VII SA/Wa 228/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej M. [...] w Ł. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...] Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "Komendant Główny PSP", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i § 2,

art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1313 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej: "Wspólnota", "skarżąca") od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "Komendant Wojewódzki PSP", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. (dalej: "Komendant Miejski PSP") z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 25 czerwca 2014 r. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. M.w Ł. zostały przeprowadzone czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W wyniku przeprowadzonej kontroli Komendant Miejski PSP wydał decyzję z [...] lipca 2014 r., znak: [...], na podstawie której nakazał Wspólnocie usunięcie stwierdzonych w budynku nieprawidłowości. Obowiązki nałożone na Wspólnotę miały polegać na:

1. usunięciu ze wszystkich klatek schodowych budynku, stanowiących drogi ewakuacyjne, materiałów palnych w tym drewnianych mebli, materiałów drewnopochodnych i kartonowych pudeł, a także innych przedmiotów (rowery, kwietniki, kwiaty w donicach), które zawężają szerokość dróg ewakuacyjnych poniżej wymaganych wartości (wymagana szerokość spocznika klatki schodowej – 1,5 m, biegu to 1,2 m, korytarza służącego do ewakuacji – 1,4 m, a w przypadku korytarza służącego do ewakuacji do 20 osób – 1,2 m); obowiązek ten miał być zrealizowany do 31 października 2014 r.,

2. zainstalowaniu w budynku zaworów hydrantowych 52 umieszczonych na nawodnionych pionach o średnicy minimalnej 80 mm bez wyposażenia w węże pożarnicze; zawory te należy zainstalować na każdej kondygnacji w każdej klatce schodowej budynku, w tym na każdym pionie i na kondygnacji podziemnej, a na kondygnacji położonej powyżej 25 m należy stosować po dwa zawory hydrantowe 52; obowiązek ten miał być zrealizowany do 31 grudnia 2015 r.

Od powyższej decyzji Wspólnota nie wniosła odwołania.

Pismem z dnia 4 listopada 2014 r. jedna z lokatorek przedmiotowego budynku, wniosła o przedłużenie terminu usunięcia wskazanych przez nią w piśmie przedmiotów z klatki schodowej.

Decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. Komendant Miejski PSP zmienił termin realizacji pierwszego obowiązku ( określonego z punkcie 1 decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. ) na dzień 31 stycznia 2015 r.

Pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. zatytułowanym "odwołanie", Wspólnota wniosła o przedłużenie terminu realizacji zaleceń:

- zawartych w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. w zakresie punktu 2 oraz zaleceń zawartych w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. ( której brak w aktach sprawy) w zakresie zaleceń zawartych w punktach 1 i 2 do dnia 31 grudnia 2016 r.

W piśmie tym wskazano także, że Wspólnota, zleciła wykonanie stosownej ekspertyzy K. S. z firmy T. celem określenia alternatywnych rozwiązań możliwych do wykonania w zastanej rzeczywistości np. poszerzenia spoczników na klatkach schodowych przy uwzględnieniu uwarunkowań konstrukcyjnych budynku wybudowanego w 1973 r., który spełniał ówczesne przepisy p -poż.

W kolejnym piśmie z dnia 30 grudnia 2015 r. wskazującym na wysokie koszty realizacji zaleceń wskazanych w punkcie 2 decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., Wspólnota wskazała, że realny termin wykonania tych zaleceń to 10 lat.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Komendant Miejski PSP zmienił termin realizacji drugiego obowiązku ( określonego w pkt 2 decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. ) na dzień 31 grudnia 2017 r.

Ta samą decyzją, zmienił także termin realizacji obowiązków określonych w punktach 1 i 2 decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. polegających na:

1. wyposażeniu wszystkich klatek schodowych budynku w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub samoczynne urządzenia oddymiające uruchamiane za pomocą systemu wykrywania dymu np. samoczynnie uruchamiane klapy dymowe usytuowane w najwyższym punkcie stropu nad klatką schodową,

2. dostosowaniu szerokości spoczników wszystkich klatek schodowych budynku służących do ewakuacji, do obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych – wymagana szerokość spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest 1,5 m.

do dnia 31 grudnia 2017 r.

