VII SA/Wa 2237/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi E K na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr 1390/2022 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę

1. Zaskarżonym postanowieniem z 23 sierpnia 2022 r., nr 1390/2022, znak: WOP.7723.121.2022 KJ, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia E K (dalej: "skarżący", "zobowiązany") z 12 lipca 2022 r., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") z [...] czerwca 2022 r., nr [...], znak: [...], oddalające zarzuty złożone w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] listopada 2020 r., nr [...] w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], znak: [...], nakazującą J K dokonanie rozbiórki budynku gospodarczo - garażowego o wymiarach 16,55 m x 10,20 m i 2,17 m x 2,13 m (powierzchnia zabudowy 173,43 m2), realizowanego na urządzeniach melioracji wodnych, bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr ewid[...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] – utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Podniósł, że PINB w związku z niewykonaniem przez J i E K obowiązku wskazanego w ww. decyzji nr [...] – działając w oparciu o przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427; dalej: "u.p.e.a."), wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego.

W dniu 9 maja 2017 r. do J K zostało skierowane upomnienie nr [...] (doręczone 12 maja 2017 r.), wzywające do wykonania powyższego obowiązku. PINB [...] grudnia 2019 r., wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie jej 16 grudnia 2019 r., wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...], uznał zarzuty wniesione przez J K za uzasadnione i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone względem niej. Stanowisko uzasadnił zmianą właściciela nieruchomości, na której usytuowany był objęty nakazem rozbiórki budynek gospodarczo - garażowy (działka nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]).

Następnie 23 stycznia 2020 r., skierował do skarżącego E K właściciela ww. nieruchomości upomnienie nr [...] (doręczone 4 lutego 2020 r.). Z uwagi na nieobecność właściciela, przedstawiciele organu powiatowego 14 września 2020 r., dokonali czynności kontrolnych spoza terenu działki nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Do protokołu oględzin dołączono sporządzoną dokumentację fotograficzną. Kontrola wykazała, że przedmiotowy budynek gospodarczo - garażowy nie został rozebrany. Wobec powyższego 23 listopada 2020 r. (w trybie art. 44 § 4 k.p.a.), doręczono skarżącemu tytuł wykonawczy z [...] listopada 2020 r., nr [...], czym wszczęto względem niego postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie.

W dniu 22 kwietnia 2021 r., przedstawiciele organu egzekucyjnego dokonali kolejnych czynności sprawdzających wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], które wykazały, że dyspozycja niniejszej decyzji nie została wykonana. Z uwagi na uchylanie się przez skarżącego od wykonania ciążącego na nim obowiązku, PINB postanowieniem z [...] maja 2021 r., nr [...], nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 173 846 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...].

MWINB (po rozpoznaniu zażalenia skarżącego), postanowieniem z 9 lipca 2021 r., nr 1037/2021, znak: WOP.7723.117.2021 KJ, uchylił postanowienie nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu.

Organ powiatowy (po ponownym rozpoznaniu sprawy), postanowieniem z [...] października 2021 r., nr [...], znak: [...] nałożył na skarżącego grzywę w kwocie 177 314,83 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...].

Pismem z 24 listopada 2021 r., skarżący wniósł zarzuty wskazując na przesłankę braku wymagalności egzekwowanego obowiązku, jego nieistnienie oraz błąd co do osoby zobowiązanego. PINB postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., nr [...] znak: [...] oddalił powyższe zarzuty.

MWINB, postanowieniem z 7 marca 2022 r., nr 421/2022, znak: WOP.7723.25.2022 KJ utrzymał w mocy postanowienie nr [...]. Z kolei, postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r., nr 727/2022, znak: WOP.7723.189.2021 KJ utrzymał w mocy postanowienie nr [...].

Kolejno, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie MWINB nr 421/2022, wskazując na to, że jakkolwiek tut. organ w sentencji orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu powiatowego nr [...], to jednak z uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia organu II instancji wynika, że intencją MWINB było uchylenie postanowienia nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu.

MWINB (w związku z wpłynięciem ww. skargi), dokonał ponownej analizy wydanego przez siebie postanowienia nr [...] i stwierdził, że ww. skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. Wobec powyższego, postanowieniem z 10 maja 2022 r., nr 801/2022, znak: WOP.7723.25.2022 KJ uchylił w całości swoje postanowienie nr 421/2022 i (na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) uchylił w całości postanowienia organu powiatowego nr [...], oddalającego zarzuty złożone w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] listopada 2020 r., nr [...] r., w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

PINB (w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy) postanowieniem z [...] czerwca 2022 r., nr [...], znak: [...] oddalił wniesione przez skarżącego zarzuty, wniesione pismem z 24 listopada 2021 r. Na powyższe postanowienie, skarżący wniósł zażalenie.

