznym. Interes społeczny, o którym mowa, przejawia się nie tylko w bezpieczeństwie samych użytkowników przedmiotowego obiektu budowlanego, ale także osób znajdujących się w jego otoczeniu. Zbyt długie utrzymywanie budynku w nieodpowiednim stanie technicznym nie realizuje tak pojętego interesu społecznego. Zauważyć trzeba, że stan zagrożenia awaryjnego stropów stwierdzony był już w 2001 r. (ekspertyza stanu technicznego z sierpnia 2001 r.). Kolejne przeglądy roczne ujawniały postępujący stan degradacji budynku, który pozostaje do dnia dzisiejszego zamieszkany. W interesie społecznym zatem leżało wykonanie nałożonych obowiązków, mających na celu ochronę takich dóbr jak życie i zdrowie ludzkie. W konsekwencji nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie spełniły się wszystkie określone w art. 155 k.p.a. przesłanki umożliwiające zmianę ww. decyzji.

Sąd odmówił słuszności zarzutom skargi uznając, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o należycie zgromadzony i prawidłowo oceniony materiał dowodowy. Z faktu niezadowolenia z wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie sposób wywodzić brak zaufania do władzy publicznej. Stwierdzić należy, że decyzja została wydana w wyniku prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla sprawy, które w pełnym zakresie zostały również rozważone przez organ odwoławczy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego aktu. W świetle powyższego podniesione zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 8, art. 15, art. 155 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zdołały wywołać oczekiwanego przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową skutku.

Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.