VII SA/Wa 2321/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U, z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Pana M. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – utrzymał ww. decyzję organu wojewódzkiego w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB" bądź "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek M. K., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C. l. Sp. z o.o. z siedzibą w P. pozwolenia na przebudowę hali magazynowo-logistycznej w osiach [...], [...] i [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania części magazynowej na pomieszczenia socjalne na terenie C. w R., na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w R..

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], M. K. (zwany dalej także "skarżącym") w ustawowym terminie złożył odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowiącego definicję obszaru oddziaływania obiektu, uległa zmianie na podstawie ustawy z 13 lutego 2020 r. (Dz. U. Z 2020 r" poz. 471), jednakże zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 19 września 2020 r.) przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W dacie wydana skarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania definiowano jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że M. K. jest właścicielem działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w R.(Księga Wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych) oraz współwłaścicielem działki nr [...] (KW nr [...]).

Sporna inwestycja polega natomiast na przebudowie istniejącej hali magazynowej w C. w R.na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...]. Sporne roboty budowlane swoim zakresem obejmują przebudowę istniejącej części socjalno-biurowej w osiach [...] - zmiany na piętrze, parter bez zmian; przebudowę hali magazynowej w osiach wraz ze zmianą sposobu użytkowania na parterową część socjalną w osiach [...]; przebudowę istniejącej części socjalno-biurowej w osiach [...] - zmiany na parterze, piętro bez zmian. W ramach projektowanej przebudowy przewidziano roboty polegające na wyburzeniu wybranych ścian działowych, powiększeniu lub zamurowaniu otworów drzwiowych w ścianach konstrukcyjnych w istniejących częściach socjalno-biurowych oraz na wybudowaniu pomieszczeń w lekkiej konstrukcji stalowej (projekt Architektoniczno-budowlany, pkt 1.2, str. 7, str. 11). Jednocześnie jak wynika z projektu budowlanego, w części przebudowywanej hali DC1 w [...] przewidziana jest zmiana sposobu użytkowania z magazynowej na pomieszczenia socjalne.

GINB zaznaczył, że w ramach spornej inwestycji nie planuje się zmian zagospodarowania terenu. Zakres przebudowy nie wykracza poza obrys istniejącej hali. Mając na uwadze argumentację odwołania, organ II instancji wskazał ponadto, że w ramach spornego zamierzenia nie przewiduje się zmian w układzie komunikacyjnym, jak również nie przewiduje się dodatkowych miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych ani samochodów osobowych (projekt budowlany, część A. Projekt zagospodarowania terenu, str. 6).

Jednocześnie GINB wskazał, że drogowa działka nr [...] sąsiaduje z działką inwestycyjną nr [...]. Zdaniem organu, sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest jednak wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Działka nr [...] jest natomiast oddzielona od działek inwestycyjnych działką drogową nr [...]. Należące do skarżącego nieruchomości oddalone są od najbliższej podlegającej przebudowie części istniejącej hali magazynowo-logistycznej (tj. części socjalno-biurowej) o ponad 100 m.

Mając na uwadze przedstawiony powyżej zakres planowanych robót budowlanych oraz usytuowanie nieruchomości skarżącego względem spornego przedsięwzięcia, GINB stwierdził, że nieruchomości należące do M. K. nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działek nr ewid. [...] i [...] - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa (w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) oraz z przepisów uchwały Rady Miejskiej w R. z [...] marca 2000 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., zmienionej uchwałą Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2011 r., Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R.. Skarżący może bez przeszkód zagospodarować należące do niego działki, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dotyczący dopuszczalnego sposobu zabudowy tych nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących kwestii hałasu emitowanego przez działalność C., organ II instancji uznał, że powyższe pozostaje bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił bowiem, że przy analizie przymiotu strony ocenie podlega konkretna decyzja (pozwolenie na budowę) oraz zatwierdzony konkretny projekt budowlany. Nie jest badany interes prawny wynikający z innych decyzji administracyjnych, w oparciu o które funkcjonuje przedsięwzięcie zlokalizowane na ww. działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...]. W przedmiotowej sprawie ocenie podlega czy w związku z wykonaniem robót budowlanych objętych decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...], wprowadzone zostaną ograniczenia w zabudowie działek skarżącego.

Poza tym, według GINB, roboty budowlane polegające na przebudowie wnętrza istniejącej hali magazynowej oraz zmiana sposobu użytkowania części hali magazynowej na część socjalną same w sobie nie wpływają na kwestie emisji, w tym zwłaszcza ponadnormatywnej emisji hałasu do środowiska, uniemożliwiającej zabudowę działek skarżącego nr ewid. [...] i [...].

