VII SA/Wa 2516/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej: Gminie J. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Gmina J. ("strona skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 10 listopada 2021 r. (data nadania), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] października 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z [...] stycznia 2021 r., nr [...], znak: [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na terenie działki ewid. nr [...], położonej w miejscowości M., gmina J. Wraz ze skargą uiściła wpis sądowy w wysokości 200 zł (potwierdzenie uiszczenia wpisu k.21).

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, alternatywnie o jej oddalenie. Podniósł m.in., że w przedmiotowej sprawie Gmina J. w wyniku wydania decyzji z [...] stycznia 2021 r., nr [...], znak: [...], przez swój organ (wójta) w sprawie indywidulanej, utraciła prawo dochodzenia przez nią interesu prawnego, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowo administracyjnym. Gminie J. nie przysługiwał środek zaskarżenia decyzji SKO z [...] października 2021 r., znak: [...] w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie skargi, bądź skargi do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność. Organ administracyjny I instancji nie może bowiem wnieść skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", Sąd odrzuca skargę także w przypadku, gdy jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn, niż określone w pkt 1-5a tego przepisu. Do "innych przyczyn" niedopuszczalności skargi należy m.in. wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot tzn. taki, który nie posiada legitymacji procesowej.

Z kolei art. 50 § 1 p.p.s.a., wskazuje, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.).

Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; postanowienie WSA w Krakowie z 26 listopada 2019 r., III SA/Kr 1140/19; postanowienie NSA z 23 czerwca 2020 r., II OSK 1022/20, postanowienia WSA w Krakowie z 20 października 2020 r., II SA/Rz 469/20 oraz z 23 marca 2022 r., III SA/Kr 93/22) - wszystkie orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

W orzecznictwie utrwalony został pogląd zgodnie z którym, organ administracji publicznej nie może być sędzią we własnej sprawie, a gmina, wydając przez swe organy decyzje administracyjne, nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot uprawniony do podejmowania tego typu aktów w imieniu państwa.

Wskazać należy, że gmina uprawniona jest, co prawda, do wykonywania przysługujących jej uprawnień właścicielskich, jednakże funkcja ta musi ustąpić, skoro pozostaje w konflikcie z kompetencją do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach osób pozostających poza systemem organów administracji publicznej. W działalności tego organu nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw i obowiązków. Taka pozycja organów zapobiega zaś równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Gmina wydająca poprzez swój organ wykonawczy akty administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako jeden z elementów państwa, czego najlepszym dowodem jest powierzenie jej zadań z zakresu administracji rządowej (por. uchwała SN z 27 lipca 1993 r., III AZP 8/93, OSNAP 1994, z. 1, poz. 3; uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 1001 r., Nr 1, poz. 17; postanowienia NSA z: 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09; 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/11).

Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08). U podstaw zaprezentowanego poglądu leży także przekonanie, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Przyjęcie odmiennego zapatrywania mogłoby bowiem podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1655/13).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Gmina może być – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej (przymiotu strony) w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

Powyższy pogląd znajduje wsparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009, nr 9, poz. 139) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, są zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Jednakże zarówno w tym wyroku, jak i wcześniej zapadłym postanowieniu z 26 maja 2008 r., sygn. akt P 14/05 (OTK-A 2008, nr 4, poz. 69) Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednocześnie, że z przepisów p.p.s.a. nie wynika bezpośrednio, by organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, były pozbawione możliwości wniesienia skargi w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy w sprawie orzekał organ tych jednostek. Skoro legitymacja procesowa organu samorządu terytorialnego nie jest expressis verbis wykluczona w tych sprawach, to musi być ona poddana procesowi interpretacji w oparciu o konkretny stan faktyczny zindywidualizowanej sprawy. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego (NSA oceniał w uchwale status powiatu) stanowi jednolity podmiot, niezależnie od sposobu jego reprezentacji i dlatego bez względu na to, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że gminie nie przysługuje status strony postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, w której jej organ wykonawczy wydał rozstrzygnięcie, jako organ I instancji (por. postanowienia NSA: z 24 października 2018 r., I OSK 3471/18; z 21 listopada 2019 r., II OSK 3173/19; z 23 czerwca 2020 r., II OSK 1022/20; z 25 sierpnia 2020 r., II OSK 1193/20 i II OSK 1198/20; z 16 września 2020 r., II OSK 1449/20).

W rozpatrywanej sprawie Gmina J. wniosła do sądu administracyjnego skargę na decyzję SKO w O. z [...] października 2021 r., znak: [...]. Aktem tym stwierdzona została nieważność decyzji Wójta Gminy J. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie Wójt Gminy J. wydał decyzję działając jako organ I instancji, to - w świetle przedstawionych wyżej poglądów - organ ten nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., do poddania kontroli sądowoadministracyjnej opisanego wyżej rozstrzygnięcia. Gmina J. nie może być zatem uznana za stronę postępowania sądowego.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zobligowany był odrzucić skargę na podstawie 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi postanowiono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.