VII SA/Wa 2474/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej; "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania P. B. reprezentowanego przez adwokata M. O. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z [...] lutego 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - utrzymał w mocy ww. decyzję [...] WINB.

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że ww. decyzją [...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") z [...] grudnia 2006 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku wielorodzinnego z częścią usługowo- handlowo-biurową oraz garażem podziemnym, położonego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], obręb R., w rejonie ulic L - Na [...] w P. autorstwa zespołu pod kierownictwem mgr. inż. arch. M. H. z lipca 2006 r., i udzielającej Spółce Akcyjnej "P." z siedzibą w W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Od tej decyzji P. B. reprezentowany przez adwokata M. O., wniósł odwołanie.

GINB wyjaśnił, na czym polega dwuinstancyjność postepowania administracyjnego i cele oraz zasady nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane. Ponadto weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania.

[...] listopada 1999 r. Prezydent Miasta [...] na wniosek P.sp. z o.o. w P. wydał pozwolenie na budowę budynku biurowo - usługowego wraz z wewnętrznymi instalacjami- ogrzewania, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, wody zimnej, ciepłej, elektrycznej, tryskaczowej, teletechnicznej i alarmowej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, wykrywania sygnalizacji pożaru, oddziałowej stacji transformatorowej w Poznaniu przy ul. L/Na [...] wg projektu wykonanego przez mgr. inż. arch. S. S..

Projekt architektoniczno - budowlany ze stycznia 1999 r. zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. przewidywał budowę budynku biurowo-usługowego w P. ul. L/Na [...]. Obiekt miał posiadać 8 kondygnacji nadziemnych oraz 3 kondygnacje podziemne w tym 2,5 kondygnacji garażowych. Na podstawie tegoż projektu została wybudowana jedynie część podziemna budynku. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 6 miesięcy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przedmiotowego budynku.

Po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] (wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym, położonego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb R., ul. L - Na [...] w P. autorstwa zespołu pod kierownictwem mgr. inż. arch. M. H. z lipca 2006 r., udzielił Spółce Akcyjnej "P." pozwolenia na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu objętego decyzją.

Jak wynika z akt sprawy, projekt budowlany zamienny z lipca 2006 r. przewidywał budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługowo - handlowo - biurową na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], arkusz [...] obręb R. o powierzchni 4948 m 2 składającego się z:

- części podziemnej (istniejącej) - trzykondygnacyjny garaż podziemny - miejsca postojowe dla części mieszkalnej,

- części parterowej poziom zero - w poziomie parteru zlokalizowana jest przestrzeń usługowa,

- części mieszkalnej - podzielonej na 3 segmenty mieszkalne A, B, C, zajmuje piętra od 1 do 11.

Zgodnie z ww. projektem budowlanym wysokość obiektu wynosić miała 36,74 m.

Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego po złożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego jest dokonanie wszechstronnej oceny, czy przewidziane w tym projekcie rozwiązania pozwolą doprowadzić wskazany obiekt do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu na dzień wydania weryfikowanej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Natomiast projekt budowlany zamienny podlega pełnej weryfikacji organu, jaką przepisy prawa przewidują dla projektów przedkładanych w toku postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę, na co jednoznacznie wskazuje odesłanie zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Oznacza to, że właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu także sprawdzenie, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud. Dopiero w razie spełnienia tych wymagań organ na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydaje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany.

Wydając decyzję z [...] grudnia 2006 r., organ powiatowy zbadał zgodność projektu budowlanego zamiennego z lipca 2006 r., z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1998 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Przepisy obowiązujące w dacie wydania ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] przewidywały, że na podstawie obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z dnia 6 grudnia 1994 r., ustalone zostaną w drodze decyzji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.z.p.") ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych.

Co istotne, zgodnie natomiast z art. 42 ust. 1 pkt 7 u.z.p. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała okres ważności decyzji.

Decyzja Prezydenta Miasta [...] z 1998 r. została wydana na wniosek Przedsiębiorstwa Inżynieryjno - Budowlanego "[...]" z siedzibą w P. i obowiązywała do dnia [...] grudnia 1999 r. Została wydana na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. P. uchwalonego przez Radę Miejską P. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...].

Powyższy plan ogólny w świetle art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717) obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r.

