VII SA/Wa 2220/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi G.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania egzekucji administracyjnej oddala skargę

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania G.W. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2020 r., znak: [...], odmawiającą wstrzymania egzekucji administracyjnej.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") otrzymał pismo zarządcy nieruchomości [...] w [...], że na terenie tej nieruchomości doszło do samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu drewnianego pawilonu gastronomicznego korzystającego też z energii elektrycznej. Zarządca nieruchomości nie miał wiedzy o tym, czy skarżący spełnił wymogi prawa budowlanego, a zwłaszcza czy uzyskał pozwolenie na wykonanie przyłączy wody i prądu.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2016 r. PINB stwierdził, że na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...], wykonano zabudowę o konstrukcji drewnianej zadaszonej dachem jednospadowym, częściowo obitą ściankami z płyt OSB. Zadaszenie posiadało podest z desek oraz było podmurowane. Do ww. obiektu o wymiarach 10,0 x 8,0 m doprowadzono kable elektryczne z budynku przy ul. [...]. Przedmiotowe zadaszenie stanowiło ogródek przynależny do klubu "[...]", który usytuowany był w oficynie budynku [...], a skarżący nie legitymował się zezwoleniem organu administracji architektoniczno-budowlanej na realizację takiego obiektu.

Postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2016 r., powiatowy organ nadzoru budowlanego wstrzymał roboty budowlane na podstawie art. 48 ust 2 i ust. 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.; dalej: "pr.bud.".

Następnie, po przeprowadzeniu postępowania, PINB decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. nakazał skarżącemu rozbiórkę ww. obiektu.

Z uwagi na niewykonanie przez skarżącego obowiązku rozbiórki, PINB w dniu [...] kwietnia 2017 r. skierował do skarżącego upomnienie Nr [...], a wobec bezskuteczności wskazanej czynności wszczął postępowanie egzekucyjne doręczając skarżącemu tytuł wykonawczy nr [...] z [...] października 2017 r.

Wobec dalszego uchylania się od wykonania decyzji nr [...] z [...] stycznia 2017 r. PINB postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2017 r. nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000,00 zł.

Kolejno, postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2018 r. organ powiatowy skierował obowiązek określony w tytule wykonawczym nr [...] z [...] października 2017 r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją z [...] stycznia 2017 r.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. PINB postanowieniem nr [...] nałożył na zobowiązanego obowiązek wpłacenia zaliczki na poczet sporządzenia kosztorysu inwestorskiego w ramach wykonania zastępczego, a postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2019 r. organ powiatowy zobowiązał skarżącego do wpłacenia zaliczki w wysokości 32.000,00 zł na poczet wykonania zastępczego przedmiotowego obowiązku.

Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. rozstrzygnięcie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu powiatowego z [...] stycznia 2019 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 900/19, oddalił skargę skarżącego na postanowienie organu wojewódzkiego z [...] marca 2019 r. Wyrok stał się prawomocny z dniem 14 grudnia 2019 r.

3. Równocześnie z kwestionowaniem aktów postępowania egzekucyjnego, włącznie z postępowaniem sądowoadministracyjnym, skarżący pismem z [...] października 2019 r. zwrócił się do Wojewody [...] z prośbą o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w związku z postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] marca 2019 r. Skarżący twierdził, że kontynuowanie postępowania egzekucyjnego pozbawi go środków do życia, gdyż prowadzenie działalności gospodarczej (gastronomicznej) jest dla skarżącego jedynym źródłem dochodów. Skarżący ma przy tym na utrzymaniu trzyletniego syna.

Po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2019 r. skarżący ponowił w dniu 30 grudnia 2019 r. swój wniosek do Wojewody [...] o wstrzymanie egzekucji administracyjnej.

W rezultacie rozpatrzenia wniosku skarżącego, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r. odmówił wstrzymania egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na dokonaniu rozbiórki zadaszonej konstrukcji drewnianej zlokalizowanej na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1464; dalej: "ustawa o wojewodzie") oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda [...] wyjaśnił, że wstrzymanie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez skarżącego we wniosku, organ wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności przemawiające za wstrzymaniem czynności egzekucyjnych w celu wykonania nałożonego obowiązku. Wstrzymanie egzekucji jest możliwe tylko na określony czas i nie może być traktowane jako środek służący zobowiązanemu do przerwania egzekucji administracyjnej w trudnych dla zobowiązanego sytuacjach życiowych. W ocenie organu jedynym celem skarżącego jest odkładanie w czasie spełnienia obowiązku bez chęci jego wykonania.