Organ II instancji stwierdził ponadto, że na legitymację procesową M. K., nie ma wpływu również fakt uznania go za stronę w postępowaniu dotyczącym decyzji środowiskowej, gdyż postępowanie dotyczące decyzji środowiskowej jakkolwiek ma wpływ na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, to jednak jest ono postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, gdzie krąg stron postępowania ustalany jest na podstawie odmiennych przepisów prawa.

Podsumowując, GINB stwierdził, że M. K. nie posiada legitymacji prawnej do skutecznego podważania ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...], wobec czego należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], umarzającą postepowanie nadzwyczajne zainicjowane na wniosek skarżącego.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się M. K., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

a) naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lutego 2018 r., podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ocenę, iż nieruchomość skarżącego jest położona w obszarze oddziaływania nieruchomości objętej inwestycją, co powinno skutkować uznaniem skarżącego za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz załatwieniem przedmiotowej sprawy w sposób merytoryczny;

b) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wyrażający się przede wszystkim w powierzchownej ocenie argumentów podniesionych przez skarżącego, jak również bezzasadnym pominięciu części z nich, co skutkowało uznaniem przez organ I instancji, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę;

c) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez akceptację stanowiska organu I instancji w zakresie uznania, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe ze względu na brak legitymacji procesowej skarżącego, co skutkowało jego umorzeniem, podczas gdy okoliczności faktyczne i prawne sprawy wskazują, że skarżący jest stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji,

d) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania przyczyn, dla których organ II instancji odmówił wiarygodności dowodowi w postaci wyjaśnień skarżącego.

Z uwagi na tak sformułowane zarzuty skarżący wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GINB z [...] października 2020 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.

Uzasadniając zarzuty skargi, jej autor podnosi, że nieruchomość skarżącego jest oddzielona od nieruchomości inwestora drogą o szerokości około 3 metrów (zależnie od punktu pomiaru), która przylega do granicy działki objętej inwestycją z jednej strony oraz do granicy działki skarżącego z drugiej. Nie świadczy to jednak o tym, że nieruchomość skarżącego nie sąsiaduje z nieruchomością inwestora, tym bardziej mając na względzie, iż wskazana przez GINB droga jest drogą wewnętrzną oraz stanowi przedmiot współwłasności skarżącego. Nadto wskazana droga nie jest źródłem hałasu, jak również nie stanowi ochrony przed hałasem emitowanym przez nieruchomość objętą inwestycją.

Skarżący nie zgadza się również z rozumieniem przez organ II instancji terminu "sposób użytkowania obiektu budowlanego", o którym mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten wskazuje, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; (...). Nie sposób w tym kontekście pominąć związku jaki istnieje pomiędzy wskazaną w pozwoleniu przebudową, zmianą sposobu użytkowania nieruchomości inwestora a działalnością, jaką prowadzi inwestor na terenie swojej nieruchomości. Przedmiot pozwolenia na budowę nie jest funkcjonalnie oderwany od działalności inwestora, której zakres został istotnie zwiększony w związku z wydaniem pozwolenia, co znajduje wyraz (na podstawie codziennych doświadczeniach skarżącego) w liczbie samochodów ciężarowych obsługiwanych na terenie nieruchomości inwestora, a w rezultacie powoduje również znaczne zwiększenie hałasu emitowanego przez działalność tam prowadzoną. Zmiana skali prowadzonej działalności zmienia warunki ochrony środowiska przez zwiększenie hałasu wpływającego na zdrowie mieszkańców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, w tym także skarżącego. Skarżący formułuje powyższy wniosek na podstawie art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym przez oddziaływanie na środowisko rozumie się również oddziaływanie na zdrowie ludzi.

Skarżący wskazuje, że jego celem jest przywrócenie możliwości działania w postępowaniu środowiskowym dot. inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę, ale również w Karcie Przedsięwzięcia, na którą wskazuje GINB. Skarżący podkreśla, że na stronie 5 tego dokumentu znajduje się zdanie: Dostawy surowców produkcyjnych i odbiór produktów z zakładu są prowadzone transportem kołowym. Średnia ilość samochodów ciężarowych dostarczających surowce i odbierających produkty po przebudowie będzie kształtować się na poziomie ok. 96 samochodów ciężarowych na dobę.

