VII SA/Wa 2320/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2022 r. znak: KOC/3779/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę

1. Zaskarżoną decyzją z 24 sierpnia 2022 r., znak: KOC/3779/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570; dalej: "s.k.o."), po rozpatrzeniu odwołania M. M. (dalej: "skarżąca") od decyzji Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy (dalej: "Zarząd Dzielnicy", "organ I instancji") z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 6 szamb szczelnych o poj. 10 m³ na dz. nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ul. [...] na terenie Dzielnicy W. w W., użytek gruntu RIVb, RV oraz Ps - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Poniósł, że po rozpatrzeniu wniosku R. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (dalej: "spółka", "inwestor") złożonego 7 sierpnia 2020 r., Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 6 szamb szczelnych o poj. 10 m³ na dz. nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ul. [...] na terenie Dzielnicy W. w W., użytek gruntu RIVb, RV oraz Ps.

SKO w Warszawie (po rozpatrzeniu odwołania ww. skarżącej), decyzją z 25 sierpnia 2021 r. uchyliło (na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zarząd Dzielnicy (po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora z 7 sierpnia 2020 r.) decyzją z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla tej inwestycji.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Organ odwoławczy przytoczył i opisał m.in. art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), a także § 3 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") oraz definicję m.in. "sąsiedniej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej".

Wyjaśnił, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest podstawowym dowodem w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu, pozwalającym na określenie przez organ parametrów, które planowana inwestycja ma spełniać w zakresie "cech zabudowy i zagospodarowania terenu" zdefiniowanych w § 2 pkt 3 rozporządzenia. Pod tym pojęciem należy rozumieć "w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu".

Z akt sprawy wynika, że rozpoznając ponownie sprawę Zarząd Dzielnicy uwzględnił zalecenia SKO i prawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z treści stanowiących załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji - "wyników analizy zagospodarowania obszaru" wynika, że granice obszaru "wyznaczono w odległości 129 m. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontu działki oznaczonego literami AD (gdzie AD = 43 m)", zaś z części graficznej wyników analizy wynika, że oznaczony literami AD przylega do drogi wewnętrznej.

Organ odwoławczy podkreślił, że o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej. Frontem działki jest ta część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej albo która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, które bezpośrednio graniczą z drogą publiczną.

Z akt sprawy wynika, że inwestor dokonał właśnie takiego wyboru, poprzez wskazanie, że dojazd do drogi publicznej będzie poprzez drogę wewnętrzną, którą stanowią dz. nr ewid. nr [...] i [...] połączone z drogą publiczną. W sytuacji, gdy przy wyznaczaniu obszaru analizowanego w sposób wskazany w § 3 rozporządzenia w granicach tego obszaru znalazłyby się tylko części działek zabudowanych, to granice obszaru analizowanego powinny zostać poszerzone w taki sposób, aby objęty one całe działki zabudowane w ich granicach ewidencyjnych. W przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia jest mowa o wyznaczeniu granic obszaru analizowanego w odległości "nie mniejszej niż" trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, co uzasadnia odpowiednie poszerzenie granic ww. obszaru w wyżej opisanej sytuacji, gdyż prawidłowe ustalenie wymagań dla nowej zabudowy na podstawie parametrów zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym - zgodnie z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3, § 8 rozporządzenia - wymaga uwzględnienia w analizie danych dotyczących wszystkich działek zabudowanych objętych granicami obszaru. Natomiast w sytuacji "sztywnego" wyznaczenia granic obszaru analizowanego (w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem) może powstać sytuacja, w której poza obszarem analizowanym znajdzie się zabudowa istniejąca na działkach "przeciętych" tak wyznaczoną granicą obszaru poddanego analizie. Nieuwzględnienie tej zabudowy w analizie w oczywisty sposób wpływa na ustalenie ww. wymagań dla nowej zabudowy, zwłaszcza tych, które ustalane są na podstawie wielkości średnich w odniesieniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ocenie SKO, organ I instancji wprawdzie wyznaczył granice obszaru analizowanego w taki sposób, że "przecinały" one wyodrębnione geodezyjnie zabudowane nieruchomości, ale z załącznika nr 2 do zaskarżonej decyzji wynika, że w analizie organ uwzględnił powierzchnię całych zabudowanych działek ewidencyjnych, w tym również tę część zabudowanych działek, która położona była poza wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego. Z treści ww. analizy wynika, że organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę uwzględnił zabudowę istniejąca na 62 działkach (w poprzedniej decyzji było to tylko 56 działek).