Pismem dnia 28 listopada 2017 r. Wspólnota wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] lipca 2014 r. Wniosek ten nie dotyczył decyzji z dnia [...] lipca 2014 r.

Następnie pismem z 16 stycznia 2018 r. Wspólnota, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. trzech decyzji Komendanta Miejskiego PSP ( z [...] stycznia 2016 r., [...] lipca 2014 r. i [...] lipca 2014 r.).

W odniesieniu do decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. wniosek ten dotyczył punktu 2.

Ponadto w piśmie tym Wspólnota, wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu pożarnictwa w celu rozstrzygnięcia kwestii czy występujące w przedmiotowym budynku warunki zapewniają możliwość ewakuacji ludzi, a także o dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy budowlanego, w przypadku uznania przez biegłego z zakresu pożarnictwa, że w budynku występują warunki zagrożenia życia ludzi, celem oceny wykonalności obowiązków nałożonych wskazanymi wyżej decyzjami. W przypadku stwierdzenia niewykonalności tych decyzji, w tym również decyzji z [...] lipca 2014 r., wniosła o ich unieważnienie na podstawie art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a.

Komendant Wojewódzki PSP pismem z dnia 26 stycznia 2018 r. wezwał pełnomocnika Wspólnoty do sprecyzowania żądania zawartego w powyższym wniosku poprzez wskazanie czy strona wnosi o uchylenie przedmiotowych decyzji, czy też o stwierdzenie ich nieważności.

W odpowiedzi, pismem z dnia 1 lutego 2018 r. Wspólnota wskazała, że złożone pismo z 16 stycznia 2018 r. zawiera zarówno wniosek o uchylenie decyzji ( nie sprecyzowano której z trzech decyzji wskazanych w piśmie z 16 stycznia 2018 r. ), jak również alternatywny wniosek o stwierdzenie jej nieważności, gdyby zostało potwierdzone zagrożenie dla życia ludzi lecz decyzja byłaby niewykonalna.

Pismem z dnia 15 lutego 2018 r., Komendant Wojewódzki PSP poinformował Wspólnotę o zmianie terminu załatwienia sprawy na dzień 28 lutego 2018 r., a następnie pismem z dnia 28 lutego 2018 r. zawiadomił, że pismo pełnomocnika strony z dnia 16 stycznia 2018 r. zostało rozpatrzone w części dotyczącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia z [...] stycznia 2016 r., [...] lipca 2014 r. i [...] lipca 2014 r., natomiast właściwym do rozpoznania wniosku w części dotyczącej uchylenia tych decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jest Komendant Miejski PSP.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...], Komendant Wojewódzki PSP, odmówił stwierdzenia nieważności wszystkich trzech wyżej wspomnianych decyzji.

Pismem z 25 marca 2018 r. Wspólnota złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez stronę (dowodu z opinii biegłego), w celu pozyskania wiadomości specjalnych niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy - ustalenia czy kwestionowane przez stronę decyzje są wykonalne, czy niewykonalność ma charakter trwały i czy istniała w dniu wydawania decyzji.

Komendant Główny PSP decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego PSP w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nakazując mu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wziąć pod uwagę konieczność:

1) odrębnego zbadania każdej sprawy i wydania odrębnych decyzji administracyjnych, rozstrzygających w odrębnych, indywidualnych sprawach,

2) wyjaśnienia (uzasadnienia) przyczyn rozpatrzenia sprawy w trybie stwierdzania nieważności, jako sposobu rozpatrzenia wniosku strony,

3) rozpoznania wniosku strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu pożarnictwa oraz "biegłego rzeczoznawcy budowlanego", z uwzględnieniem przepisów § 123 § 1 i 2 k.p.a.,

4) przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego dokona wnikliwej oceny możliwości wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w

art. 156 § 1 k.p.a.,

5) właściwego uzasadnienia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem art. 107 § 3 k.p.a., oraz odniesieniem się do wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Komendant Wojewódzki PSP postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 4 sierpnia 2018 r., a postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. odmówił uwzględnienia żądania Wspólnoty dotyczącego powołania biegłego z zakresu pożarnictwa oraz dopuszczenia dowodu z opinii rzeczoznawcy budowlanego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] lipca 2014 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik Wspólnoty (pismo z 13 sierpnia 2018 r.), powtarzając częściowo zarzuty zawarte w poprzednim odwołaniu i zaskarżając ją w całości.