Skarżący został zatem pozbawiony wpływu na proces wydania pozwolenia na budowę przez naruszenie jego praw w postępowaniu środowiskowym. W rzeczywistości inwestor obsługuje znacznie większą liczbę samochodów ciężarowych w ciągu doby, mimo, że (jak twierdzi organ odwoławczy) nie jest to przedmiotem pozwolenia, jednakże dotyczy praw skarżącego do swobodnego korzystania z należącej do niego nieruchomości. W konsekwencji skarżący jest zmuszony do egzystowania w uciążliwym, zwiększanym systematycznie (zgodnie z kolejnymi decyzjami organów administracji publicznej) hałasie.

Skarżący wskazuje również, że do pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania zawartego w decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma zastosowania przepis szczególny - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dlatego w postępowaniu tym krąg stron powinien być określany także w oparciu o art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ II instancji wskazał, że w skarżonym rozstrzygnięciu dokonał oceny interesu prawnego M. K. wyłącznie względem decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...], i zatwierdzonych nią robót budowlanych, tj. przebudowy istniejącej hali magazynowej w C.w R.na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], która polegała na przebudowie istniejącej części socjalno-biurowej, przebudowie hali magazynowej oraz zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej na część socjalną. Na ocenę legitymacji prawnej skarżącego w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę nie miała i nie mogła mieć wpływu działalność prowadzona na terenie C.w R.na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], wynikająca z innych decyzji administracyjnych, w oparciu o które funkcjonuje przedsięwzięcie zlokalizowane na ww. działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...].

Odnosząc się zaś do zarzutu emisji hałasu, GINB wyjaśnił, że nie sposób uznać, aby wykonanie robót zatwierdzonych ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, tj. przebudowa wnętrza istniejącej hali magazynowej oraz zmiana sposobu użytkowania części hali magazynowej na część socjalną, przewidziane do wykonania w odległości ponad 100 m od nieruchomości skarżącego, miałyby skutkować emisją ponadnormatywnego hałasu na te nieruchomości. Wykonanie pomieszczeń socjalnych nie należy do przedsięwzięć, jakie mogłyby wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich terenów z uwagi na emisję hałasu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB z [...] października 2020 r., którą utrzymane w mocy zostało rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020r., umarzające – wszczęte na wniosek skarżącego – postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C.Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę hali magazynowo-logistycznej wraz ze zmianą sposobu użytkowania części magazynowej na pomieszczenia socjalne na terenie C. w R., na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w R..

W przekonaniu organów, z uwagi na zakres i charakter przedsięwzięcia zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2018 r., skarżący nie wykazał interesu prawnego, a tym samym nie posiadał przymiotu strony do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do kontroli ww. orzeczenia.

W sprawie nie jest sporne, że skarżący jest właścicielem działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w R., która nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, oraz współwłaściciel działki drogowej nr [...], która sąsiaduje z działką inwestycyjną nr [...].

Kluczowe zatem było w niniejszej sprawie ustalenie, czy z powyższego faktu skarżący zasadnie wywodził istnienie interesu prawnego do kwestionowania decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania nieruchomości sąsiedniej. W tym względzie podkreślenia wymaga, że zakres inwestycji zatwierdzonej ww. decyzją obejmował przebudowę istniejącej części socjalno-biurowej w osiach [...] - zmiany na piętrze, parter bez zmian; przebudowę hali magazynowej w osiach wraz ze zmianą sposobu użytkowania na parterową część socjalną w osiach [...]; przebudowę istniejącej części socjalno-biurowej w osiach [...] - zmiany na parterze, piętro bez zmian. Zaplanowane roboty polegały także na wyburzeniu wybranych ścian działowych, powiększeniu lub zamurowaniu otworów drzwiowych w ścianach konstrukcyjnych w istniejących częściach socjalno-biurowych oraz na wybudowaniu pomieszczeń w lekkiej konstrukcji stalowej (projekt Architektoniczno-budowlany, pkt 1.2, str. 7, str. 11). W części przebudowywanej hali DC1 w [...] przewidziano zmianę sposobu użytkowania z magazynowej na pomieszczenia socjalne dla pracowników.

Skarżący uważa, że skutkiem zaprojektowanych zmian jest rozwój działalności prowadzonej przez inwestora, co przekłada się na zwiększenie liczby samochodów ciężarowych obsługiwanych na terenie nieruchomości objętej inwestycją, a tym samym zwiększenie hałasu emitowanego przez prowadzoną tam działalność.