MWINB (utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie) przytoczył treść znowelizowanego brzmienia art. 33 § 2 u.p.e.a., nadanym art. 1 pkt 20 ustawy z 11 września 2019 r., o zmianie u.p.e.a. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 30 lipca 2020 r. Podniósł m.in., że ze względu na to, że w katalogu nowo przyjętych przesłanek stanowiących podstawę zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym również wskazano na nieistnienie obowiązku, błąd co do osoby zobowiązanego oraz brak jego wymagalności (art. 33 § 2 pkt 1, 3 i 6 u.p.e.a.), organ I instancji zasadnie rozpoznał zarzuty zakładając, że ww. przepisy są podstawą do ich wniesienia. Skarżący w swoich zarzutach wskazał, że egzekwowany obowiązek rozbiórki budynku gospodarczo - garażowego o wymiarach 16,55 m x 10,20 m i 2,17 m x 2,13 m (powierzchnia zabudowy 173,43 m2), realizowanego na urządzeniach melioracji wodnych, bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] nie jest wymagalny, ponieważ zobowiązany stał się właścicielem nieruchomości w 2019 r., tj. nie był adresatem egzekwowanej decyzji z [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Zdaniem skarżącego powyższe przesądza również o błędzie co do osoby zobowiązanego oraz nieistnieniu obowiązku.

Organ odwoławczy przypomniał, że skuteczne wniesienie zarzutów przez zobowiązanego wszczyna postępowanie w sprawie ich rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ich zasadności. Zakres przedmiotowego postępowania zależy przede wszystkim od zakresu zarzutów, bowiem to na wnoszącym zarzut każdorazowo spoczywa obowiązek wskazania, która z okoliczności określonych w art. 33 § 2 ww. ustawy stanowi podstawę środka prawnego. Zarzut wniesiony w oparciu o ww. przepis powinien spełniać wymogi formalne wynikające z treści art. 63 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a.

W ocenie MWINB, organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości odparł powołane przez zobowiązanego zarzuty i wykazał ich bezzasadność. Wyjaśnił, że zarzut niewymagalności przedmiotowego obowiązku nie znajduje uzasadnienia w dokumentacji przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a., za zasadny można uznać zarzut braku wymagalności obowiązku jeżeli został odroczony termin jego wykonania (art. 33 § 2 pkt 6a), rozłożono na raty spłatę należności pieniężnych (art. 33 § 2 pkt 6b - nieodnoszący się do obowiązku o charakterze niepieniężnym jakim jest rozbiórka budynku) lub wystąpiła inna przyczyna niż określona w lit. a i b ww. przepisu. Przepis art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a., określa przesłanki, których zaistnienie na określonym etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego może być podstawą wniesienia zarzutu a ich uprawdopodobnienie może prowadzić do uznania takiego zarzutu za zasadny. Zarzut odroczenia terminu wykonania obowiązku może być powoływany jedynie w sytuacji, w której w terminie przewidzianym do jego wniesienia, termin wykonania egzekwowanego obowiązku został już odroczony na mocy innej niż egzekwowana decyzji lub stanowiska odpowiedniego organu. Zarzut niewymagalności obowiązku nie jest różnoznaczny z wykonaniem obowiązku.

Organ I instancji w sposób jednoznaczny wykazał, że egzekwowany obowiązek istnieje, tj. nie został wykonany w całości. W uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej 22 kwietnia 2021 r., stwierdził, że nie dokonano rozbiórki spornego obiektu. Na podstawie zebranego materiału dowodowego PINB wywiódł, że nie doszło do rozbiórki budynku gospodarczo - garażowego. W uzasadnieniu objętego zażaleniem postanowienia nr [...] organ powiatowy wykazał również, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka błędu co do osoby zobowiązanego. Jakkolwiek adresatem egzekwowanej decyzji nr [...] jest J K, to jednak z uwagi na przejęcie prawa własności do nieruchomości, na której usytuowany jest objęty nakazem rozbiórki budynek gospodarczo - garażowy przez skarżącego E K, to on stał się podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie dyspozycji powyższej decyzji. Organ powiatowy zasadnie uznał, że zgodnie z art. 28a u.p.e.a. "W przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego". W myśl art. 30 § 4 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

