VII SA/Wa 2328/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") decyzją z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K.("skarżącej") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 30 czerwca 2014 r. do PINB wpłynął wniosek właściciela nieruchomości przy ul. [...] w W. m.in. o sprawdzenie legalności oraz sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W..

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) nakazał P. O., A. O., B. O., I. O. i J. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego w części użytkowanego na cele mieszkalne, usytuowanego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W..

Organ wskazał, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego nie była zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy nie uzyskali wymaganego prawem pozwolenia i samowolnie dokonali budowy przedmiotowego obiektu.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2020r. skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2019 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej jako: "pr.bud.") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2019 r.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie dopatrzył się kwalifikowanej wady prawnej, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym. W jego ocenie nie budzi wątpliwości zastosowanie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 24 czerwca 2019 r.).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci zdjęć lotniczych pochodzących z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynikało, że działka nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. była w marcu 1992 r. działką niezabudowaną, a w 1997 r. była zabudowana co najmniej dwoma obiektami, w tym w miejscu spornego budynku gospodarczego w części użytkowanego na cele mieszkalne istniał obiekt o innym kształcie. Organ pierwszej instancji podkreśli, że jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim wypadku zastosowanie przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit (działanie prawa wstecz), a temu miał zapobiegać przepis art. 103 ust. 2 pr. bud. z 1994 r.

[...]WINB podkreślił, że nawet, gdyby sporny budynek powstał po zrobieniu zdjęć lotniczych w 1992 r., to ze zdjęcia z 1997 r. wynika, że obiekt ten miał inne parametry niż obecnie istniejący na działce przy ul. [...] w W.. Z powyższego, wynika że budowę spornego obiektu w takim kształcie jak obecnie zakończono już po 1997 r., czyli pod rządami ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., co w konsekwencji pozwala na przyjęcie, że budynek ten podlegał procedurze z art. 48 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego.

Ustalenia te uprawniały PINB do zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. oraz wdrożenia trybu określonego w art. 48 pr. bud.

Brak było podstaw do stwierdzenia pozostałych przesłanek wymienionych w treści art. 156 §1 k.p.a. Decyzja wydana została przez właściwy organ, posiada podstawę prawną i nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją ani sprawy załatwionej w sposób milczący, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, jest wykonalna, jej wykonanie nie spowoduje czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

[...]WINB podniósł też, że decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2019 r. skierowana została na prawidłowy adres (który wynikał z ewidencji). Pod tym adresem odbierano również wcześniejszą korespondencję, o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia z dnia 28 kwietnia 2014 r. i z dnia 30 września 2014 r. (o wszczęciu postępowania). W trakcie postępowania J. K. nie informowała organu powiatowego o nowym adresie dla doręczeń kierowanej do niej korespondencji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podzielił ustalenia i wnioski [...]WINB, a ponadto stwierdził, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2019 r. zapadła jako skutek braku przedłożenia przez inwestorów dokumentów, umożliwiających zalegalizowanie budynku.

Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2019 r. została skierowana do J. K. pod niewłaściwy adres, to powyższe nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a do wznowienia postępowania.

J. K. nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2020 r.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oderwaniu od materiału dowodowego, brak wyjaśnienia, jakimi przesłankami kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, szczątkowe uzasadnienie decyzji oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności tego, że kwestionowana decyzja PINB została doręczona na nieaktualny adres strony tj. ul. [...] m [...], [...] W. zamiast ul. [...], [...] W.;

2) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji na podstawie dowolnych i nieuprawnionych ustaleniach, w zakresie, w jakim organ uznał, że decyzja organu powiatowego, nie jest obarcza żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

3) art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania z uwagi na jej niedostarczenie stronie na aktualny adres i brak wejścia decyzji do obrotu prawnego,

4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymaganiami prawa, w sposób zbyt lakoniczny i niewyczerpujący, uniemożliwiający kontrolę decyzji oraz zbadanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, naruszenie zasady zaufania strony do organów administracji publicznej.

5) art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. przez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że doręczenia pisma przez podwójne awizowanie jest możliwe także pod adresem, pod którym adresat nie mieszka, ani nie przebywa;

6) art. 44 k.p.a., poprzez uznanie za prawidłowe doręczenia decyzji skierowanej na nieprawidłowy adres, mimo wiedzy organu o nowym adresie do doręczeń, a w efekcie decyzja nie weszła do obrotu prawnego i zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy praca (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

7) błędne przyjęcie, że decyzję z [...] czerwca 2019 r. uznać należy za doręczoną skarżącej i wadliwe uznanie, że weszła ona do obrotu prawnego.

Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) Sąd miał obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Takie rozwiązanie zostało też przyjęte w niniejszej sprawie, o czym strony zostały z wyprzedzeniem powiadomione.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., jak również w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. Sąd podziela zarówno interpretację reguł prawnych przyjętych jako normatywna podstawa rozstrzygnięcia powyższych decyzji, jak i ustalenia dotyczące faktów sprawy.

Zdaniem skarżącej kwestionowana decyzja rozbiórkowa nie została jej doręczona, co skutkowało tym, że nie weszła do obrotu prawnego i jest obarczona wadą nieważności.