Po rozpoznaniu odwołania Komendant Główny PSP skarżoną decyzją z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest ściśle określony proceduralnie, a organ prowadzący postępowanie w tym zakresie związany jest tym trybem, co obliguje go do odniesienia się tylko do przesłanek nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Z tego względu, a także na gruncie art. 129 k.p.a., postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może zastąpić postępowania odwoławczego, które co do istoty jest ponownym rozpatrzeniem danej sprawy w całości.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że Wspólnota zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tego względu Komendant Wojewódzki PSP pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. wskazał nowy termin załatwienia sprawy, a postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. odmówił uwzględnienia "żądania dowodowego". Wspólnota wiedziała zatem, że postępowanie jest prowadzone i znała planowany termin jego zakończenia, a także została poinformowana o odmowie uwzględnienia "żądania dowodowego". Z tego względu należy zdaniem Komendanta Głównego stwierdzić, że organ I instancji umożliwił stronie wypowiedzenie się w toczącej się sprawie na każdym etapie postępowania. Komendant Główny PSP wskazał również, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest szczególnym rodzajem postępowania, a organ rozpatrujący decyzję w zakresie jej nieważności powinien oprzeć się wyłącznie na materiale sprawy zgromadzonym w postępowaniu zwykłym.

Ponadto organ II instancji podkreślił, że Państwowa Straż Pożarna jest zawodową, umundurowaną i wyposażoną w specjalistyczny sprzęt formacją, do której podstawowych zadań należy nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). Ustawodawca wyposażył organy Państwowej Straży Pożarnej w prawne narzędzia do realizacji spoczywających na nich obowiązków poprzez, między innymi, czynności kontrolno-rozpoznawcze, a w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych - decyzje administracyjne nakazujące usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, a także, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru, wstrzymujące roboty (prace) oraz zakazujące używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części. Jednocześnie właściwe organy omawianej formacji rozpatrują wnioski, w tym złożony w analizowanym postępowaniu wniosek o powołanie biegłego z zakresu pożarnictwa oraz dopuszczenia dowodu z opinii rzeczoznawcy budowlanego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, również pod kątem tego, czy żądanie strony jest czynnością niezbędną, prowadzącą do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zdaniem organu II instancji, Komendant Wojewódzki PSP rozpatrując przedmiotową sprawę stwierdził, że nie było potrzeby powołania biegłego oraz skorzystania z opinii rzeczoznawcy, gdyż posiadał on wiedzę i doświadczenie, niezbędne do podjęcia rozstrzygnięć w tym obszarze. Równocześnie Komendant Główny wskazał, że podstawową zasadą w postępowaniu administracyjnym jest jego prowadzenie przez organ odpowiednio wyspecjalizowany w konkretnej dziedzinie. Dopiero, gdy ustalenie danej okoliczności w prowadzonym postępowaniu przekracza wiedzę i doświadczenie organu administracji publicznej i wymaga wiadomości specjalnych, jest on zobligowany do zastosowania art. 84 ust. 1 k.p.a. Jedynym błędem proceduralnym w ocenie Komendanta Głównego, było niewystarczające uzasadnienie rozstrzygnięcia podjętego w sprawie odmówienia uwzględnienia "żądania dowodowego" Wspólnoty, co stanowiło naruszenie art. 11 k.p.a. Nie ma to jednakże istotnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, a niewystarczające uzasadnienie w tym obszarze uzupełnił organ II instancji. Komendant Główny, wskazał także, że organ I instancji zrealizował zalecenia Komendanta Głównego wynikające z decyzji z dnia [...] maja 2018 r.