MWINB (powołując się na orzecznictwo sądu administracyjnego) podkreślił, że jego zdaniem nie ulega wątpliwości, iż obowiązek rozbiórki jako związany z nieruchomością, przechodzi na następców zobowiązanego. Zgodnie z art. 28a u.p.e.a., organ ten ma jedynie obowiązek doręczenia następcom prawnym zobowiązanego odpisów tytułów wykonawczych. Ustawodawca nie nakazał w sytuacji zaistnienia następstwa prawnego wdrażania procedury tożsamej z tą, którą należy zachować względem pierwotnego podmiotu zobowiązanego. Decyzja organu powiatowego z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] jest ostateczna i wykonalna. W niniejszej sprawie nie zapadło rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej. Wobec powyższego nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego w/w decyzją organu powiatowego.

Wyjaśnił, że stosownie do art. 29 ust. 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie znaczy to jednak, że organ nadrzędny jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym. Zdaniem MWINB, dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja organu powiatowego nr [...], tak organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Jest ona obowiązująca i powinna być wykonywana. Natomiast zobowiązany, który odmawia jej wykonywania czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków. Wobec niewykonania obowiązku organ powiatowy zasadnie był zobowiązany do wszczęcia i prowadzenia postępowania celem wyegzekwowania od zobowiązanego obowiązku nią nałożonego.

Egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego organ powiatowy prawidłowo podjął czynności egzekucyjne.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu egzekucyjnego, że zobowiązany nie tylko nie wykonał obowiązku w całości, ale uchyla się od jego wykonania pomimo wymagalności obowiązku rozbiórki oraz nie poczynił realnych działań (czynności) w celu dobrowolnego przystąpienia do jego wykonania. Skarżący na okoliczność rozbiórki nie przedstawił żadnych dokumentów. Uznał zarzuty zawarte w zażaleniu za niezasadne. Wyjaśnił, że w zażaleniu nie wskazano żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania stanowiska organu powiatowego odnośnie uznania zarzutów za bezzasadne. Podnoszone argumenty nie wnoszą do sprawy istotnych elementów, pozostają więc bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne.

W konsekwencji, MWINB postanowieniem z 23 sierpnia 2022 r., nr 1390/2022, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

2. E K, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie MWINB z 23 sierpnia 2022 r., zaskarżając je w całości.

Ww. rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 50 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie i przyjęcie przez organ odwoławczy, że toku rozstrzygania sprawy przez organ I Instancji, organ ten prawidłowo odczytał treść oraz podstawę prawną wniesionych przez skarżącego zarzutów, pomimo sytuacji, w której przy sformułowaniu przez skarżącego wniesionych zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej w oparciu o nieobowiązujące już brzemiennie art. 33 § 1 u.p.e.a., istniały wątpliwości co do treści zarzutów sformułowanych przez skarżącego oraz ich podstawy prawnej; tym samym nakładało na organ I instancji obowiązek usunięcia tych wątpliwości w trybie art. 50 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (poprzez wezwanie skarżącego do wyjaśnienia ww. kwestii - czego jednak organ I Instancji nie uczynił), nie zaś w drodze dokonywanego samodzielnie przez ten organ założenia (jak wskazane zostało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia), co do treści oraz podstawy prawnej zarzutów sformułowanych przez skarżącego, przez co wniesione przez skarżącego zarzuty nie zostały zakwalifikowane w sposób prawidłowy, w tym organy obu instancji nie uwzględniły sformułowanego przez skarżącego zarzutu z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., odnoszącego się do wygaśnięcia obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], z uwagi na wykonanie tej decyzji;

b) art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie i przyjęcie przez organ odwoławczy, że w toku rozstrzygania sprawy przez organ I instancji, organ ten prawidłowo odczytał treść oraz podstawę prawną wniesionych przez skarżącego zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, przyjmując, że skarżący nie wnosi zarzutu z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., odnoszącego się do wygaśnięcia obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w sytuacji, w której z treści pisma skarżącego z 24 listopada 2021 r., jednoznacznie wynika, iż skarżący podnosi okoliczności wskazujące na wykonanie rozbiórki budynku gospodarczo - garażowego na działce ewid. nr [...], tj. wskazuje na wykonanie obowiązku określonego w decyzji organu powiatowego nr [...], co tym samym powinno prowadzić do zakwalifikowania przedmiotowego zarzutu jako podniesionego w ramach art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., lub w przypadku wątpliwości organu w tym zakresie - do wezwania skarżącego, celem wskazania podstawy prawnej dla przyporządkowania przedmiotowego zarzutu;

c) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez nieprzeprowadzenie pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a oparcie się przez organ odwoławczy w rozstrzygnięciu na stanowisku zaprezentowanym w ramach uzasadnienia organu I Instancji i pobieżnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, jak również poprzez naruszenie zasad uwzględniania przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, poprzez odstąpienie przez organ odwoławczy od pełnego wyjaśnienia podnoszonego przez skarżącego zarzutu, że decyzja organu powiatowego nr [...], nakazująca J K dokonanie rozbiórki budynku gospodarczo - garażowego na działce ewid. nr [...] została już wykonana i na ww. działce w miejscu rozebranego budynku gospodarczo - garażowego stoi obecnie innych budynek, a poprzestanie przez organ odwoławczy wyłącznie na pobieżnych ustaleniach i wyjaśnieniach (ograniczonych do wizji lokalnej) poczynionych w tym zakresie przez organ I Instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB;

d) art. 8 k.p.a., oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia w oparciu o przeprowadzone postępowanie, które nie może być uznane za budzące zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej oraz za prowadzone w ramach kierowania się przez organ zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania uczestników postępowania, co przejawiało się w braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy pełnej analizy stanowiska i argumentów skarżącego podniesionych w ramach pisma z 24 listopada 2021 r., oraz w ramach odwołania od postanowienia wydanego przez organ I Instancji - dotyczących podnoszonych twierdzeń, że decyzja organu powiatowego nr [...] nakazująca J K dokonanie rozbiórki budynku gospodarczo - garażowego na działce ewid. nr [...] została już wykonana i na ww. działce w miejscu rozebranego budynku gospodarczo - garażowego stoi obecnie innych budynek - w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie po stronie zarówno organu I, jak i II instancji istniał obowiązek kompleksowego wyjaśnienia przedmiotowych okoliczności, nie zaś (jak uczyniono) dokonania pobieżnych ustaleń opartych wyłącznie na dowodzie z wizji lokalnej, bez chociażby przesłuchania skarżącego i J K w zakresie powyższych okoliczności;

e) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez nierozpoznanie ponownie, w toku postępowania odwoławczego całej sprawy, w tym uchylenie się przez organ odwoławczy od oceny prawidłowości prowadzenia postępowania przez organ I instancji oraz wpływu ewentualnych uchybień na treść zaskarżonego postanowienia, lecz oparcie się przez organ odwoławczy w wydanym postanowieniu na powielonych po organie I instancji argumentach i twierdzeniach w zakresie podniesionych przez skarżącego zarzutów, podczas gdy organ odwoławczy był zobowiązany do pełnego i samodzielnego ponownego przeanalizowania podniesionych przez skarżącego zarzutów oraz wyjaśnienia okoliczności pominiętych przez organ I Instancji, w tym przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i wyjaśniającego w zakresie podnoszonych przez skarżącego twierdzeń o wykonaniu obowiązku rozbiórki budynku gospodarczo - garażowego na działce ewid. nr [...], określonego ww. decyzji nr [...] oraz argumentów o posadowieniu na tej działce (na miejscu rozebranego budynku gospodarczo - garażowego) nowego budynku;

f) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I Instancji, podczas gdy w postępowaniu przed PINB w zakresie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w toku egzekucji administracyjnej, nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w zakresie pełnego wyjaśnienia podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że decyzja organu powiatowego nr [...], nakazująca J K dokonanie rozbiórki budynku gospodarczo - garażowego na działce ewid. nr [...] została już wykonana, a na ww. działce w miejscu rozebranego budynku gospodarczo - garażowego stoi obecnie innych budynek.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę, MWINB wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem postanowień organów oddalających zarzuty złożone w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z [...] listopada 2020 r. w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją PINB Nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. nakazującą dokonanie rozbiórki opisanego w rozstrzygnięciach budynku gospodarczo - garażowego realizowanego na urządzeniach melioracji wodnych, bez wymaganego pozwolenia na budowę.

2. W ocenie Sądu, wszelkie zarzuty opisane w skardze a wskazujące na naruszenie przez organy prawa materialnego i procesowego są niezasadne.