Decyzja ustalała warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla projektowanej inwestycji budynku biurowo - handlowego przy ul. L. - Na [...] w P.. Zgodnie z ustaleniami planu ww. teren oznaczony był jako teren usług ogólnomiejskich o zabudowie intensywnej z zielenią - tereny Politechniki [...] i zabudowy mieszkalnej. Są to tereny priorytetu dla rozwoju usług nauki - Politechnika [...]. Obok funkcji priorytetowej mogą znaleźć się funkcje uzupełniające: mieszkalnictwo i usługi ogólnomiejskie.

W ocenie GINB inwestor powinien, przed złożeniem zamiennego projektu budowlanego, uzyskać nową decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Tymczasem PINB oceniał zgodność z przepisami planistycznymi w oparciu o decyzję z dnia [...] lipca 1998 r., która przewidywała, że w przypadku projektowania zabudowy wyższej niż 6 kondygnacji nad ziemią, "należy przeprowadzić studia nad wpływem takiej zabudowy na planowaną panoramę miasta i rejonu oraz uzyskać akceptacje tut. Wydziału". Należy zauważyć, że w aktach administracyjnych brak informacji o tym, że ww. studia nie zostały przeprowadzone przed wydaniem decyzji organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny z 2006 r., mimo, że zaprojektowany budynek o 12 kondygnacjach nadziemnych. Jednocześnie podkreślić należy, że decyzja ta nie zawierała jednoznacznego zakazu budowy obiektów o liczbie kondygnacji większej niż 6.

W przedmiotowej sprawie organ powiatowy przyjął, badając zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, że projekt budowlany zamienny z 2006 r. jest zgodny z decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. o warunkach zabudowy oraz, że "przedmiotowy obiekt nie przekracza parametrów zawartych w decyzji z dnia [...] lipca 1998 r" znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która to decyzja jakkolwiek udzielona innemu podmiotowi, konstytuowała jeden z dopuszczalnych sposobów zabudowy, zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Przedmiotowy obiekt spełniał wymagania określone w przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Ponadto, jak wynika z akt sprawy, jedynym czynnikiem przez który przedmiotowa inwestycja może oddziaływać na otoczenie jest przesłaniane i zacienianie terenu na zachód, północ i wschód od przedmiotowego obiektu budowlanego. Znajdująca się w aktach sprawy analiza nasłonecznienia i zacienienia budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową wykonana w lipcu 2006 r., wykazała jednak że żaden z sąsiednich obiektów nie będzie zacieniony w stopniu, wyższym niż dopuszczalny, zgodnie z § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Mając na względzie powyższe, GINB wskazał, że nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Staje się to szczególnie istotne wówczas gdy dochodzi do badania wad decyzji, jak w tym przypadku, po znacznym upływie czasu pozostawania w obrocie prawnym. Upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym powinien mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego. Wynika to ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 12 maja 2015r., w sprawie o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702); który uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ocena skutków uchybień z punktu widzenia zasady praworządnego państwa wymaga z jednej strony zważenia koniecznej ochrony interesu tych, których prawa zostały naruszone ale i tych, którzy prawa orzeczeniami nabyli. Konieczne jest zbadanie skutków społeczno- gospodarczych, jakie decyzja wywołała.

To, że niezbędne jest wzięcie pod uwagę przywołanej powyżej oceny prawnej zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika m.in. z wyroku NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, który wskazał, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności nie może ujść uwadze organów, że upływ czasu o którym mowa w omawianym orzeczeniu, musi być brany przy ocenie skutków społeczno- gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Także NSA w wyroku z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14 podkreślał, że "niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Trzeba zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego".

Biorąc pod uwagę okres czasu jaki upłynął od wydania decyzji (13 lat) oraz charakter niniejszego postępowania, należało stwierdzić, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji obowiązującej w obrocie prawnym ponad 10 lat naruszałoby zasadę zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Należało więc uznać, że ww. decyzja nie wywołuje negatywnych skutków społeczno-gospodarczych.

Jakkolwiek fakt wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. udzielonej innemu podmiotowi, jest naruszeniem prawa o poważnym charakterze, to jednak nie można uznać, że ma ono charakter rażący. Podobnie nie można uznać za rażące, w świetle ww. poglądów, wskazanych wyżej naruszeń w zakresie weryfikacji zamiennego projektu budowlanego z ustaleniami planistycznymi.

W świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego należało więc utrzymać w mocy decyzję [...] WINB z [...] lutego 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] grudnia 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową oraz garażem podziemnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zgodnie, z którym odległość od budynku do granicy z działką nr [...] należąca do P. B. wynosi poniżej 4 m, GINB analizując projekt budowlany zamienny z lipca 2006 r., zgodnie z załączoną do ww. projektu mapą do celów projektowych, stwierdził, że odległość ta wynosi 4 m. Przedmiotem weryfikacji była jednak decyzja organu powiatowego z [...] grudnia 2006 r., a nie decyzja PINB z [...] lipca 2007 r., nr [...], zmieniająca w trybie art. 155 k.p.a. decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., na podstawie, której został ostatecznie zrealizowany przedmiotowy obiekt budowlany.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem swego pełnomocnika, datowanym na [...] września 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

"1. naruszenie art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej również jako "Prawo budowlane") w brzmieniu obowiązującym w dniu 8 grudnia 2006 r. (tj. z dnia 17 sierpnia 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118) w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej również jako: "K.p.a.") oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w oparciu o nieobowiązującą w dniu 8 grudnia 2006 r. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której dodatkowo wnioskujący o zatwierdzenie projektu zamiennego podmiot nie był dysponentem, nie stanowi rażącego naruszeniem prawa;

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że po upływie 13 lat od wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji;

3. naruszenie art. 80 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niezbicie wynika, że nie zostały zachowane wymogi odległościowe, o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690; dalej również jako: "Rozporządzenie ws. warunków technicznych"), a badanie prawidłowości decyzji winno opierać się nie tylko w oparciu o projekt budowlany zamienny, lecz również w oparciu o pomiary terenowe".

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wyjaśnił, że w dniu zatwierdzania projektu zamiennego przez PINB ([...] grudnia 2006 r.) brak było decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc kluczowego dokumentu, w oparciu o który dokonuje się weryfikacji dokumentacji projektowanego zamierzenia budowlanego. Oczywistym więc powinno być dla organu nadzorczego drugiej instancji, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

W doktrynie wskazuje się, że już sam brak zgodności projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania mający charakter rażącego naruszenia prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym bardziej więc zupełny brak decyzji winien prowadzić tego rodzaju konkluzji.

Zgodnie z uchwałą sygn. akt I OPS 2/12 składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W niniejszym przypadku zasadnym jest zaś przyjęcie, że decyzją zależną w stosunku do warunków zabudowy jest decyzja o pozwoleniu na budowę.

W sprawie P 46/13 Trybunał zajmował się skargą konstytucyjną osoby znajdującej się w niezwykłym położeniu prawnym. Po opisie tego stanu, pełnomocnik skarżącego stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił, że jeżeli wskutek wydania decyzji strona nabyła prawo (np. własność) albo jego ekspektatywę, tj. prawnie chronione oczekiwanie, że określone prawo zostanie na jej rzecz ustanowione (np. roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego), to niezgodny z konstytucją jest stan, w którym możliwe byłoby unieważnienie takiej decyzji i tym samym odebranie stronie nabytego prawa (ekspektatywy) po upływie dowolnego czasu {np. po 50 latach). Trybunał nie wskazał, po jakim okresie, w myśl Konstytucji, unieważnienie takiej decyzji nie powinno być możliwe, podkreślając, że parlament ma swobodę w okresie określania takiego terminu. Po dziś dzień nie dokonano zmiany czy też uzupełnienia omawianego przepisu.

Okres czasu, o który chodziło Trybunałowi w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13 jest diametralnie różny od tego, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia zaś zaskarżonej decyzji wynika, że to właśnie w tym elemencie stanu faktycznego GINB upatruje przyczyn odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] grudnia 2006 r., nr [...]. Nie można jednak zrównywać upływu ponad 60 lat z trzynastoletnim, a więc pięć razy krótszym czasookresem.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14 stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i przesądza o pominięciu prawodawczym. Nie powoduje jednak zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. NSA stwierdził, że w omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność dokonania przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie. Nie można zaś w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie byłby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, zaś uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności fakt, że budowa domu jednorodzinnego z garażem nastąpiła z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę, co oddziałuje na prawa właścicieli sąsiedniej nieruchomości, upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji nie może uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Kwestionowana decyzja funkcjonowała w obrocie prawnym przez okres 18 lat.