Odnosząc się do tak zarysowanych zarzutów Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że okoliczności dotyczące potencjalnych skutków inwestycji, takie jak: zwiększenie hałasu czy wzrost zanieczyszczenia powietrza należą do tzw. immisji pośrednich. Przekroczenie dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, jednakże sam fakt wystąpienia "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia jeszcze przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2360/16; z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – "CBOSA").

Należy podkreślić, że w zasadzie nie jest kwestionowany pogląd, iż do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie wystarczy tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, lecz niezbędne jest wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość. Wtedy dopiero można uznać, że właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, a także postępowania o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia.

 Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie niesporne jest, że relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 27 marca 2007 r. sygn. II OSK 208/06 wraz z glosą, W. Szwajdlera OSP 2008, nr 3).

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zatem lex specialis względem art. 28 k.p.a., który ogranicza, a nie rozszerza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Należy bowiem wyjaśnić, że brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest skutkiem nowelizacji tej ustawy z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. Jej celem było m.in. uproszczenie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym skrócenie procesu inwestycyjnego. Jednym z instrumentów służącym do osiągnięcia tego celu było ograniczenie liczby podmiotów będących stronami postępowania. Jak wynika z uzasadnienia projektu omawianej nowelizacji, intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców sąsiednich nieruchomości.

Norma zamieszczona w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wprowadza ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną postępowania, uzależniając dodatkowo ich status od tego czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. (zob. m.in. wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 12). Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" zdefiniowane zostało natomiast w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji), jako "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być więc określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny (wyłącznie którym w sprawie legitymuje się skarżący), kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że krąg stron postępowania jest co do zasady tożsamy tak w trybie zwykłym, jak i w trybie postępowania nadzwyczajnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest to pogląd dominujący, jeśli chodzi o sprawy o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących tych decyzji, gdzie krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Są jednak orzeczenia, w których przyjęto odmienny pogląd, gdyż postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę lub wznowienie postępowania w takiej sprawie, są to odrębne postępowania. Jak już wcześniej wskazano, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym i zasadniczo powinien mieć zastosowanie jedynie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast legitymację podmiotu wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 16 października 2014 r., II OSK 958/13, Lex nr 1598468, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1005/15, CBOSA).

Podobnie przyjmuje się na gruncie postępowań dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdzie brak jest przepisu, który ograniczałby stosowanie art. 28 k.p.a. Rację ma zatem skarżący wskazując, że w postępowaniu tym nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż reguluje on wyłącznie kwestię podmiotów postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Również brak jest podstaw do stosowania art. 59 ust. 7 tej ustawy, ponieważ dotyczy on tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2508/11, LEX nr 1559623).

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Skarżący nie wykazał jednak, aby posiadał interes prawny w rozpoznawanej sprawie, zarówno w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i w oparciu o art. 28 k.p.a.

Trzeba bowiem zauważyć, że interes prawny lub obowiązek prawny, o którym mowa także w art. 28 k.p.a., musi wynikać z przepisu prawa materialnego, będącego podstawą procesowej legitymacji strony. Pogląd powyższy potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1994 r. (sygn. akt I SA 979/93, ONSA 1995, Nr 1, poz. 50), zgodnie z którym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 30 listopada 1993 r. (II SA 1783/93) do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym, to czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest zatem interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Lex nr 274855).

Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi więc samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego.

Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot mający interes faktyczny może żądać zatem od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Lex nr 41301).

Poza tym wypada zauważyć, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 246/16, dostępny w CBOSA). Tym samym, ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa. Dlatego też nawet potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi wiązać się z potrzebą zbadania zakresu tego odziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie ma przymiotu strony tak w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym ww. orzeczenia. Skarżący wywodzi swój interes prawny do kwestionowania decyzji Starosty [...] w zasadzie wyłącznie z faktu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z działką objętą inwestycją oraz mogącymi wynikać z projektowanego przedsięwzięcia immisjami (zwiększeniem hałasu i emisji spalin przez pojazdy). W istocie więc, skarżący nie wskazuje oparcia dla swojego interesu w przepisach prawa, ani tym bardziej w ograniczeniu możliwości zagospodarowania należących do niego nieruchomości.

