VII SA/Wa 2271/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P S i R S, prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. P. S, R. S z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.

1. Wojewoda [...] (dalej: ,,Wojewoda’’, ,,organ odwoławczy’’), decyzja z [...] listopada 2020 r., nr [...] (znak: [...]), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: ,,k.p.a.’’) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. dalej: ,,p.b.’’), po rozpatrzeniu odwołań A S, E S, T R, J R, R G, E G, H S, M S, F T, K T, M K, J J, T P, reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika od decyzji Starosty [...] (dalej: ,,Starosta’’, ,,organ I instancji’’) z [...] sierpnia 2020 r., Nr [...] (znak: [...]), zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej P S i R S (dalej: ,,skarżący’’, ,,inwestor’’), prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] Spółka cywilna [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na działce nr ew.: [...][...][...],[...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - etap II - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że Starosta [...]decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił R S oraz P S, prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] Spółka cywilna R S P S z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę ww. zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Odwołanie od powyższej decyzji organu powiatowego wnieśli: A S, E S, T R, J R, R G, E G, H S, M S, F T, K T, M K, J J, T P reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Organ powiatowy przy piśmie z [...] września 2020 r., przekazał ww. odwołanie Wojewodzie [...] (data wpływu do organu: [...] września 2020 r.), informując, że korespondencja zawierała tylko dwie strony i nie była opatrzona żadnym podpisem. Pełnomocnik skarżących, kompletne odwołanie przekazał bezpośrednio do organu odwoławczego [...] września 2020 r.

Starosta Powiatu [...] przy piśmie z [...] września 2020 r. (data wpływu do organu: [...] października 2020 r). przekazał kompletne odwołania zawierające podpis pełnomocnika skarżących.

Wojewoda [...]wskazał, że decyzja Starosty [...] z [...]sierpnia 2020 r., Nr [...] podlega uchyleniu, ponieważ postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. W tym miejscu zaznaczył, że obowiązkiem organu I instancji zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., było sprawdzenie projektu budowlanego pod kątem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Kluczowym było wyjaśnienie, czy przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę oraz z decyzją o warunkach zabudowy.

Wojewoda [...] stwierdził, iż inwestor wnioskował o pozwolenie na budowę zamierzenia polegającego na: "budowę zespołu jednorodzinnych budynków dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej Etap II". Jednakże z dokumentacji projektowej ("Zeszyt I" rys. PZT 1 s. 71) wynika, iż inwestor ubiega się o pozwolenie na budowę jedynie dla części planowanego zamierzenia inwestycyjnego - jest to budowa 4 z 12 budynków. Wprawdzie w projekcie budowlanym inwestor wskazuje, iż jego zamierzeniem jest wykonanie inwestycji w 3 etapach, jednakże kwestia etapowania inwestycji nie została określona w przedmiotowym wniosku inwestora, który dotyczy budowy czterech budynków mieszkalnych. Z wniosku inwestora musi jednoznacznie wynikać, czy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt i czy wniosek ten dotyczy nie całości, ale pewnej części tego zamierzenia.

Organ odwoławczy powołał się na art. 33 ust. 1 p.b., zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, jednakże na wniosek inwestora pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, które mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczenie. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów inwestor zobowiązany jest przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Powołał się również na wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r. (sygn. akt II OSK 878/16), który wskazuje, że w przypadku etapowania inwestycji inwestor jest obowiązany do pierwszego wniosku obejmującego pierwszy etap dołączyć projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Tylko wówczas, bowiem organ może prawidłowo ocenić zgodność całego zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją o warunkach zabudowy. Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji. W razie wątpliwości organ powinien, zatem wezwać inwestora do prawidłowego sformułowania wniosku przez dokładne określenie całego zamierzenia inwestycyjnego i poszczególnych etapów jego realizacji. W sprawach dotyczących poszczególnych etapów zamierzenia inwestycyjnego projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego nie może podlegać wielokrotnemu zatwierdzeniu decyzją administracyjną. Nie można byłoby, bowiem akceptować sytuacji, iż dana kwestia w części obejmującej projekt zagospodarowania terenu podlegałaby kilkukrotnemu rozstrzygnięciu administracyjnemu, wobec możliwości podniesienia zarzutu z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego, niewątpliwie inwestor przedmiotowym wnioskiem objął wyłącznie część z planowanej jako etapowej inwestycji niemniej jednak, skoro organ posiada wiedzę, że wydaje rozstrzygniecie dotyczące zamierzenia, które jest tylko elementem, jakkolwiek samodzielnym, pewnej przewidywanej do realizacji w przyszłości inwestycji budowlanej, to już wydając pozwolenie na budowę I etapu musi rozważyć, czy całe planowane zamierzenie jest zgodne z projektem zagospodarowania. Podał również, że za nieprawidłowe należało uznać zamieszczenie w "Zeszycie I. Projekt zagospodarowania terenu" dwóch projektów zagospodarowania terenu znajdujących się kolejno na s. 71 i 72. "Projekt zagospodarowania terenu rys. PZT.1" znajdujący się na s. 71 przedstawia całość zamierzenia budowlanego - zrealizowanego w trzech etapach, natomiast "Projekt zagospodarowania terenu rys. PZT.2 znajdujący się na s. 72 przedstawia etap II inwestycji, co należy przyjąć za niedopuszczalne.