Odnosząc się do zarzutu niewykonalności instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, organ II instancji w oparciu o posiadaną wiedzę oraz doświadczenie ocenił, że wykonanie w przedmiotowym budynku instalacji wodociągowej przeciwpożarowej (nawodnionej) jest możliwe do realizacji. Jest to budynek o konstrukcji żelbetowej (wielkopłytowej), zaprojektowany i wykonany w sposób umożliwiający przeniesienie obciążeń od nawodnionej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. W budynku znajduje się już instalacja wodociągowa przeciwpożarowa, przy czym jest to instalacja nienawodniona (tzw. "suche piony" nawadniane w trakcie działań gaśniczych). Przedmiotową instalację stanowią stalowe przewody rurowe rozmieszczone w taki sposób, aby na każdej kondygnacji budynku znajdował się punkt poboru wody do celów przeciwpożarowych (zawory hydrantowe 52), a na parterze nasady tłoczne służące do jej zasilania w wodę przez samochody gaśnicze straży pożarnej. Organ wskazał także, że w przedmiotowym budynku, istnieje już instalacja wodociągowa dostarczająca wodę do celów bytowych oraz przyłącze wody do sieci wodociągowej. Podkreślił również, że wielokrotnie tego rodzaju obowiązki, były wykonywane przez podmioty zobowiązane i realizowane w budynkach posiadających więcej niż 9 kondygnacji.

Organ uznał zarzut dotyczący przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., za nieuzasadniony. Wskazał także, że nie zachodzą inne przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a., odnosząc się do poszczególnych przyczyn nieważności wskazanych w tym przepisie.

Podsumowując, organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 620 i 1669), adresatem obowiązków ustawowych, których realizowanie ma zapewnić właściwą ochronę przeciwpożarową budynku, obiektu budowlanego lub terenu oraz bezpieczeństwo ich użytkowników jest właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Przepisy powołanej ustawy (art. 4 ust. 1a) zastrzegają jednak, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie, a w przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. W związku z powyższym stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest Wspólnota, która w zakresie dotyczącym nałożonych obowiązków włada przedmiotowym budynkiem.

Skargę na decyzję Komendanta Głównego PSP z [...] października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła, Wspólnota, domagając się jej uchylenia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 156 k.p.a. przez nieuwzględnienie żądania skarżącej i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy powoduje ono dysonans i wątpliwości w zakresie terminu realizacji obowiązków wynikających z pkt 2 rozstrzygnięcia z [...] lipca 2014 r.,

- art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 84 § 1, art. 7, art. 136 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia lub zlecenia przeprowadzenia ( w instancji odwoławczej lub w wyniku uchylenia decyzji), postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez skarżącą, tj. dowodu z opinii biegłego celem pozyskania wiadomości specjalnych niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy - ustalenia czy kwestionowana przez Wspólnotę decyzja jest wykonalna w zakresie możliwości wykonania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej czy też niewykonalność ma charakter trwały i czy istniała w dniu wydania decyzji,

- art. 8 § 1, art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez jednostronną, kierunkową i tendencyjną ocenę sprawy, co doprowadziło do ustalenia możliwości wykonania decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz wyjaśniającego.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że przedmiotowy budynek został wybudowany w czasach, gdy nie obowiązywały funkcjonujące obecnie przepisy przeciwpożarowe. Z tego względu wydając decyzję administracyjną organ powinien pamiętać o zasadzie, że rozstrzygnięcie władcze musi mieć walor wykonalności. Wydanie decyzji, która takiego waloru nie posiada powoduje, że staje się ona bezwartościowa prawnie i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Organ przed wydaniem decyzji powinien więc upewnić się, że nowe rozwiązania będą wykonalne w przypadku starych budynków.