Uciążliwości sąsiedztwa przedmiotowej inwestycji, podnoszone przez skarżącego, w żaden sposób nie świadczą o interesie prawnym, a jedynie faktycznym skarżącego. Nie do zaakceptowania jest twierdzenie, że obszar oddziaływania inwestycji to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się bowiem do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Takie ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji jak zwiększony hałas lub emisja spalin wynikająca z potencjalnego zwiększenia ruchu samochodowego, na co wskazuje skarżący, nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych. Jest tak tym bardziej w rozpoznawanej sprawie, gdzie w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością objętą inwestycją znajduje się wyłącznie działka drogowa nr ew. [...], której skarżący jest współwłaścicielem, a która oddziela teren inwestycji od drugiej z należących do niego działek o nr ew. [...]. Stan ten ma bez wątpienia istotne znaczenie w sprawie, skoro – jak już wskazano – skarżący upatruje swego interesu w sprawie w okolicznościach związanych ze wzmożonym ruchem pojazdów, zaś należąca do niego nieruchomość (działka nr ew. [...]), sąsiadująca z terenem inwestycji, służy takim samym celom, tj. prowadzeniu ruchu samochodowego.

W przedmiotowej sprawie organy dokonały ponownej analizy zatwierdzonego projektu budowlanego, dochodząc do słusznych wniosków, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r., poz. 1065). Projektowana inwestycja nie ogranicza również możliwości usytuowania obiektów na działkach sąsiednich, jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów w sposób stały. Co ważne, w spawie wykazano, że zamierzenie inwestycyjne zostało zaprojektowane w sposób nie powodujący zagrożenia i uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a więc także skarżącego, określonych w przepisach odrębnych, w tym w przepisach o ochronie środowiska. Organy stwierdziły wreszcie, że projektowane przedsięwzięcie nie narusza postanowień przepisów prawa miejscowego, tj. uchwały Rady Miejskiej w [...]z [...] marca 2000 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., zmienionej następnie uchwałą z [...] czerwca 2011 r., Nr [...].

Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie można skutecznie organom administracji zarzucić błędnej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane bądź art. 28 k.p.a., gdyż ta została przedstawiona w sposób prawidłowy. Sąd miał przy tym na uwadze fakt, iż przedmiotem spornego pozwolenia nie była budowa lub rozbudowa obiektu, lecz roboty budowlane polegające w gruncie rzeczy wyłącznie na wewnętrznej przebudowie obiektu, zatem sam fakt istnienia obiektu nic nie zmieniał w sferze jego dotychczasowego oddziaływania. Wymaga podkreślenia, że badana decyzja Starosty [...] nie przewidywała jakichkolwiek zmian w sposobie zagospodarowania terenu. Obiekt był wzniesiony na terenie przewidzianym w planie miejscowym pod funkcję produkcyjno-usługową, magazynowo-składową i obsługi komunikacji samochodowej i taką też funkcję pełnił uprzednio, przed podjęciem adaptacyjnych prac budowlanych.

Tym samym, wyłączne powoływanie się przez skarżącego na wzmożony ruch samochodów na terenie inwestycji i związane z tym skutki, jest okolicznością niemającą wpływu na ocenę możliwości zagospodarowania jego nieruchomości, a także istnienie interesu prawnego do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do kontroli zapadłego rozstrzygnięcia. Jak już bowiem wyjaśniono, nie każda uciążliwość wynikająca z realizacji inwestycji może być kwalifikowana jako uciążliwość skutkująca prawnym ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK. 1142/19, dostępne na: CBOSA).

Niejako na marginesie powyższych rozważań tutejszy Sąd uznaje za wskazane wyjaśnienie, że w niniejszej sprawie interesu prawnego skarżącego nie sposób wywieść także z przepisów art. 140 i art. 144 ustawy - Kodeks cywilny.

Zgodnie z treścią art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przepis ten nie wprowadza ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego w związku z realizacją inwestycji określonej w decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2018 r. Określa on jedynie granice prawa własności, których przekroczenie może być podstawą roszczeń przewidzianych przez prawo cywilne.

Także art. 144 K.c. stanowiący, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, nie wprowadza ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Określa on jedynie granice prawa własności nieruchomości, których przekroczenie może być podstawą roszczeń przewidzianych przez prawo cywilne.

Dochodzenie roszczeń o charakterze cywilnym może zaś nastąpić w postępowaniu przed sądem cywilnym nie zaś przed organami administracji oraz sądami administracyjnymi.

W świetle zaprezentowanej argumentacji uznać należy, że organy prawidłowo stwierdziły brak interesu prawnego skarżącego do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2018 r., wobec czego zasadne było jego umorzenie, jako bezprzedmiotowego, na podstawie dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a.

Badając okoliczności i dowody zgormadzone w aktach sprawy Sąd uznał również, że w toczącym się postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co zarzucono w skardze.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.