Podkreślił, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, który winien być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, obejmując: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzana lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, wraz ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Ponadto zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935; dalej: "rozporządzenie") projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, których wymagania zostały szczegółowo omówione w ust. 2 i 3 ww. paragrafu. Natomiast w przypadku przedłożenia przez Inwestora dwóch projektów zagospodarowania terenu organ nie jest w stanie określić, który z nich odzwierciedla rzeczywisty zamiar inwestora, tym samym nie może zweryfikować poprawności jego wykonania zgodnie z przepisami.

Wojewoda [...] dodał, że planowane zamierzenie budowlane nie zostało doprowadzone do zgodności stosownie do § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego powinna zawierać zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym: instalacje: wodociągowe, kanalizacyjne, ogrzewcze, wentylacyjne, chłodnicze, klimatyzacyjne i gazowe, instalacje i urządzenia budowlane: elektryczne i telekomunikacyjne oraz instalację piorunochronną, instalacje i urządzenia budowlane ochrony przeciwpożarowej określone w przepisach odrębnych - wraz ze sposobem powiązania instalacji obiektu budowlanego bezpośrednio z sieciami (urządzeniami) zewnętrznymi albo z instalacjami zewnętrznymi na zagospodarowywanym terenie oraz związanymi z nimi urządzeniami technicznymi, uwidocznione na rzutach i przekrojach pionowych obiektu budowlanego, co najmniej w formie odpowiednio opisanych schematów lub przedstawione na odrębnych rysunkach. Jednak jak wynika z przedłożonej dokumentacji projektowej warunków tych przedłożony projekt nie spełnia.

Organ odwoławczy podkreślił fakt, że organ I instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania w zakresie zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji i uznał, iż stronami postępowania są jedynie inwestorzy. Natomiast odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] złożyli A S, E S, T R, J R, R G, E G, H S, M S, F T, K T, M K, J J, T P nie uznani przez organ I instancji za stronę przedmiotowego postępowania. Wskazał również, że do odwołania pełnomocnik odwołujących - Z K przesłał odpis zwykły księgi wieczystej KW nr [...], zaopatrzony w identyfikator do weryfikacji dokumentu, odpis zwykły księgi wieczystej KW nr [...] zaopatrzony w identyfikator do weryfikacji dokumentu, wyrys mapy ewidencyjnej dla działki o nr ew. [...]. Organ podkreślił, że z przedłożonych dokumentów wynika, że A S, E S, T R, J R, R G, E G, H S, M S, F T, K T, M K, J J, T P są współwłaścicielami działki o nr ew. [...], sąsiadującej bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi o nr ew. [...],[...],[...],[...]. Do odwołania pełnomocnik dołączył także decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] września 2020 r., (znak: [...]), uchylającą w całości decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., (znak: [...]) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem Wojewody (jak wynika z dokumentacji projektowej w ramach II etapu inwestycji), na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...] zaplanowano budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, dla których obsługa komunikacyjna została zapewniona, poprzez zaprojektowane zjazdy z działek inwestycyjnych na działkę o nr ew. [...], której współwłaścicielami są odwołujący.

