VII SA/Wa 2444/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania C. P. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., Nr [...] umarzającą - wszczęte na wniosek C. P. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, garażami podziemnymi oraz w części parteru na działkach nr ew. [...], [...], oraz części działki nr ew. [...], w obrębie [...] - okolice [...] w W. (obecny adres al. [...] w W.), zmienionej decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2012 r., Nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił zasady rządzące postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji i stan faktyczny sprawy.

Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko Wojewody, że właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

GINB wyjaśnił treść art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, omówił, na czym polega różnica pomiędzy interesem prawnym i interesem faktycznym. Zdaniem GINB, analiza akt sprawy wskazuje, że C. P. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji organu podstawowego. C. P. jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...]usytuowanego na II piętrze w budynku mieszkalnym przy al. [...] w W. (działka nr [...]), co potwierdzają Księgi Wieczyste Nr [...] i Nr [...], prowadzone przez Sąd Rejonowy dla [...], VII Wydział Ksiąg Wieczystych. Skarżący wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu naruszenia, w jego opinii, przepisów przeciwpożarowych.

Analiza księgi wieczystej Nr [...], wykazała, że w ww. budynku wyodrębnionych jest ponad 7 lokali. Tym samym ukonstytuowała się w nim, na mocy art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r., o własności lokali (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 737), tzw. "duża" wspólnota mieszkaniowa.

Powołując się na treść art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, organ wskazał, że co do zasady podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest jej zarząd, co wynika z art. 21 ust. 1 ww. ustawy z 24 czerwca 1994 r.

Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ wskazał, że nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd.

Prawa do samodzielnego udziału (tj. obok wspólnoty) w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Prawo konkretnego członka wspólnoty realizuje się poprzez jego członkostwo we wspólnocie, nie zaś poprzez czynności podejmowane samodzielnie. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może wystąpić, jako strona postępowania, w której może także występować wspólnota mieszkaniowa, jeżeli wykaże on swój indywidualny, własny interes. Legitymacja procesowa w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę obiektów na nieruchomości wspólnej przysługuje wyłącznie tym członkom wspólnoty, którzy mają indywidualny interes prawny.

GINB stwierdził, że warunkiem uznania podmiotu, uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, którego nie wywodzi się jednak z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, lecz z faktu, że jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Jako, że budynek mieszkalny przy al. [...] w W. (działka nr ew. [...], obręb [...] w W.) nie jest objęty projektem zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Tom Zero Bis - Projekt zagospodarowania terenu - str. 68) nie można precyzyjnie określić, w jakiej odległości od ww. budynku mieszkalnego przy al. [...] w W., w którym znajduje się lokal wnioskodawcy, została usytuowana sporna inwestycja. Natomiast analiza danych pochodzących z portalu www.geoportal.qov.pl. wykazała, że odległość spornej inwestycji od północnej elewacji budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] wynosi ponad 60m. Inwestycja oddzielona jest od budynku mieszkalnego przy [...] w W., w którym znajduje się lokal wnioskodawcy, działką drogową nr ew. [...].

W ocenie GINB planowana inwestycja nie ogranicza - mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa – C. P. w możliwości korzystania z należącego doń lokalu mieszkalnego. Innymi słowy, decyzja Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], nie kształtuje sfery praw i obowiązków C. P., nie jest on więc stroną postępowania dotyczącego powyższego rozstrzygnięcia. W szczególności planowany obiekt nie powoduje ograniczeń w zakresie możliwości korzystania z lokalu nr [...] z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie wpływa ponadto na warunki ochrony przeciwpożarowej lokalu nr [...], jak również nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji hałasu, zanieczyszczeń, pól elektromagnetycznych. Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą także ograniczeń związanych z przesłanianiem budynku mieszkalnego przy [...] w W., w którym znajduje się lokal wnioskodawcy. Powyższą kwestię normuje wyczerpująco przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Budynek położony przy [...] w W., w którym znajduje się lokal wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 700 - 1700), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Należało więc stwierdzić, że lokal nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, garażami podziemnymi oraz w części parteru, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Jednocześnie organ wskazał, że skarżący nie wykazał interesu prawnego do kwestionowania decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2009 r., Nr [...].

Merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości ww. decyzji organu stopnia podstawowego, pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, bowiem weryfikacja decyzji pod względem jej zgodności z prawem może nastąpić wyłącznie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego co do istoty sprawy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego "nie skorzystania przez organ z art. 84 k.p.a., nie dokonania także oględzin" organ wskazał, że zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Zarzuty te pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, gdyż skarżący nie sprecyzował w odwołaniu, jaką opinię biegłego organ miałby wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Nadto, art. 84 k.p.a. dotyczy wyłącznie opinii biegłego, nie dotyczy zaś dokonywania oględzin.