Wskazać zatem należy, że z akt sprawy wynika, że korespondencja kierowana do skarżącej była adresowana na adres: ul. [...], [...] W.. Korespondencja ta była zasadniczo odbierana. W sprawie nie budzi też wątpliwości, że skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu, gdyż brała osobisty udział w oględzinach robót budowlanych, co potwierdza protokół z dnia 23 września 2014 r., nr [...].

W aktach administracyjnych, brak jest zaś jakiejkolwiek informacji przekazanej organom o zmianie powyższego adresu. Przesyłki adresowane pod ten adres były skutecznie odbierane. W świetle powyższego, jak słusznie uznał organ kontrolujący w ramach postępowania nieważnościowego decyzję PINB, nie można zarzucić organowi, że w sposób rażący przeprowadził postępowanie, uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji.

Artykuł 10 § 1 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę udziału strony w postępowaniu. Obowiązkiem organu jest zatem zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest jednak kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Powyższe dotyczy również kwestii związanej z zastępczym doręczeniem zawiadomień czy decyzji. Zgodnie z art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu.

Przywołany przepis powinien być interpretowany w powiązaniu z art. 41 § 1 k.p.a., który nakłada na strony, ich przedstawicieli i pełnomocników obowiązek zawiadomienia organów administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu.

W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek ten ciąży na stronie od daty dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zaś na organie, na podstawie art. 9 k.p.a. ciąży obowiązek pouczenia strony o tej powinności i o skutkach jej niedopełnienia (wyrok NSA z 23 września 2005 r. I OSK 43/05). Konsekwencją zaniechania przez stronę wskazanego obowiązku jest to, że doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem - w tym także doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 44 k.p.a. - ma skutek prawny (art. 41 § 2 k.p.a).

W sytuacji gdy skarżąca podnosi, że decyzja nie została jej doręczona, ze względu na skierowanie jej pod błędny adres, właściwy organ w pierwszym rzędzie powinien dokonać oceny czy doszło do skutecznego doręczenia decyzji. Ocena ta wymagała rozważenia, czy spełnione zostały przesłanki ustawowe uprawniające do przyjęcia domniemania skutecznego doręczenia pisma, stosownie do treści art. 41 § 2 k.p.a. Jednak jak wskazano uchybienie przepisom o doręczeniach skutkuje oceną o ewentualnej przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i uwzględnienie tej wadliwości postępowania jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym może być rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, przesłanki unormowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie o stwierdzenie nieważności eliminuje się decyzję dlatego, że w niej samej (a nie w procedurze) tkwią ciężkie wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2016 r., VII SA/Wa 1691/16, LEX nr 2148958).

Skoro kwestia ewentualnego niedoręczenia decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że decyzja PINB nie jest obarczona wadą nieważności. Przesłanki stwierdzenia nieważności aktu zostały określone przez ustawodawcę w art. 156 § 1 k.p.a. i wyłącznie spełnienie jednej z nich może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Żadna z tych przesłanek nie dotyczy kwestii niedoręczenia aktu lub nieprawidłowego doręczenia aktu. Nie można również twierdzić, że decyzja o rozbiórce nie weszła do obrotu prawnego. Niewątpliwie decyzja została skutecznie doręczona innym stronom postępowania, a więc weszła ona do obrotu prawnego, umożliwiając jej zakwestionowanie.

Podsumowując Sąd uznał, że wszystkie zarzuty skargi dotyczące kwestii doręczenia decyzji stopnia podstawowego są bezpodstawne. GINB w zaskarżonej decyzji wyjaśnił dlaczego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, czym nie naruszył przepisów postepowania administracyjnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, że zastrzeżeń nie budziło prowadzenie przez PINB postępowania administracyjnego na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pr. bud. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ustępu 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Natomiast zgodnie z art. 103 ust. 2 pr. bud. przepisu art. 48 pr. bud. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Kluczowym było ustalenie przez organ prowadzący postępowanie daty zakończenia budowy obiektu, gdyż data ta wyznacza granicę stosowania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o wydanie zdjęć lotniczych dla działki ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Na podstawie zdjęć lotniczych PINB ustalił, że rozbudowa budynku będącego przedmiotem postępowania trwała co najmniej do 1997 r. Ze zdjęcia lotniczego z marca 1992 r. wynikało, że działka przy ul. [...] w W. była działką niezabudowaną, zaś ze zdjęcia z 1997 r. wynikało, że na działce posadowione były co najmniej dwa obiekty, z czego w miejscu obiektu będącego przedmiotem postepowania istniał obiekt o innym kształcie. W związku z tymi ustaleniami PINB zasadnie stwierdził, że budowa przedmiotowego obiektu zakończyła się po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, nie można stwierdzić aby decyzja PINB była obarczona wadą, powodującą jej nieważność. Organy prawidłowo postąpiły odmawiając stwierdzenia nieważności, zaś poczynione przez nich rozważania w pełni odpowiadają standardom rzetelnego prowadzenia postępowania administracyjnego. Nie doszło przy tym do naruszenia przepisów, które uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji [...]WINB. Tym samym zarzuty skarżącej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Reasumując, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.