SKO uznało, że w ww. analizie organ I instancji zasadnie pominął - widoczne na mapie z zaznaczonym obszarem analizowanym, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji - budynki istniejącego na działkach ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], gdyż z pisma Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB") z 25 listopada 2021 r., znak: PINB.IVOT.43.135.2021.AUGwzKG wynika, że w stosunku do tych budynków, ani nie wydano pozwolenia na użytkowanie, ani też nie wpłynęło do właściwego organu zawiadomienie o zakończeniu budowy inwestycji realizowanej na ww. działkach. W orzecznictwie wskazuje się, że organ orzekając o warunkach zabudowy powinien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty. Z treści zaskarżonej decyzji (w szczególności z wyników przerodzonej analizy urbanistycznej uwzględniającej istniejąca zabudowę w granicach obszaru analizowanego) wynika, że organ I instancji ustalił, iż zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym stanowi zabudowę o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy już istniejącej na obszarze analizowanym.

Organ prawidłowo, tj., zgodnie z przepisami § 4 - 9 rozporządzenia ustalił parametry nowej zabudowy, w szczególności: nieprzekraczalną linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej nr ew. [...], wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego wynoszącego 0,25, szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wynoszącej 10,6 m, czy geometrię dachu odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (płaskie lub spadziste). Wysokość górnej elewacji frontowej budynku organ wyznaczył jako 8,2 m (mierzoną - zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia - od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku), wykazując w treści analizy, stosownie do wymogu § 7 ust. 4 rozporządzenia, że wyznaczenie jej w takiej wysokości znajduje uzasadnienie w zróżnicowanej wysokości zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym wokół terenu inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że organ ustalił, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, poprzez działki o nr ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...], którą stanowią drogę wewnętrzną połączoną z drogą publiczną. Tym samym spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. SKO zaznaczyło, że żadne przepisy nie wymagają, aby taka droga wewnętrza była drogą utwardzoną.

Zdaniem SKO, z akt sprawy wynika również, że wprawdzie na terenie inwestycji nie istnieje obecnie sieć wodociągowa i kanalizacyjna, ale do czasu wybudowania tych sieci inwestor planuje zrealizowanie 6 szamb szczelnych oraz zaopatrzenie planowanych budynków jednorodzinnych w wodę z ujęcia własnego.

Zgodnie z art. 33 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 z późn. zm.; dalej: "p.w."), właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie w celu zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego, przy czym zwykłe korzystanie z wód obejmuje w szczególności pobór wód podziemnych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m³ na dobę. Wobec powyższego SKO uznało za spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Z akt sprawy wynika, że teren inwestycji (dz. ew. nr [...] i [...]) stanowią grunty rolne, na które składają się następujące użytki: grunty orne oznaczone symbolem "R" kl. "IVb" o pow. 0,0716 ha, grunty orne oznaczone symbolem "R" kl. "V" o pow. 0,1313 ha i pastwiska trwałe kl. "V" o pow. 0,0220 ha. W myśl art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 z późn. zm., dalej "u.o.g.r.l."), tylko grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z kolei, w myśl art. 10a u.o.g.r.l., do gruntów rolnych położnych w granicach administracyjnych miast w ogóle nie stosuje się przepisów ograniczających przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne zawartych w rozdziale 2 u.o.g.r.l. Tym samym SKO uznało, że w sprawie spełniony został również warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Ponadto z akt sprawy wynika, że organ I instancji ustalił, że przedmiotowa sprawa jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisami odrębnymi, do których ustawodawca odsyła w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie są przepisy należące do systemu prawa budowlanego, bowiem przepisy te normują zupełnie inny etap postępowania inwestycyjnego, jakim jest etap realizacji inwestycji w postaci wykonania zaplanowanych robót budowlanych, uprzednio już przetestowanych co do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO uznało, że organ w tym postępowaniu nie bada takich kwestii jak np. konkretne usytuowanie budynków na terenie inwestycji, nasłonecznienie nieruchomości sąsiednich w związku z realizacją inwestycji, czy ilością miejsc parkingowych oraz zagospodarowaniem terenu inwestycji pod wiaty śmietnikowe. Taka szczegółowa ocena realizacji inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami należącymi do systemu prawa budowlanego należy do następnego etapu postępowania prowadzonego przed organami administracji architektoniczno-budowlanymi właściwymi dla wydania pozwolenia na budowę.