Ponadto decyzje oraz postępowania organów administracji publicznej powinny być jasne i czytelne tak, aby adresat aktu był w stanie prawidłowo go odczytać, zrozumieć a następnie zrealizować. Dotyczy to całej decyzji, w tym również nałożonego na stronę terminu realizacji obowiązków wynikających z decyzji. Pierwotnie decyzja z [...] lipca 2014 r. określała termin wykonania obowiązku z pkt 2 do dnia 31 grudnia 2015 r. Ze względu na fakt, że było to niemożliwe dla Wspólnoty, wystąpiła ona z prośbą o przesunięcie terminu o 10 lat. Komendant Miejski PSP przedłużył jednak termin jedynie do 31 grudnia 2017 r. (decyzja z [...] stycznia

2016 r.). Z kolei Komendant Wojewódzki PSP decyzją z [...] lipca 2018 r. stwierdził nieważność rozstrzygnięcia Komendanta Miejskiego PSP z [...] stycznia 2016 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził on, że nieuwzględnienie w całości żądania skarżącej stanowi naruszenie art. 132 § 1 k.p.a. Tymczasem w obrocie prawnym na skutek postępowania organów nadal funkcjonuje decyzja z

[...] lipca 2014 r., która nakłada na skarżącą obowiązek wykonania instalacji z pkt 2 w terminie pierwotnym, a więc do 31 grudnia 2015 r. Termin ten został następnie uznany za niewykonalny i zmieniony, lecz dotychczas nie została wydana nowa decyzja, która określałaby właściwy termin realizacji obowiązku.

Skarżąca wskazał, że przedmiotowy budynek pochodzi z lat 70 ubiegłego wieku. Istnieje w nim sucha instalacja wodociągowa przeciwpożarowa, jednak organ nie zweryfikował w jakim jest ona stanie i czy da się do niej podłączyć hydranty. Z tego względu skarżąca od samego początku postępowania domagała się zweryfikowania decyzji przez odpowiedniego biegłego. Niniejsza sprawa niewątpliwie wymaga wiadomości specjalnych, które posiada niezależny biegły a nie strona postępowania. Postępowanie administracyjne nie może bowiem sprowadzać się do jednostronnej oceny sprawy i ukierunkowania na określone stanowisko.

Wskazany w decyzji z [...] lipca 2014 r. nakaz wykonana instalacji wodociągowej wymaga ingerencji w konstrukcję budynku, oceny stanu technicznego suchych pionów oraz możliwości nawodnienia. Może się więc okazać, że wyeliminowanie zagrożenia dla życia ludzi z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej spowoduje kolejne zagrożenie od strony budowlanej czy BHP, bądź też ryzyko wystąpienia poważnej awarii lub zniszczeń.

W ocenie skarżącej, organ II instancji nie uwzględnił również faktu, że przedmiotowy budynek jest własnością Wspólnoty tylko w jego obrysie. Teren wokół budynku jest w zarządzie Wydziału Komunalnego Urzędu Miasta Ł. i Wojewody [...] Wszystkie podłączenia wodno-kanalizacyjne zainstalowane są od strony południowej, gdzie w 2018 roku przeprowadzono modernizację dużej arterii wodnej. Zainstalowano hydrant strażacki i co 50 m założono studzienkę rewizyjną do podłączeń strażackich, co może stanowić wystarczające zabezpieczenie przeciwpożarowe dla całego budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Organ prawidłowo zastosował art. 138 § 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lipca 2018 r.

Objęta skargą decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] września 2018 r., została wydana w ramach wszczętego przez organ nadzoru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi formę nadzoru i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzyga sprawę merytorycznie, natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem działania organu jest ustalenie, czy decyzja wydana została z wadami z kwalifikowanymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., których wystąpienie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, nr 8, s. 31).

Zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - tenże organ. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.).

Tytułem wstępu, Sąd podkreśla, że nie odniósł się do argumentacji przedstawionej we wniosku Wspólnoty z dnia 28 listopada 2017 r. Jak już bowiem wcześniej wspomniano, z treści tego wniosku wyraźnie wynika, że dotyczy on wyłącznie decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. ( której brak w aktach sprawy), nie zaś decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., będącej przedmiotem postępowania.