Na marginesie organ wyjaśnił, że w toku przedmiotowego postępowania nieważnościowego kontroli poddana jest wyłącznie ww. decyzja o pozwoleniu na budowę, jak również zatwierdzony nią projekt budowlany, zaś sama kontrola przeprowadzona jest pod względem legalności rozstrzygnięcia, tj. zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub decyzji o warunkach zabudowy) obowiązującymi w dacie jego wydania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł C. P., reprezentowany przez pełnomocnika, adw. K. J. - pismem datowanym na 8 października 2019 r. - żądając jej uchylenia w całości oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Pełnomocnik nie wnosił o zasądzenie kosztów.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

"1) art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ww. ustawy, przez nieuwzględnienie indywidulanego interesu wnioskodawcy, jako podmiotu pozostającego w obszarze zagrożenia wywołanego niezapewnieniem bezpieczeństwa przeciwpożarowego związanego z sąsiedztwem budynków średniowysokich (zamiast niskich),

2) art. 105 § 1 kpa w zw. z 61 § 1 kpa i art. 157 § 2 kpa, przez utrzymanie w mocy umorzenia postępowania, mimo że strona wykazała swój interes prawny w postępowaniu, a nawet gdyby uznać przeciwne stanowisko Organu oraz Organu I instancji za słuszne, Organ przy tego typu naruszeniu przepisów prawa budowlanego w tym dot. bezpieczeństwa przeciwpożarowego powinien przeprowadzić postępowanie z urzędu w tym dowodowe - czego nie uczynił,

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niestwierdzenie na jego podstawie nieważności decyzji Prezydenta [...] objętej wnioskiem i nieuznanie, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób rażący;

a także,

4) art. 7 i 77 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego do załatwienia sprawy oraz przez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

5) art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji przez nie odniesienie się do przedłożonych dowodów w sprawie.

6) art. 45 w zw. z art. 220 § 1 pkt 2 lit b k.p.a. wobec kierowania przez Organ korespondencji w sprawie do strony "S., [...], [...]", mimo, że od lat spółka ta działa pod firmą: "A.Sp. z o. o, ul. [...][...]", na co wskazywał skarżący na wszystkich etapach postępowania i w Rejestrze KRS dostępna jest Organowi wiedza w tym zakresie (...)".

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że rażąco narusza prawo wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę pomimo niezgodności z warunkami obowiązującymi co do zagospodarowania terenu ustalonymi w planie miejscowym, przez wzniesienie budynków wyższych o jedną niż dopuszczalna kondygnację oraz niezapewnienie w związku z tym bezpieczeństwa przeciwpożarowego w postaci drogi pożarowej. Podnosił, że stwarza to zagrożenie dla wszystkich sąsiednich nieruchomości w przypadku pożaru, a nadto narusza rażąco przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych wydanego na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229, ze zm.) - w szczególności § 12 ust 1, który stanowi, że drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do budynku tej klasy co objęta skarżonym pozwoleniem.

Skarżący wskazał, że jest właścicielem lokalu położonego na nieruchomości sąsiadującej z działką objętą ww. decyzjami o pozwoleniu na budowę.

Według skarżącego organy obu instancji w toku postępowania ograniczyły się de facto wyłącznie do "badania legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym" skupiając na wykładni art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ww. ustawy co do tzw. obszaru oddziaływania obiektu dochodząc także w tym zakresie do błędnego wniosku, że wnioskodawcy przymiot strony nie przysługuje. W przypadku naruszenia zasad mających wpływ na bezpieczeństwo przeciwpożarowe przy budowie określonej inwestycji, ma to wpływ na prawa wszystkich sąsiednich nieruchomości i to w promieniu daleko szerszym niż przyjęte przez organ 60 m.

Skarżący wskazywał, że jak wynika z załączonych do wniosku materiałów i pisma z 17 czerwca 2019 r. budynki (objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, jak i ten wnioskodawcy) przylegają do jedynej drogi, która w razie pożaru musi służyć, jako droga ewakuacyjna.

Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie interwencja organu nadzorczego była niezbędna, miała prowadzić po usunięciu decyzji rażąco wadliwej z obrotu, co doprowadziłoby w konsekwencji choćby do sanowania sytuacji i wyznaczenia właściwych dróg przeciwpożarowych dla budynku średniowysokiego i uchylenia istniejącego zagrożenia.

Nieprzeprowadzenie przedmiotowego postępowania godzi zarówno w interes wnioskodawcy (zwłaszcza w przypadku wystąpienia zdarzenia losowego w postaci pożaru na sąsiedniej nieruchomości), jak i interesu społecznego polegającego na potrzebie doprowadzenia budynków do stanu zapewniającego bezpieczeństwo ich mieszkańcom i sąsiadom. Mając powyższe na uwadze przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji występują w sprawie niniejszej zarówno z punktu widzenia wnioskodawcy, jako strony, jak i z urzędu ze względu na ważny interes społeczny.