SKO stwierdziło, że z akt sprawy wynika również, że organ przeprowadził procedurę uzgodnienia projektu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p., zażalenie na uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Oznacza to, że pozostałe - poza inwestorem - strony postępowania z woli ustawodawcy nie biorą udziału w postępowaniach uzgodnieniowych. Jeżeli w sprawie występuje tożsamość organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i organu właściwego do jej uzgodnienia, to wówczas - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie obowiązuje "zwykły" tryb uzgadniania decyzji, którego dokonuje się - zgodnie z art. 106 k.p.a. - w drodze postanowienia, lecz stanowisko w tym zakresie właściwy organ przedstawia w decyzji.

Z kolei, w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

SKO wyjaśniło, że z akt sprawy wynika również, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło na aktualnej mapie zasadniczej w skali 1:1000, dołączonej do akt sprawy przez inwestora 15 października 2021 r. (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu geodezyjnego i kartograficznego: P. 1465.2014.1).

W konsekwencji, SKO w Warszawie, decyzją z 24 sierpnia 2022 r., znak: KOC/3779/Ar/22, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

2. M. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku MPZP w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez dokonanie analizy urbanistycznej w oparciu o nieaktualną, na czas trwania postępowania i wydania decyzji z 8 kwietnia 2022 r., mapę zasadniczą, tj. w oparciu o mapę nieuwzględniającą istniejącej zabudowy na działkach, znajdujących w obszarze analizowanym, o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a także nieuwzględnienie przy ww. analizie parametrów zabudowy istniejącej na ww. działkach;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zw. z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 4, § 8 rozporządzenia, poprzez określenie w decyzji z 8 kwietnia 2022 r. jedynie maksymalnych lub jedynie minimalnych parametrów zabudowy/zagospodarowania terenu;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe określenie obszaru analizowanego i nieobjęcie analizą urbanistyczną zabudowy na dz. o nr ew. [...],[...],[...], [...],[...], [...], [...],[...]i [...];

d) § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe dokonanie analizy urbanistycznej, polegające na uwzględnieniu przy ww. analizie nieprawidłowych powierzchni działek położonych na analizowanym obszarze;

e) § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez wskazanie w części graficznej i tekstowej załącznika nr 2 do decyzji z 8 kwietnia 2022 r., danych pozostających ze sobą w sprzeczności;

f) § 5 ust. 1 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe ustalenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, tj. przy uwzględnieniu błędnych danych dot. powierzchni działek na analizowanym obszarze;

g) § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia, poprzez niezasadne ustalenie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 8,2 m, tj. bez uwzględnienia, że na działkach w najbliższym sąsiedztwie wysokość górnej krawędzi frontowej budynków jest znacznie niższa (np. na działce [...]wynosi 4,5 m);

h) § 8 rozporządzenia, poprzez nieustalenie w decyzji z 8 kwietnia 2022 r., kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki oraz nieprawidłowe ustalenie maksymalnej wysokości głównej kalenicy na poziomie 8,2 m podczas gdy średnia wysokość budynków w kalenicy na analizowanym obszarze wynosi 7,6 m (organ dokonał błędnych obliczeń na podstawie danych zawartych w analizie);

i) § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji;

j) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez przedwczesne uznanie, że uzbrojenie działek [...] i [...] jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego wobec niedostarczenia przez inwestora stosownej dokumentacji oraz brak informacji ze strony Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji (dalej: "MPWiK"), że niemożliwe jest podłączenie inwestycji do istniejącej sieci wodociągowej

- naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a) art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy (w kontekście zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym nieuwidocznionej na mapie zasadniczej w czasie trwania postępowania), rażąco wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej (w oparcie o nieprawidłowe dane) i w konsekwencji niezebranie wymaganego do rozpoznania sprawy materiału dowodowego;

b) art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania skarżącej, co z kolei stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności;

c) art. 7 k.p.a., w zw. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób pełny, w tym niepoczynienie prawidłowych ustaleń odnośnie linii zabudowy, uzbrojenia działek [...] i [...], wysokości głównej kalenicy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, powierzchni zabudowanych działek objętych analizą urbanistyczną.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto wniosła o "uzupełniające przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: 1. wydruk mapy ze strony internetowej https://polska.geoportal2.pl/map/www/mapa.php?mapa=polska na wykazanie, że mapa zasadnicza, z której korzystał organ I instancji przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, była nieaktualna; 2. wydruki mapy ze strony internetowej https://geoportal360.pl/ na wykazanie, że wartości podane w załączniku nr 2 do decyzji z 8 kwietnia 2022 r. są sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy ".