Pełnomocnik skarżącej w odpowiedzi na wezwanie organu, w piśmie z dnia 1 lutego 2018 r., sprecyzował, że aktualne jest jego stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 16 stycznia 2018 r.

W związku z tym pismo to, potraktować należy jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Przypomnieć zatem należy, że stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Niewykonalność decyzji może mieć zarówno charakter faktyczny, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, lub prawny gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji.

W wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2651/14, LEX nr 2083562 ), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Ponadto istotnym kryterium niewykonalności w obu jej przejawach (faktycznej i prawnej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest jej trwałość. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze.

O niewykonalności decyzji przesądzają takie okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas (zob. np. tezę drugą wyroku NSA z 8 lipca 1999 r., IV SA 970/97, LEX nr 47901).

Warto odnotować, że w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1103/17, LEX nr 2463057), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie stanowią powodu niewykonalności decyzji ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, ani też trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Decyzji nie można uznać za niewykonalną tylko dlatego, iż jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych.

Biorąc pod uwagę zaprezentowane wyżej poglądy orzecznictwa, a zwłaszcza wyrażone w ostatnim z przytoczonych wyroków, argumentacja Wspólnoty wyrażona w piśmie z dnia 30 grudnia 2015 r., nie może być w ocenie Sądu uznana za zasadną. Skarżąca co do zasady podziela wyżej przytoczone poglądy orzecznictwa, jednak podnosi, że organ przed wydaniem decyzji, powinien się upewnić, czy obowiązki, jakie nakłada na adresata decyzji, będą wykonalne w przypadku starych budynków.

Zdaniem Sądu ten zarzut, również nie prowadzi do wniosku o niewykonalności decyzji, bowiem w rzeczywistości dotyczy ewentualnych trudności technicznych związanych z zastosowaniem obecnie obowiązujących rozwiązań przeciwpożarowych w starych budynkach. Trudności takie, jak już wyżej wskazano, nie mogą stanowić o niewykonalności decyzji.

Odnieść się zatem należy do podnoszonego przez skarżącą argumentu dotyczącego "upewnienia się" organu co do faktycznej wykonalności decyzji, który w warunkach rozpoznawanej sprawy dotyczy zarzutu oddalenia wniosków dowodowych skarżącej, postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r.

W pierwszej kolejności, Sąd wskazuje, że z treści wniosku dowodowego z dnia 16 stycznia 2018 r., wynika, że organ powinien jeszcze raz skontrolować budynek z punktu widzenia zagrożenia dla życia ludzi, o którym mowa w § 16 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów ( Dz.U. z 2010.109.719).

Zgodnie z tą regulacją, użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem § 45, może być:

1) szerokość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu bądź spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych;

2) długość przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większa o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych;

3) występowanie w pomieszczeniu strefy pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V albo na drodze ewakuacyjnej:

a) okładziny sufitu lub sufitu podwieszonego z materiału łatwo zapalnego lub kapiącego pod wpływem ognia, bądź wykładziny podłogowej z materiału łatwo zapalnego,

b) okładziny ściennej z materiału łatwo zapalnego na drodze ewakuacyjnej, jeżeli nie zapewniono dwóch kierunków ewakuacji;

4) niewydzielenie ewakuacyjnej klatki schodowej budynku wysokiego innego niż mieszkalny lub wysokościowego, w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych;

5) niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych, w sposób w nich określonych;

6) brak wymaganego oświetlenia awaryjnego w odniesieniu do strefy pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V albo na drodze ewakuacyjnej prowadzącej z tej strefy na zewnątrz budynku.

Sąd celowo przytacza większość przepisu, bowiem jego brzmienie, znajduje odzwierciedlenie w obowiązkach nałożonych na Wspólnotę trzema wspomnianymi wyżej decyzjami, w tym decyzją w dnia [...] lipca 2014 r. Treść tej decyzji i zakres nałożonych obowiązków, prowadzi do wniosku, że po przeprowadzonej kontroli, organy uznały kontrolowany budynek za zagrażający życiu ludzi, ponieważ występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji. W związku z tym, postulowane we wniosku dowodowym sprawdzenie budynku pod kątem zagrożenia dla życia ludzi, zostało zrealizowane.