Zarówno z sentencji omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i uzasadnienia jednoznacznie wynika, jaki jest charakter przedmiotowego wyroku. Jest to wyrok o charakterze zakresowym, który nie powoduje zmiany stanu normatywnego, stanu prawnego i nie deroguje przepisu art. 156 § 2 k.p.a. z systemu prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 marca 2016 r. I OSK 1307/14 nie jest to również wyrok, o którym jest mowa w uchwale NSA składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. I OP5 9/09, który wywoływałby skutek dla każdej z prowadzonych w oparciu o jego brzmienie spraw, gdyż jego konsekwencją nie jest zmiana stanu normatywnego.

W związku z powyższym – zdaniem pełnomocnika skarżącego – "nie jest możliwe odwoływanie się do treści tego judykatu, zwłaszcza, że de facto jest to jedyna przyczyna odmowy stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji".

Organ drugiej instancji w sposób lakoniczny odniósł się do kwestii odległości inwestycji od granicy działki skarżącego. Wskazano mianowicie - tylko na podstawie projektu budowlanego zamiennego z lipca 2006 r. - że odległość od budynku do granicy z działką nr [...] wynosi 4 m, z czym nie można się zgodzić.

Objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja organu nadzoru budowlanego została wydana w postępowaniu naprawczym w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę [...][...] czerwca 2003 r. nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] o pierwotnym pozwoleniu na budowę [...] listopada 1999 r. W ramach tego postępowania organy nadzoru budowlanego obowiązane były zastosować art. 35 ust. 1 Pr. bud., ale również dokonać odpowiednich sprawdzeń w terenie. Tym bowiem różni się procedura naprawcza uregulowana w art. 51 Pr. bud. od postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi. Kompetencje organów nadzoru budowlanego aktualizują się dopiero gdy - po rozpoczęciu budowy - dochodzi do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Nie sposób więc było dokonywać oceny przez GINB kontrolującego prawidłowość decyzji PINB jedynie w oparciu o treść projektu.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie zawarte w wydanej decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią przepisu prawnego, na podstawie którego decyzja ta została wydana, a zarazem skutki jakie wywołuje ta decyzja nie dają się pogodzić z wymogami praworządności - jak w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca były prawidłowe, a skarga nie była zasadna.

Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego przez [...] WINB i – jako organ odwoławczy – GINB była ważność (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) decyzji PINB z [...] grudnia 2006 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku wielorodzinnego z częścią usługowo- handlowo-biurową oraz garażem podziemnym i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Niekwestionowanym w sprawie faktem jest, że decyzja ta wydana została pomimo tego, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1998 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu wygasła [...] grudnia 1999 r. – co wprost wynika z jej treści.

Istotą sprawy jest więc to, czy organ nadzoru budowlanego, zatwierdzając projekt budowlany zamienny i udzielając pozwolenia na wznowie nie robót budowlanych pomimo braku istniejącej w obrocie decyzji o warunkach zabudowy naruszył prawo w sposób rażący (jak twierdzi pełnomocnik skarżącego), czy też wprawdzie prawo naruszył, ale to naruszenie nie miało rażącego charakteru (jak twierdzą organa obu instancji w postepowaniu nadzwyczajnym).

Biorąc powyższe pod uwagę, słusznie organ II (i I) instancji zwrócił uwagę na nadzwyczajny charakter postepowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, zwłaszcza funkcjonującej od 13 lat w obrocie prawnej, na podstawie której zrealizowana została inwestycja budowlana. Elementem bowiem sine qua non odstępstwa od zasady trwałości ostatecznych decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest nie samo tylko naruszenie prawa – nawet oczywiste. Niezbędnym bowiem jest – zgodnie z hipotezą art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. – aby to naruszenie prawa było rażące.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy nie tylko ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny, a przepis prawa nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni. Stwierdzane naruszenie musi mieć także znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 356/19, CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności; gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie dość jednolicie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. Dla określenia stopnia istotności naruszenia prawa i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (tak np. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

Ów nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wynika również z tego, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego. Zawsze musi być oceniane w kontekście ujętej w art. 2 Konstytucji R.P. zasady pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2229/18, CBOSA).

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie bezsporne ustalenie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty. "Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny" (op. cit.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że po pierwsze GINB w zaskarżonej decyzji nie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] grudnia 2006 r., ale utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a po drugie – wbrew twierdzeniom skarżącego – GINB nie twierdził, że upływ czasu, jaki nastąpił od dnia wydania tej decyzji uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji. Organ II instancji natomiast słusznie wskazał, że przy ocenie skutków społeczno - gospodarczych kwestionowanej co do jej ważności decyzji musi być wzięty pod uwagę upływ ponad 13 lat od jej wydania (s. 6 decyzji), jako okoliczność istotna dla podstaw stwierdzenia nieważności.