W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów ustalających warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla opisanej w decyzjach inwestycji.

Zdaniem Sądu, wszelkie zarzuty zawarte w skardze wskazujące na istotne naruszenia prawa materialnego i procesowe są bezzasadne.

2. W pierwszej kolejności wskazać należy przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986) do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 3 stycznia 2022 r., stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, tj. przed dniem 3 stycznia 2022 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.

W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek spółki złożony 7 sierpnia 2020 r. Zatem do rozstrzygnięcia sprawy mają zastosowanie przepisy prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r., tj. przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 5) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 6) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, 7) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu."

3. W ocenie Sądu, prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do warunku określonego w art. 61 pkt 1 u.p.z.p., wskazując że jego zadaniem jest ustalenie, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Pojęcie "sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej", nie może prowadzić do uznania, że przy ustalaniu warunków zabudowy badaniu podlega jedynie zabudowa zlokalizowana przy drodze publicznej, przy której bezpośrednio położona jest działka inwestora. W takim ujęciu niemożliwe byłoby bowiem ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje blisko z innymi zabudowanymi terenami. Co więcej, wyznaczanie obszaru analizowanego byłoby wtedy zbędne, skoro decydujące znaczenie miałaby lokalizacja obiektów budowlanych wzdłuż drogi publicznej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3145/17). Zatem przy analizie ustawowych przesłanek ustalenia warunków zabudowy należy opowiedzieć się za szeroką funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej".

Uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, zgodnie z którą przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej", przyjąć należy, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są - w ujęciu funkcjonalnym - "działkami sąsiednimi" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08). Ocena spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia, które określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych).

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Według § 4 rozporządzenia "1.Obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.". Przepis § 5 rozporządzenia stanowi, że: "1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". W oparciu o § 6 rozporządzenia wyznacza się dla nowej zabudowy szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, "na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% " (ust.1), przy czym "dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1" (ust. 2). Z kolei w § 7 rozporządzenia opisano sposób wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wysokość tę wyznacza się "jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" (ust. 1) oraz "mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku" (ust. 2). "Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym" (ust. 3), przy czym dopuszcza się także "wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1" (ust. 4). Stosownie do § 8 rozporządzenia "geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym". Zgodnie zaś z § 9 rozporządzenia: "1.Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. 2. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. 3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. 4. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy".

Dodatkowo wskazać trzeba, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. jest podstawowym dowodem w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu pozwalającym na określenie przez organ parametrów, które planowana inwestycja ma spełniać w zakresie "cech zabudowy i zagospodarowania terenu" zdefiniowanych w § 2 pkt 3 rozporządzenia. Pod tym pojęciem należy rozumieć "w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu".

4. W ocenie Sądu, rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględnił zalecenia SKO i prawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wskazać można bowiem na kilka zasadniczych wniosków wynikających z ponownej analizy dokonanej prze organ.