W pierwszej kolejności przytoczyć należy przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 lipca 2020 r.) podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku: 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Podkreślić należy, że skuteczne wniesienie zarzutów przez zobowiązanego wszczyna postępowanie w sprawie ich rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ich zasadności. Zakres przedmiotowego postępowania zależy przede wszystkim od zakresu zarzutów, bowiem to na wnoszącym zarzut każdorazowo spoczywa obowiązek wskazania, która z okoliczności określonych w art. 33 § 2 u.p.e.a. stanowi podstawę środka prawnego. Należy również wskazać, iż zarzut wniesiony w oparciu o wskazany przepis powinien spełniać wymogi formalne wynikające z art. 63 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty w terminie otwartym na ich zgłoszenie, zaś konieczność wskazania podstawy prawnej spoczywa na zobowiązanym. Obowiązek wskazania, na której z okoliczności z wymienionych w art. 33 u.p.e.a. zobowiązany opiera swój zarzut, spoczywa na zobowiązanym (por. wyrok WSA w Gdańsku z 16 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 638/13). Wniesienie zarzutów z innych przyczyn niż to wynika z e wskazanego przepisu pozbawia organ egzekucyjny uprawnień do ich rozpatrzenia. Inaczej mówiąc, jeżeli dany zarzut oraz okoliczności uzasadniające go nie zostaną podniesione przez zobowiązanego, to nie mogą być rozpoznane przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne (por. wyrok WSA w Opolu z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Op 486/16).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji w sposób niebudzący wątpliwości wykazały bezzasadność powołanych przez zobowiązanego zarzutów.

3. W niniejszej sprawie zobowiązany w swoich zarzutach powołał się na brak wymagalności obowiązku, jego nieistnienie oraz błąd co do osoby zobowiązanego. W orzecznictwie wskazuje się że:

- zobowiązany, podnosząc zarzut "nieistnienia obowiązku" (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa takich jak przedawnienie lub wydania aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1222/22);

- zarzut błędu co do osoby zobowiązanego należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli w tytule wykonawczym jest wskazany zobowiązany i podjęto czynności egzekucyjne do tego zobowiązanego, to nie występuje błąd co do osoby; jeśli w tytule wykonawczym byłby zobowiązany, a zostałyby podjęte czynności do innej osoby to wystąpiłby błąd co do osoby (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Po 1098/21);

- przez "wymagalność" należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 września 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 308/22).

Zatem zasadnie organy rozpoznały sprawę właśnie w takim zakresie, wskazując na bezzasadność skargi ze względu na kilka istotnych dla sprawy okoliczności.

Po pierwsze – skarżący wskazał, iż egzekwowany obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego realizowanego na urządzeniach melioracji wodnych, bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] nie jest wymagalny, gdyż zobowiązany stał się właścicielem niniejszej nieruchomości w 2019 r., tj. nie był adresatem egzekwowanej decyzji Nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. Zdaniem skarżącego, powyższe przesądza również o błędzie co do osoby zobowiązanego oraz nieistnieniu obowiązku. Zasadnie twierdzą organy, że zarzut niewymagalności przedmiotowego obowiązku nie znajduje uzasadnienia w dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. za zasadny można uznać zarzut braku wymagalności obowiązku jeżeli został odroczony termin jego wykonania (art. 33 § 2 pkt 6 lit a), rozłożono na raty spłatę należności pieniężnych (art. 33 § 2 pkt 6 lit b - nieodnoszący się do obowiązku o charakterze niepieniężnym jakim jest rozbiórka budynku) lub wystąpiła inna przyczyna niż określona w lit. a i b w/w przepisu. Art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. określa przesłanki, których zaistnienie na określonym etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego może być podstawą wniesienia zarzutu a ich uprawdopodobnienie może prowadzić do uznania takiego zarzutu za zasadny. Zarzut odroczenia terminu wykonania obowiązku może być powoływany jedynie w sytuacji, w której w terminie przewidzianym do jego wniesienia, termin wykonania egzekwowanego obowiązku został już odroczony na mocy innej niż egzekwowana decyzji lub stanowiska odpowiedniego organu. Należy zwrócić uwagę na to, że zarzut niewymagalności obowiązku nie jest różnoznaczny z wykonaniem obowiązku. Tymczasem w niniejszej sprawie organy w sposób jednoznaczny wykazały, że egzekwowany obowiązek istnieje, tj. nie został wykonany w całości, wskazując na to, że podczas kontroli przeprowadzonej w 22 kwietnia 2021 r. stwierdzono, iż nie dokonano rozbiórki spornego obiektu. Podkreślić również należy to, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że organy kilkukrotnie wcześniej próbowały dokonać kontroli, ale kolejne próby przeprowadzenia kontroli obiektu były utrudniane (np. zamknięta brama posesji) lub uniemożliwiane przez zobowiązanego (pomimo np. asysty policji). Wymienione działania zobowiązanego były świadomymi czynnościami utrudniającymi weryfikację i zbadanie stanu faktycznego. W związku z barakiem współpracy zobowiązanego, zasadnie organy przyjęły, że dotychczasowa dokumentacja fotograficzna i ustalenia poczynione podczas oględzin spoza terenu posesji stanowią dowody w sprawie potwierdzające, że faktycznie nie dokonano rozbiórki budynku gospodarczego-garażowego. Skoro w niniejszej sprawie zobowiązany utrudniał lub uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli, to na skutek takiego działania musi liczyć się ze skutkami prawnymi takiego zachowania. W związku z tym zarzut zawarty w skardze a wskazujący na to, rozbiórka budynku została już dokonana, gdyż "(...) na ww. działce w miejscu rozebranego budynku gospodarczo - garażowego stoi obecnie innych budynek (...)" jest gołosłowny i zupełnie niewiarygodny. Żaden dowód na to nie wskazuje a zobowiązany, wnosząc zarzuty oparte na tej podstawie, powinien przedstawić jednoznaczne dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje. Tymczasem w niniejszej sprawie zobowiązany w sposób celowy utrudniał postępowanie dowodowe w tym zakresie sam nie przedstawiając żadnych przeciwdowodów.