Reasumując, skarżący stwierdził, że udokumentowana dowodowo informacja o tak poważnym naruszeniu przepisów prawa budowalnego zwłaszcza wnioskodawcy, w tym przypadku skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga była niezasadna.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ II instancji zarówno prawidłowo ustalił stan faktyczny, jak i – w oparciu o tak ustalony stan – dokonał subsumpcji prawnej.

Istotą sprawy, zawisłej przed tut. Sądem, jest to, czy skarżący mógł skutecznie prawnie zainicjować postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że niekwestionowanym w sprawie jest to, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, zakończonym kwestionowaną przez niego co do ważności decyzją. W rezultacie zaś, czy wystąpiły w sprawie przesłanki tzw. podmiotowej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Przepisem cogentis, który w sprawie kwestionowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (zarówno w postępowaniu zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym) wyznacza krąg stron jest art. 28 ust. 2 Pr. bud. Treść hipotezy tego przepisu jest jasna. Jedynymi stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Równie jasna jest definicja obszaru oddziaływania obiektu, zawarta w art. 3 pkt. 20 Pr. bud. Jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Jak wynika z powyższego, prawo do udziału w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (a także w postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do usunięcia z obrotu takiej ostatecznej decyzji organu administracji architektoniczno budowlanej) może służyć wyłącznie inwestorowi lub właścicielowi (zarządcy, użytkownikowi wieczystemu) takiej nieruchomości położonej w otoczeniu gruntu inwestycyjnego, która na skutek zezwolonej budowy doznaje ograniczeń w jej zagospodarowaniu.

Za utrwalone można uznać stanowisko, wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17 (CBOSA), zgodnie z którym interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Musi więc istnieć norma prawna przewidująca – w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu – możliwość wydania wobec niego decyzji. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa (materialnego) – por. w tym zakresie komentarz do art. 28 k.p.a. w: M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2018.

Pogląd taki nie jest kwestionowany; jak ponadto wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 439/10 (CBOSA) "Ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej".

Interes prawny pojawia się więc wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że to obowiązkiem strony jest przy pierwszej czynności wykazanie, że przysługuje jej interes prawny i uzasadnienie tego stanowiska. Nie jest rzeczą organów administracji publicznej (ani sądu administracyjnego) domyślanie się, na czym polega interes prawny podmiotu żądającego określonych czynności od organu.

Pełnomocnik skarżącego wskazuje na art. 28 ust. 2 Pr. bud., jako przepis uzasadniający przymiot strony skarżącego w postępowaniu nadzwyczajnym. Należy więc w tym zakresie wyjaśnić, że po pierwsze skarżący nie był stroną postępowania zwykłego, a po drugie samo subiektywne odczucie, że inwestycja oddziałuje na jego lokal, stanowiący prawnie odrębną nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta rzeczywiście jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia, a tym samym do uznania skarżącego za stronę zwłaszcza postępowania nadzwyczajnego. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania go za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć skarżącego (por. np. wyrok NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt II OSK 674/17 – CBOSA).

Art. 28 ust. 2 Pr. bud. jest przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a. Jego niewątpliwym celem jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do tych podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony.

Pozytywne przesłanki przedmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie w punktach 1 - 7 art. 156 § 1 k.p.a., przesłanki negatywne art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zaś chodzi o przesłanki podmiotowe, a więc kto może być stroną postępowania nieważnościowego, to zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Tym niemniej jednak, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny "interes prawny osoby, która nie była stroną postępowania zwykłego, a która domaga się wyeliminowania decyzji ze skutkiem ex tunc, powinien być przez właściwy organ badany ze szczególną wnikliwością i rezerwą. Idzie tu o rozpoznanie stanu, w którym kontestowana decyzja w dacie wydania pozostawała w konflikcie z czyimś prawem lub obowiązkiem lub miała wpływ na to prawo lub obowiązek, a jej wyeliminowanie stan ten usunie" (wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1771/12, CBOSA). Pogląd taki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela i wyjaśnia, że na tym polega właśnie interes prawny, statuujący przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany.

Organ powinien więc badać ewentualną legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko podmiotu, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud., ale także podmiotu, który twierdzi, że jego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Rozstrzygając kwestię legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego organ powinien również brać pod uwagę, że przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej nie jest jednak kontynuacją rozstrzygnięcia uchylanej decyzji. Decyzja ta dotyczy nowej sprawy - wadliwości decyzji (por. w tym zakresie uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. III AZP 8/83, OSNCP 1985 nr 10, poz. 143).

Jak już Sąd wyjaśnił powyżej, to obowiązkiem strony (a nie organu) jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego – co zresztą wynika również z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ ma więc jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Pełnomocnik skarżącego wywodzi jego interes prawny w tej sprawie - w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud. – z faktu potencjalnego naruszenia przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. W takim zakresie powołał § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, który stanowi, że drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do budynku tej klasy co objęta zaskarżonym pozwoleniem i (s. 5 skargi) art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229, ze zm.).