Po pierwsze - z treści "wyników analizy zagospodarowania obszaru" (załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji) wynika, że: a) granice obszaru "wyznaczono w odległości 129 m; b) jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontu działki oznaczonego literami AD (gdzie AD = 43 m); c) z części graficznej wyników analizy wynika, że oznaczony literami AD przylega do drogi wewnętrznej. Wskazać trzeba, że o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej. Frontem działki jest ta część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej albo która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, które bezpośrednio graniczą z drogą publiczną (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1568/16). W niniejszej sprawie inwestor dokonał właśnie takiego wyboru poprzez wskazanie, że dojazd do drogi publicznej będzie poprzez drogę wewnętrzną, którą stanowią dz. nr [...] i dz. nr [...] połączone z drogą publiczną. W sytuacji, gdy przy wyznaczaniu obszaru analizowanego w sposób wskazany w § 3 rozporządzenia w granicach tego obszaru znalazłyby się tylko części działek zabudowanych, to granice obszaru analizowanego powinny zostać poszerzone w taki sposób, aby objęty one całe działki zabudowane w ich granicach ewidencyjnych. W § 3 ust. 2 rozporządzenia mówi się bowiem o wyznaczeniu granic obszaru analizowanego w odległości "nie mniejszej niż" trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, co uzasadnia odpowiednie poszerzenie granic ww. obszaru w wyżej opisanej sytuacji, gdyż prawidłowe ustalenie wymagań dla nowej zabudowy na podstawie parametrów zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym - zgodnie z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3, § 8 rozporządzenia - wymaga uwzględnienia w analizie danych dotyczących wszystkich działek zabudowanych objętych granicami obszaru. Natomiast w sytuacji "sztywnego" wyznaczenia granic obszaru analizowanego (w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem) może powstać sytuacja, w której poza obszarem analizowanym znajdzie się zabudowa istniejąca na działkach "przeciętych" tak wyznaczoną granicą obszaru poddanego analizie. Nieuwzględnienie zaś tej zabudowy w analizie w oczywisty sposób wpływa na ustalenie ww. wymagań dla nowej zabudowy, zwłaszcza tych, które ustalane są na podstawie wielkości średnich w odniesieniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że w wypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Tak należy bowiem tłumaczyć sens § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie rozporządzenia, może odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1207/17; wyrok WSA w Poznaniu z 16 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 214/18; wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 912/17; wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 44/17). W niniejszej sprawie organ wprawdzie wyznaczył granice obszaru analizowanego w taki sposób, że "przecinały" one wyodrębnione geodezyjnie zabudowane nieruchomości, ale z załącznika nr 2 do zaskarżonej decyzji wynika, że w analizie organ uwzględnił powierzchnię całych zabudowanych działek ewidencyjnych, w tym również tę część zabudowanych działek, która położona była poza wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego. Z przedmiotowej analizy wynika, że organ rozpoznając ponownie sprawę uwzględnił zabudowę istniejąca na 62 działkach (w poprzedniej decyzji było to tylko 56 działek). Niezasadne jest również zarzucanie w skardze nieprawidłowego ustalenia obszaru analizowanego. Obszar ten obejmuje 62 działki i na każdej z nich organ dokonał oceny zagospodarowania temu, czemu dał wyraz w załączniku nr 2 do decyzji. Analiza obszaru wykazała, że działki sąsiednie zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jako zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Jeżeli chodzi o wskazane w skardze dz. [...] i dz. [...], to granica dz. [...]styka się jedynie z linią analizowanego obszaru oddziaływania. Co więcej, dz. od [...]-[...]mają niemal taką samą powierzchnię oraz zabudowę. Oznacza to, że ujęcie kolejnej działki o niemal takiej samej powierzchni i zabudowie nie miałoby wpływu na wynik analizy. Działka [...]nie jest działką zabudowaną, a linia obszaru oddziaływania przebiega po skraju tej działki. W odniesieniu do dz. [...]i dz. [...]to znajdują się tam obiekty oznaczone jako "i.b." ("inne budowle"), których nie bierze się pod uwagę i nie mają one znaczenia przy analizie kontynuacji funkcji, cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jako zabudowanego budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Jeżeli chodzi o dz. nr [...] to jest ona jedynie częściowo (w mniejszej części w obszarze analizy). Nadto, dz. od [...]-[...] mają taką sama zabudowę i ujęcie kolejnej działki o niemal takiej samej powierzchni i zabudowie nie miałoby wpływu na wynik analizy. Jeżeli chodzi o dz. [...]to została ona w części opisowej ujęta jako dz. [...] (co zapewne wynika z omyłki pisarskiej).

Po drugie – zasadnie organ I instancji pominął widoczne na mapie z zaznaczonym obszarem analizowanym, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji - budynki istniejącego na dz. ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], gdyż - jak to wynika z pisma PINB z 25 listopada 2021 r. - w stosunku do tych budynków ani nie wydano pozwolenia na użytkowanie, ani też nie wpłynęło do właściwego organu zawiadomienie o zakończeniu budowy inwestycji realizowanej na ww. działkach. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/14; wyrok WSA w Gdańsku z 18 listopada 2015 r., sygn. II SA/Gd 357/15). W ocenie Sądu, organy orzekające o warunkach zabudowy powinny uwzględniać tylko budynki legalnie wzniesione i użytkowane, a nie "w budowie" lub nawet wzniesione nielegalnie.