Po drugie - w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka błędu co do osoby zobowiązanego. Błąd co do osoby zobowiązanego nie zachodzi, jeżeli zobowiązany kwestionuje zasadność nałożenia na niego obowiązku i, wnosząc zarzut, zmierza do zbadania zasadności nałożenia na niego obowiązku (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III FSK 962/21). Zasadnie podkreśliły organy, że jakkolwiek adresatem egzekwowanej decyzji Nr 167/2013 była J K to jednak z uwagi na przejęcie prawa własności do nieruchomości, na której usytuowany jest objęty nakazem rozbiórki budynek gospodarczo - garażowy przez E K, to on stał się podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie dyspozycji w/w decyzji. Zgodnie z art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązek rozbiórki jako związany z nieruchomością, przechodzi na następców zobowiązanego. Zatem w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy (por. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3594/18). Zgodnie z art. 28a u.p.e.a. organy mają obowiązek doręczenia następcom prawnym zobowiązanego odpisów tytułów wykonawczych. Ustawodawca nie nakazał w sytuacji zaistnienia następstwa prawnego wdrażania procedury tożsamej z tą, którą należy zachować względem pierwotnego podmiotu zobowiązanego.

Po trzecie - decyzja PINB Nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. jest ostateczna i wykonalna. W niniejszej sprawie nie zapadło rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej. Wobec powyższego nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego w/w decyzją organu powiatowego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie znaczy to jednak, iż organ nadrzędny jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej, (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze) podlega przymusowemu wykonaniu. Kontrola zgodności z prawem czynności oraz aktów administracyjnych, podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, nie może sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, a których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok NSA z 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 2081/97). Tak więc dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja organu powiatowego Nr [...] tak organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Jest ona obowiązująca i powinna być wykonywana. Natomiast zobowiązany, który odmawia jej wykonywania czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków.

4. Podsumowując, wobec niewykonania obowiązku organy były zobowiązane do wszczęcia i prowadzenia postępowania celem wyegzekwowania od zobowiązanego nałożonego obowiązku. Egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Zatem nie ulega wątpliwości, że organy prawidłowo podjęły czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Nr [...].

W niniejszej sprawie zobowiązany nie tylko nie wykonał obowiązku w całości, ale uchyla się od jego wykonania pomimo wymagalności obowiązku rozbiórki oraz nie poczynił realnych działań (czynności) w celu dobrowolnego przystąpienia do jego wykonania. Skarżący na okoliczność wskazywanej rozbiórki budynku nie przedstawił żadnych dokumentów. Nie wskazano również żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania stanowiska organów odnośnie do uznania zarzutów za bezzasadne. Wobec powyższego zasadnie przyjęły organy, że egzekucja prowadzona jest zgodnie z u.p.e.a. Wobec powyższego zarzuty zawarte w skardze nie mogły być podstawą do uchylenia zaskarżonych postanowień organów.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.