Przyjmując takie właśnie stanowisko organ, jako jego źródło, wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. W wyroku tym Trybunał za niezgodny z art. 2 Konstytucji R.P. uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia.

W wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 (CBOSA) NSA słusznie wyjaśnił, że sytuacja taka wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "brak reakcji prawodawcy nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP". I dalej: "Bierność prawodawcy w tej materii krytycznie oceniana jest w doktrynie - podkreślając, że zgodne z prawem działanie organów państwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub ekspektatywę, po upływie znacznego okresu czasu. Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej". Tut. Sąd w pełni takie stanowisko podziela i uznaje za własne.

Wprawdzie – na co słusznie zawraca uwagę pełnomocnik skarżącego – ww. wyrok Trybunału ma w omawianym zakresie charakter zakresowy, tym niemniej konsekwencją uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest - w ocenie tut. Sądu - konieczność brania pod uwagę w postepowaniu nadzwyczajnym czasu, jaki upłynął od wydania decyzji. Czas ten bowiem musi być oceniany w aspekcie skutków społeczno gospodarczych kwestionowanej decyzji; nie tylko negatywnych, ale i pozytywnych. Ma również znaczenie przy ocenie, czy stwierdzane naruszenie ma obiektywnie znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej.

Jeżeli na skutek wydanej przed 14-toma (obecnie) laty decyzji PINB powstał obiekt budowlany w postaci budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, został on zasiedlony i służy już przez te lata jego mieszkańcom, to zdaniem tut. Sądu odpowiedź na pytanie, czy kwestionowana decyzji PINB wywołała niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno gospodarcze musi być negatywna. Decyzja ta przez kilkanaście lat korzystała z domniemania zgodności z prawem. Wywołała skutki polegające na wybudowaniu budynku i nabyciu praw do lokali przez osoby trzecie lub adresata decyzji.

Tym samym rzeczywiście zaistniałe naruszenie prawa polegające na wydaniu przez PINB decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma znacznie większej wagi, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej PINB.

Trafność takiego rozumowania potwierdzona została treścią nowego art. 37b Pr. bud., dodanego przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zmieniającej Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1), a w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 2)..

W postępowaniu nadzwyczajnym, o czym była już mowa, organ nadzorczy bada wyłącznie kwestie prawne dotyczące ważności decyzji. Nie prowadzi postepowania dowodowego w zakresie rozwiązań projektowych. Jeżeli podmiot trzeci twierdzi, że obiekt budowlany ujęty w decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego został zaprojektowany w sposób naruszający występujące w obszarze oddziaływania obiektu jego uzasadnione interesy (np. w zakresie wymaganej odległości od granicy) to po pierwsze zaniedbał obrony swych praw w postepowaniu zwyczajnym lub podjętym na skutek wznowienia, a po drugie powinien przynajmniej uprawdopodobnić, że organ w postępowaniu zwyczajnym rzeczywiście naruszył prawo, zatwierdzając tak wadliwy projekt budowlany (także zamienny).

Pełnomocnik skarżącego natomiast wyłącznie w ogólnikowy sposób wskazuje, że nie można się zgodzić z tym, ze GINB na podstawie zamiennego projektu budowlanego ustala, że odległość objętego decyzją budynku od granicy z działką skarżącego wynosi 4 m, a więc jest zgodna z prawem. Dlatego też twierdzenia organu w tym zakresie należy uznać za wynikające z akt sprawy, a odmienne stanowisko pełnomocnika skarżącego nie jest niczym uzasadnione. Złożone razem z wnioskiem o stwierdzenie nieważności oświadczenie inż. Józefa Kłoska z 17 lipca 2017 r. ze szkicem przebiegu granic nie jest – w ocenie tut. Sądu – opinią biegłego, mogącą zakwestionować sporządzony przez projektanta posiadającego stosowne uprawnienia projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część zamiennego projektu budowlanego. Przypomnieć należy ponadto, że w tym postepowaniu nie prowadzi się postępowania dowodowego na okoliczności stanu faktycznego, ale ustala, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa w dacie wydania ostatecznej decyzji przez organ w postępowaniu zwyczajnym.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.