Po trzecie - zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym stanowi zabudowę o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy już istniejącej na obszarze analizowanym.

Po czwarte - organ prawidłowo (tj. zgodnie § 4 - 9 rozporządzenia) ustalił parametry nowej zabudowy, w szczególności:

a) nieprzekraczalną linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na dz. sąsiedniej nr [...]; jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5 m wzdłuż granicy działki oznaczonej AD jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej (dz. [...]); a więc linia zabudowy została wyznaczona prawidłowo;

b) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego wynoszącego 0,25; wszelkie dane przyjęte przez organy pochodzą z rejestru gruntów a dodatkowo można wskazać, że wielkości nieruchomości są kwestionowane na podstawie wydruków z geoportalu, które nie stanowią oficjalnych dokumentów;

c) szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wynoszącej 10,6 m;

d) geometrię dachu odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (płaskie lub spadziste);

e) wysokość górnej elewacji frontowej budynku organ wyznaczył jako 8,2 m (mierzoną - zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia - od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku), wykazując w treści analizy, stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia, że wyznaczenie jej w takiej wysokości znajduje uzasadnienie w zróżnicowanej wysokości zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym wokół terenu inwestycji; organ I instancji precyzyjnie wyjaśnił na s. 5 - 6 Wyników analizy zagospodarowania terenu, dlaczego przyjął wysokość maksymalną na poziomie 8,2 metra; wskazał, że zabudowa znajdując się wokół terenu inwestycji ma zróżnicowaną wielkość, lecz w znacznej większości z elewacjami frontowymi powyżej (od 6 m do 9,85 m) niż elewacja frontowa na działce [...] (4,5 m).

W orzecznictwie wskazuje się, że na etapie warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie"; "do"; "od-do"; "około" (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. II OSK 320/13, wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 871/09; wyrok WSA w Gliwicach z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/GL 545/10; WSA w Kielcach z 26 lipca 20013 r., sygn. akt II SA/Ke 324/13). Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znacznie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie planowanej inwestycji, ale też poprzez wzniesienie budynku znacząco niższego czy węższego od budynków już usytuowanych. Wymaga to wszakże każdorazowo zbadania wniosku inwestora i wyjaśnienia, że istotnie takie ryzyko w konkretnej sprawie istnieje. W ocenie Sądu, takie ryzyko w niniejszej sprawie nie istnieje. Spółka wniosła o warunki zabudowy dla 6 budynków mieszkalnych o powierzchni 560 m2 na działce o powierzchni 2249m2. Planowana powierzchnia zabudowy to 0,248. Jest to wskaźnik bardzo bliski wskaźnika maksymalnego (0,25).

Po piąte - teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez dz. nr ewid. nr [...] i [...], którą stanowią drogę wewnętrzną połączoną z drogą publiczną. Spełniony został zatem warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Podkreślić trzeba, że żaden przepis prawa nie wymaga, aby taka droga wewnętrza była drogą utwardzoną.

Po szóste - na terenie inwestycji nie istnieje obecnie sieć wodociągowa i kanalizacyjna, ale do czasu wybudowania tych sieci inwestor planuje zrealizowanie 6 szamb szczelnych oraz zaopatrzenie planowanych budynków jednorodzinnych w wodę z ujęcia własnego. Zgodnie z art. 33 p.w. właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie w celu zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego, przy czym zwykłe korzystanie z wód obejmuje w szczególności pobór wód podziemnych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę. Wobec powyższego należało uznać za spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły, że na terenie inwestycyjnym są spełnione warunki dotyczące uzbrojenia terenu. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z planowanych obiektów budowlanych. Z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie wynika wymóg przedłożenia konkretnej umowy na dostawę energii czy wody z gestorem sieci, a jedynie jego zapewnienie o technicznej możliwości dostępu do takiej sieci.