Wojewoda [...] przywołał art. 28 ust. 2 p.b., zawierającego definicję strony w postępowaniu w sprawach o pozwolenie na budowę oraz definicję legalną pojęcia ,,obszar oddziaływania obiektu’’ (art. 3 pkt 20 p.b.). Podał, że przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu nie jest dopuszczalna wykładnia zawężająca przez ograniczenie się wyłącznie do przyjęcia, że przesądzające znaczenie ma ograniczenie zabudowy. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga uwzględnienia regulacji prawnej w takim zakresie w jakim obiekt budowlany może oddziaływać negatywnie na otoczenie. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

W ocenie Wojewody [...], organ I instancji nie ustalił oraz nie wyjaśnił dostatecznie, czy odwołującym przysługuje przymiot strony. Odwołujący wywodzą swój interes prawny z tytułu współwłasności działki o nr ew. [...] położonej w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, z uwagi na fakt, iż ww. działka będącą drogą dojazdową do planowanego zamierzenia budowlanego zapewnia jej obsługę komunikacyjna.

Wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyznaczony jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. Dokonując zaś oceny, czy dana osoba jest stroną tego postępowania nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie czy interes taki osobie tej przysługiwał. Realizacja zarzutów i ocena ich zasadności może się odbywać w toku postępowania przy zapewnieniu tym osobom udziału w charakterze strony. Powołał się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 666/17, zgodnie z którym ,,właściciele sąsiednich nieruchomości uzyskają przymiot stron postępowania, ilekroć kwestia wpływu inwestycji na ich nieruchomości musi być przez organ rozważana. Pozbawienie takich osób możliwości udziału w postępowaniu prowadzi do sytuacji, w której badanie wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią odbywa się bez udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej, zarówno dokonane ustalenia faktyczne jak i ocena prawna organu w tym zakresie mogą być błędne, a właściciel takiej nieruchomości, pozbawiony statusu strony, nie mógłby kwestionować stanowiska organu w tym zakresie i bronić swych interesów."

Organ odwoławczy podał, że z akt sprawy wynika, iż A S, E S, T R, J R, R G, E G, H S, M S, F T, K T, M K, J J, T P, nie byli skutecznie informowani o żadnym z etapów toczącego się postępowania. Ustalenie kręgu stron postępowania powinno odbywać się już na wstępnym jego etapie - co wynika jasno m.in. z art. 61 § 4 k.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

W ocenie Wojewody [...], powyżej przedstawione działanie organu I instancji jest niedopuszczalne i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Starosta [...] naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym określoną w art. 10 k.p.a., bowiem obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie adresów stron i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania) obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji. Ponadto uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów stanowi jednocześnie naruszenie art. 7 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl przepisu art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a dotarcie do niej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej aktywnie podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, ponadto organ zobligowany jest do zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i do wnikliwego jego rozpatrzenia.

Zdaniem Wojewody, sposób usytuowania w projekcie zagospodarowania terenu, dojazdu na nieruchomość inwestorów, na której mają być usytuowane przedmiotowe budynki poprzez działkę o nr ew. [...] będącą współwłasnością odwołujących, uzasadnia przyjęcie, że planowana inwestycja oddziałuje na zagospodarowanie działki sąsiedniej i uzasadnia objęcie jej zakresem oddziaływania inwestycji. Powyższe legitymuje odwołujących, a także pozostałych współwłaścicieli działki o nr ew. [...] do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, co zapewni ochronę interesów wszystkich stron postępowania.

Wojewoda (odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu) wskazał, że w świetle poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń pozostają one bez wpływu na podjęte przez Wojewodę rozstrzygnięcie z uwagi na błędnie przeprowadzoną przez organ I instancji procedurę postępowania administracyjnego, co skutkowało brakiem należytego sprawdzenia projektu budowlanego z ar. 35 ust. 1 pkt. 1 p.b.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego usunięcie omówionych powyżej naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Dokonanie przedstawionej powyżej analizy na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z udziałem wszystkich stron postępowania, zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego, uwzględniając wszystkie zastrzeżenia wskazane przez organ odwoławczy. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, iż wydanie decyzji z naruszeniem obowiązującej na mocy art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Zatem wydanie w drugiej instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, pomimo prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a.

Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji ponowne prowadząc postępowanie powinien wezwać inwestorów o uzupełnienie występujących braków z wskazaniem właściwej podstawy prawnej, a następnie w sposób wyczerpujący dokonać sprawdzenia zgodnie z art. 35 p.b., pamiętając równocześnie, iż zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W konsekwencji, Wojewoda [...] (mając na uwadze istotne uchybienia przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a.), decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] (znak: [...]) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

2. Sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...], wniósł P S i R S, prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] Spółka cywilna P S i R S z siedzibą w [...] , reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

a) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie - w wyniku złożonego odwołania - w całości decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...], podczas gdy:

- złożone odwołanie było niedopuszczalne, ponieważ dotyczyło decyzji ostatecznej, a zatem w myśl art. 134 k.p.a., organ II instancji winien był stwierdzić jego niedopuszczalność, a nie merytorycznie rozpoznać sprawę. Kwestionowana decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r., w dniu [...] sierpnia 2020 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności, zatem mogła być wzruszona jedynie w trybach nadzwyczajnych, a nie w trybie odwoławczym;

- złożone odwołanie pochodziło od podmiotów, które nie wykazały, że mają interes prawny, a zatem organ II instancji nie był uprawniony do merytorycznego badania sprawy i oceny przedstawionych w odwołaniu zarzutów.

b) naruszenie prawa materialnego tj.: art. 28 ust. 2 p.b., w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. oraz art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że osoby, które złożyły odwołanie posiadają interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy działki, których odwołujący są współwłaścicielami (działka drogowa nr [...] oraz działka nr [...]), nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Wobec wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., wnieśli również o wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

3. W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

1. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie. Wyklucza tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19).

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 677/17).

Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazany w przepisie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

2. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy:

- przed Wojewodą [...] toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] NR [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na działce nr ew[...],[...],[...],[...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - etap II.

- powyższe postępowanie zostało zakończone decyzją Wojewody [...] NR [...] z [...] listopada 2020 r., znak: [...] uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;

- decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] w dniu [...] sierpnia 2020 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności (decyzję Inwestorzy odebrali w dniu [...] sierpnia 2020 r. osobiście w siedzibie Urzędu; w tym samym dniu Inwestorzy skierowali do organu oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania od ww. decyzji; oświadczenie to złożono bezpośrednio w urzędzie w dniu [...] sierpnia 2020 r.; skutkiem powyższego przedmiotowa decyzja w dniu [...] sierpnia 2020 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności, co potwierdza pieczęć Starosty widniejąca na s. 5 decyzji – w aktach sprawy);

- od decyzji tej w dniu [...] sierpnia 2020 r. (data stempla pocztowego) wnieśli odwołanie: A S, E S, T R, J R, R G, E G, H S, M S, F T, K T, M K, J J, T P;

- pełnomocnik odwołujących się kompletne odwołanie przekazał bezpośrednio do Wojewody w dniu [...] września 2020 r.

3. Istotą sprawy jest zatem to, czy zasadnie Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję w której uchylił w całości decyzję Starosty [...] NR [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że złożone odwołanie było niedopuszczalne ponieważ dotyczyło decyzji ostatecznej, a zatem w myśl art. 134 k.p.a. organ II instancji powinien był stwierdzić jego niedopuszczalność, a nie merytorycznie rozpoznać sprawę. W świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy nie można również twierdzić, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] w dniu [...] sierpnia 2020 r. uzyskała w sposób prawidłowy przymiot ostateczności i prawomocności. A zatem mogła być wzruszona jedynie w trybach nadzwyczajnych, a nie w trybie odwoławczym. Dodatkowo strona twierdzi, że złożone odwołanie pochodziło od podmiotów, które nie wykazały, że mają interes prawny. Zdaniem Sądu, twierdzenie to również nie jest zasadne.

Po pierwsze – zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a., w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Wynikający z art. 127a § 1 k.p.a. warunek skutecznego zrzeczenia się przez stronę prawa do wniesienia odwołania, polegający na tym, że zrzeczenie ma mieć miejsce w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania, służy temu, aby strona podjęła decyzję o zrzeczeniu się prawa do odwołania po zapoznaniu się z decyzją, a więc po tym, kiedy decyzja zostanie jej doręczona lub ogłoszona. Sposób wykładni art. 127a § 1 k.p.a. polegający na tym, że strona może się skutecznie zrzec prawa do wniesienia odwołania dopiero następnego dnia po dniu, w którym doręczono lub ogłoszono decyzję, nie służy żadnemu racjonalnemu celowi i nie jest możliwy do zaakceptowania na gruncie funkcjonalnych i systemowych dyrektyw wykładni prawa (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2233/19). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Inwestorzy zrzekli się prawa odwołania "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" (por. oświadczenia Inwestorów o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania). Nie oznacza to jednak automatycznie o ustanowieniu "prawomocności i ostateczności" danej decyzji.