W tej sytuacji, nie było zdaniem Sądu konieczne przeprowadzanie opinii biegłego z zakresu pożarnictwa, który miałby ocenić czy przedmiotowy budynek stanowi zagrożenie dla życia ludzi, zagrożenie to zostało już bowiem stwierdzone.

Nie było również potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, który miałby wypowiedzieć się na temat wykonalności nałożonych na Wspólnotę obowiązków, a w przypadku stwierdzenia ich niewykonalności ocenić czy ma ona charakter trwały.

Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym brak jest obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 950/15, LEX nr 2169215).

Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. nie jest obowiązkiem organu uzgadniającego, który ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego, ograniczoną zasadami prawdy obiektywnej. Z tej zasady wynika bowiem obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Biegły nie jest powoływany do ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia osób je wydających ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 2667/17, LEX nr 2629800 ).

Powołanie biegłego nie jest zdaniem Sądu konieczne, gdy organ zatrudnia pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z danego zakresu i którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w danej dziedzinie. Organ słusznie zatem wskazał, że Państwowa Straż Pożarna, jako zawodowa formacja, do której podstawowych zadań należy nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych zatrudnia osoby, które z urzędu posiadają wiedzę w tym zakresie, w tym także w odniesieniu do obiektów budowlanych.

Nie doszło więc w rozpoznawanej sprawie do sytuacji gdy ustalenie okoliczności istotnych w postępowaniu, przekraczało wiedzę i doświadczenie organu. Poprawność decyzji organu w tym zakresie, dodatkowo potwierdza przytoczone w jej uzasadnieniu orzecznictwo. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1 art. 77 § 1, art. 78, art. 84 § 1, art. 7, art. 136 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Odnośnie do podniesionej w skardze kwestii terminu wykonania nałożonych obowiązków, nie budzi on zdaniem Sądu wątpliwości.

Pierwotnie decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. określała termin realizacji obowiązku wymienionego w punkcie 2, do 31 grudnia 2015 r.

Skarżąca pismem z 30 grudnia 2015 r., wnioskowała o wydłużenie czasu realizacji obowiązków wymienionych w decyzji o 10 lat.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Komendant Miejski PSP zmienił termin realizacji drugiego obowiązku ( określonego w pkt 2 decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. ) na dzień 31 grudnia 2017 r.

Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. [...] (K. 69 akt administracyjnych) stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. Wbrew argumentom zawartym w skardze, nastąpiło to z przyczyn formalnych, zaś poza stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie nie było zgodne z żądaniem strony, organ nie wskazał, że żądanie to było zasadne.

Na marginesie wskazać jedynie należy, że decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. wydana została w trybie art. 155 k.p.a., nie zaś w wyniku rozpoznania odwołania. Pismo Wspólnoty z dnia 10 grudnia 2015 r. ( K. 15 akt) zatytułowane "odwołanie" faktycznie było wnioskiem o zmianę dwóch decyzji: z dnia [...] i [...] lipca 2014 r. i z uwagi na datę jego złożenia w żadnym wypadku nie mogło stanowić skutecznego odwołania od żadnej z tych dwóch decyzji. Należy zatem zastanowić się nad prawidłowością decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r.

Aktualnie jednak występuje sytuacja, że decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., wyeliminowała ją z obrotu prawnego. Ponownie więc zaktualizował się termin wykonania obowiązku określonego pierwotnie w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., a więc do [...] grudnia 2015 r. Odnosząc się zatem do tego zarzutu, stwierdzić należy, że także w tym zakresie, nie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, mogła zatem ponownie zwrócić się z wnioskiem o zmianę terminu w trybie art. 155 k.p.a., tak jak to uczyniła w piśmie z dnia 10 grudnia 2015 r.

Reasumując, brak jest podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja Komendanta Głównego PSP z [...] października 2018 r. , jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotowa decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub sprawy, która została załatwiona milcząco, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Dlatego zasadne było utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lipca 2018 r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.