Zdaniem pełnomocnika, interes prawny skarżącego "przejawia się w naruszeniu ww. konkretnej normy prawnej, która ma na celu zabezpieczenie bezpieczeństwa przeciwpożarowego mieszkańców" (s. 5 skargi). Jak ponadto wyjaśnił pełnomocnik skarżącego (s. 4 skargi), skarżący "podnosił, że stwarza to zagrożenie dla wszystkich sąsiednich nieruchomości w przypadku pożaru, a więc narusza rażąco" wskazywane przepisy.

Takie ujęcie interesu prawnego skarżącego wskazuje więc – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na brak wykazania indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Cezarego Pakuły. Interes bowiem mieszkańców lub właścicieli sąsiednich nieruchomości nie jest tożsamy z indywidualnym interesem marterialnoprawnym skarżącego.

Należy ponadto wyjaśnić, że z akt sporawy wynika, że skarżącemu przysługuje odrębna własność lokalu w budynku, w którym powstała wspólnota mieszkaniowa. Zgodnie zaś z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 532, dalej "u.w.l.") ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 1 u.w.l., sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd, on też reprezentuje ją na zewnątrz

Dlatego też, status strony w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, które mają związek z nieruchomością wspólną przysługuje wspólnocie mieszkaniowej, natomiast uznanie właściciela lokalu za stronę takiego postępowania jest wyjątkiem. Na właścicielu lokalu ciąży obowiązek wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego, a w konsekwencji tego, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość lokalową (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2060/17, CBOSA).

Kwestia konieczności wykazywania własnego, indywidualnego interesu prawnego przez członka wspólnoty mieszkaniowej, który domaga się uznania go za stronę postępowania obok wspólnoty mieszkaniowej (której jest członkiem) była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego; ta kwestia jest więc dostarczenie wyjaśniona i nie powinna nasuwać wątpliwości.

W szczególności nie ulega wątpliwości, że dla uzyskania przymiotu strony przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, konieczne jest wykazanie, że zamierzona inwestycja będzie oddziaływała na taki lokal. Przymiot strony będzie więc przysługiwał właścicielowi konkretnego lokalu pod warunkiem, że wykaże on wpływ tej inwestycji na indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem jego lokalu mieszkalnego, w tym na prawo własności (tak też NSA w wyroku z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1956/18, CBOSA).

Sama zaś kwestia zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego członkom wspólnoty mieszkaniowej należy do wspólnoty mieszkaniowej. Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2429/17 (CBOSA), którego tezy mogą mieć zastosowanie w sprawie niniejszej, "Jeśli zatem ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową i to wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana - to do zadań wspólnoty mieszkaniowej (działającej przez swój zarząd), a nie do poszczególnych jej członków należy obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego wspólnej nieruchomości, w tym budynku. To wspólnota mieszkaniowa działa w imieniu i na rzecz właścicieli lokali - członków wspólnoty".

Dlatego też organa obu instancji słusznie uznały, że skarżący nie ma interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania nieważnościowego, a stanowisko takie poprawnie i zgodnie z art. 6, 7, 11 i 107 § 3 k.p.a. uzasadniły. Skoro więc decyzja Wojewody [...] umarzała postepowanie z powodu jego podmiotowej bezprzedmiotowości w sposób zgodny z prawem, to utrzymującą ja w mocy decyzja GINB została wydana zgodnie z poprawnie zastosowanym art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. W związku z takim procesowym, formalnym rozstrzygnięciem organu I instancji nie miał on możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy z wniosku podmiotu, który nie miał przymiotu strony w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. i ustalania, czy wskazywane przez taki podmiot przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. wystąpiły w sprawie. Nie mógł też – jak chce skarżący – "odnieść się do przedłożonych dowodów w sprawie", bo postępowanie umorzył z tego powodu, że skarżący nie był stroną.

Zarzut niewłaściwego kierowania "korespondencji" w sprawie przez organ (pkt. 6 skargi, s. 2) nie może odnieść zamierzonego przez pełnomocnika skarżącego skutku procesowego. Jeżeli bowiem organ pominąłby stronę postępowania nieumorzonego w trybie art. 105 § 1 k.p.a., to taka stroną mogłaby po pierwsze żądać dopuszczenia do udziału w sprawie, a w wypadku wydania ostatecznej decyzji z jej pominięciem domagać się wznowienia postępowania. Taki jednakże zarzut procesowy służyłby pomijanej lub pominiętej stronie, a nie skarżącemu.

Z powyższych przyczyn zarzuty skarżącego, podniesione w skardze, okazały się chybione.

Biorąc powyższą ocenę prawną pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.