Po drugie – zgodnie z art. 127a §2 k.p.a., z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Skoro zgodnie z art. 127a § 2 k.p.a. decyzja staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez "ostatnią ze stron postępowania", to organ odwoławczy powinien zbadać czy skarżąca jest stroną postępowania i od tego uzależnić, czy dopuszczalne jest rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 501/19). Zatem nie ulega wątpliwości to, że decyzja stać się może ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez "ostatnią ze stron postępowania". W niniejszej sprawie organ I instancji błędnie przyjął, że jedyną stroną postępowania byli Inwestorzy. Zatem przyjęcie przez organ I instancji założenia, że decyzja stała się "ostateczna i prawomocna" z dniem zrzeczenia się prawa do odwołania wyłącznie przez inwestorów – nie jest prawidłowe. Takie rozumienie przepisów prawa mogłoby prowadzić próby obejścia prawa i do sytuacji, w której nieprawidłowa decyzja administracyjna (np. w zakresie ustalenia stron postępowania) staje się "ostateczna i prawomocna" a pozostałe strony postępowania nie miałyby możliwości np. wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym (art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), gdyż np. upłynął termin do jej wzruszenia (por. art. 148 §1 k.p.a. - podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania).

Po trzecie – w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że decyzja kasatoryjna Wojewody [...] jest prawidłowa a zatem sprzeciw podlega oddaleniu. Zasadnie bowiem organ uznał, że:

- zgodnie z art. 33 ust. 1 p.b., pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego a w przypadku "etapowania inwestycji" inwestor jest obowiązany do pierwszego wniosku obejmującego pierwszy etap dołączyć projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (Inwestor przedmiotowym wnioskiem objął wyłącznie część z planowanej jako etapowej inwestycji);

- organ I instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania w zakresie zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji i uznał, iż stronami postępowania są jedynie Inwestorzy; ustalenie kręgu stron postępowania powinno odbywać się już na wstępnym jego etapie (por. art. 61 § 4 k.p.a.);

- organ I instancji nie ustalił i nie wyjaśnił dostatecznie czy odwołującym przysługuje przymiot strony (odwołujący wywodzą swój interes prawny z tytułu współwłasności działki o nr ew. [...] położonej w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, z uwagi na fakt, iż ww. działka będącą drogą dojazdową do planowanego zamierzenia budowlanego zapewnia jej obsługę komunikacyjna);

- z akt niniejszej sprawy wynika, iż odwołujący się nie byli skutecznie informowani o żadnym z etapów toczącego się postępowania;

- sposób usytuowania w projekcie zagospodarowania terenu, dojazdu na nieruchomość Inwestorów, na której mają być usytuowane przedmiotowe budynki poprzez działkę o nr ew. [...] będącą współwłasnością odwołujących, uzasadnia przyjęcie, że planowana inwestycja oddziałuje na zagospodarowanie działki sąsiedniej i uzasadnia objęcie jej zakresem oddziaływania inwestycji; to z kolei legitymuje odwołujących, a także pozostałych współwłaścicieli działki o nr ew. [...] do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, co zapewni ochronę interesów wszystkich stron postępowania.

4. Zatem w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja kasatoryjna Wojewody [...] jest prawidłowa a sprzeciw podlega oddaleniu, gdyż:

- decyzja z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca R S oraz P S, prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] Spółka cywilna R S P S z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę wskazanych w niej zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie mogła być opatrzona przez Starostę [...] klauzulą "decyzja stała się ostateczna i prawomocna", gdyż odwołanie w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania od niej wniosły też inne strony (bezpodstawnie nie uznane przez organ za strony postępowania);

- organ II instancji nie mógł samodzielnie "naprawić" decyzji organu I instancji i uznać szeroki krąg stron w niniejszym postępowaniu; usunięcie wskazanych w decyzji istotnych naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym; dokonanie merytorycznej analizy na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego; w niniejszej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej a nie bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istot;

- co do zasady, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane; w przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie; nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które powinny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1957/20);

- dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z udziałem wszystkich stron postępowania, zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego, uwzględniając zastrzeżenia wskazane przez organ odwoławczy.

4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.