Po siódme - teren inwestycji (dz. nr [...] i [...]) stanowią grunty rolne, na które składają się następujące użytki: grunty orne oznaczone symbolem "R" kl. "IVb" o pow. 0,0716 ha, grunty orne oznaczone symbolem "R" kl. "V" o pow. 0,1313 ha i pastwiska trwałe kl. "V" o pow. 0,0220 ha. Zgodnie z art. 7 "u.o.g.r.l. tylko grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto w myśl art. 10a u.o.g.r.l. do gruntów rolnych położnych w granicach administracyjnych miast w ogóle nie stosuje się przepisów ograniczających przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne zawartych w rozdziale 2 u.o.g.r.l. Tym samym uznać należy, że w sprawie niniejszej spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Po ósme - inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisami odrębnymi, do których ustawodawca odsyła w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie są przepisy należące do systemu prawa budowlanego, bowiem przepisy te normują zupełnie inny etap postępowania inwestycyjnego, jakim jest etap realizacji inwestycji w postaci wykonania zaplanowanych robót budowlanych, uprzednio już przetestowanych co do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2138/18). Organ w tym postępowaniu nie bada takich kwestii jak np. konkretne usytuowanie budynków na terenie inwestycji, nasłonecznienie nieruchomości sąsiednich w związku z realizacją inwestycji, czy ilością miejsc parkingowych oraz zagospodarowaniem terenu inwestycji pod wiaty śmietnikowe. Taka szczegółowa ocena realizacji inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami należącymi do systemu prawa budowlanego należy do następnego etapu postępowania prowadzonego przed organami administracji architektoniczno-budowlanymi właściwymi dla wydania pozwolenia na budowę.

Po dziewiąte – w niniejszej sprawie organ przeprowadził procedurę uzgodnienia projektu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Oznacza to, że pozostałe - poza inwestorem - strony postępowania z woli ustawodawcy nie biorą udziału w postępowaniach uzgodnieniowych. Zaznaczyć przy tym należy, że jeżeli w sprawie występuje tożsamość organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i organu właściwego do jej uzgodnienia, to wówczas - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie obowiązuje "zwykły" tryb uzgadniania decyzji, którego dokonuje się - zgodnie z art. 106 k.p.a. - w drodze postanowienia, lecz stanowisko w tym zakresie właściwy organ przedstawia w decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 654/17). Zatem poszczególne Wydziału Urzędu Gminy nie są organami administracji, lecz jedynie jednostkami pomocniczymi organu administracji, a zatem wyrażanie przez nie w toku postępowania stanowiska odnośnie planowanej inwestycji nie przybierają postaci postanowienia, lecz zwykłego pisma przesyłanego - w ramach wewnętrznych uzgodnień lub opinii - pomiędzy poszczególnymi jednostkami pomocniczymi organu administracji. Art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Po dziesiąte – w niniejszej sprawie wyznaczono obszar analizowany na aktualnej mapie zasadniczej w skali 1:1000 dołączonej do akt sprawy przez inwestora w dniu 15 października 2021 r. Zarzut skargi wskazujący na brak aktualnej mapy zasadniczej jest bezzasadny. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że mapa stanowiąca załącznik nr 1 do Decyzji jest "nieaktualna", albowiem mapa z 7 października 2021 r. nie uwzględnia budynków, które mają być widoczne na wydrukach ze strony internetowej. Skarżąca dołącza wydruki map z geoportalu, ale z 7 października 2022 r. a więc okresu po wydaniu nie tylko decyzji organu I instancji, ale nawet decyzji SKO. Podkreślić trzeba, że "mapa" z geoportalu nie spełnia wymogów, o których mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zatem nie jest dopuszczalne, aby skarżąca wykazywała brak aktualności mapy zasadniczej wydrukiem z geoportalu. Dodatkowo należy wskazać, że wydruk mapy jest opatrzony komentarzem "Wydruk ma charakter poglądowy i nie jest dokumentem". Mapa do celów projektowych posiada przymiot aktualności wówczas, gdy została opatrzona klauzulą przyjęcia mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1009/17). Tym samym wniosek dowodowy zawarty w skardze nie mógł zostać uwzględniony na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Po jedenaste – bezzasadny jest również zarzut nieustosunkowania się przez organy do wszystkich zarzutów odwołania. Przytoczone w skardze zarzuty były przedmiotem rozważania przez SKO w zakresie w jakim dotyczą one wymogów planistycznych. Na tym etapie organ nie bada kwestii zgodności z przepisami prawa budowlanego, typu: nasłonecznienie działek, ilość miejsc parkingowych, czy też zagospodarowanie terenu pod wiaty śmietnikowe (por. s. 7 uzasadnienia decyzji SKO). Dodatkowo należy wskazać, że "wpływanie istotne na wynik sprawy", to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12). A taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.