Rzekoma trudna sytuacja życiowa, wynikająca z "braku możliwości swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej", niepoparta żadną dokumentacją, nie może być uzasadnieniem dla przedłużania rozbiórki budynku. Ponadto, skoro skarżący, pomimo wezwania do przedstawienia dowodów na poparcie twierdzeń zawartych we wniosku z [...] października 2019 r., nie udzielił pełnych i szczegółowych wyjaśnień, to nie jest możliwe dokonanie rzetelnej i obiektywnej oceny ich sytuacji pod kątem spełnienia przesłanek do przyznania mu prawa pomocy w żądanym zakresie, a organ nie ma podstaw do tego, by dać wiarę okolicznościom wskazanym przez skarżącego.

4. Skarżący pismem z [...] sierpnia 2020 r. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie egzekucji administracyjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucił:

1) obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na jej treść, tj.: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, w tym w szczególności brak ustalenia sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego;

2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wojewodzie oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wstrzymania egzekucji administracyjnej. pomimo istnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności, które powinny skutkować wstrzymaniem egzekucji administracyjnej, bowiem brak wstrzymania wykonania ww. rozstrzygnięcia sprawi, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego, gdyż na skutek wadliwego rozstrzygnięcia nie może on swobodnie prowadzić działalności gospodarczej, która stanowi jego jedyne źródło dochodu, a ma on na utrzymaniu małoletniego syna.

5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r.

Organ drugiej instancji wydał ww. decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 27 ustawy o wojewodzie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał za uzasadnione stanowisko Wojewody [...] zawarte w decyzji z [...] lipca 2020 r. Organ odwoławczy podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu zarówno Wojewoda [...], jak i Minister nie są uprawnieni do merytorycznego badania sprawy. Zatem zawarte w odwołaniu kwestie podważające prawidłowość decyzji podjętych w niniejszej sprawie przez właściwe organy (zarówno nadzoru budowlanego, jak i organów egzekucyjnych) nie mogły być brane pod uwagę i rozpatrywane przez pryzmat szczególnie uzasadnionych przesłanek określonych w art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie.

Jako podstawę wstrzymania egzekucji skarżący wskazał na trudną sytuację materialną i osobistą. Nie przedstawił jednak, pomimo wezwania Wojewody [...], żadnych dokumentów pozwalających na potwierdzenie i zweryfikowanie ww. okoliczności. Organ odwoławczy stwierdził, że wstrzymanie egzekucji nie spowoduje ustąpienia przyczyny egzekucji lub zmniejszenia dolegliwości związanych z tym postępowaniem, bowiem obowiązek wynikający z decyzji PINB z [...] stycznia 2017 r. nadal będzie wymagalny. Wstrzymanie egzekucji administracyjnej może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jednakże w przedmiotowej sprawie taki uzasadniony przypadek nie wystąpił.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący pismem z 9 listopada 2020 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie egzekucji administracyjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania. Dodatkowo, skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze skarżący podniósł tożsame zarzuty co w opisanym powyżej odwołaniu.

7. Odpowiadając w dniu 20 listopada 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Takie rozwiązanie zostało też przyjęte w niniejszej sprawie mimo braku wniosku skarżącego.

10. Po rozpatrzeniu skargi uznał że decyzje Wojewody [...] oraz Ministra są zgodne z prawem i jednocześnie zostały przekonująco uzasadnione.

Art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie stanowi, że wojewoda może w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną. Natomiast art. 27 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że wstrzymanie egzekucji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 4, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną.

Wbrew oczekiwaniom skarżącego i nierzadko w podobnych przypadkach, celem wstrzymania egzekucji, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie nie jest ani zakończenie postepowania egzekucyjnego w całości, ani też wyłącznie wstrzymanie wykonania na jakiś czas orzeczonego przez właściwe organy obowiązku. Wojewoda nie jest zatem podmiotem pełniącym funkcję "dodatkowej instytucji apelacyjnej". Przeciwnie, ostatecznym celem, do którego ma doprowadzić analizowana instytucja prawna, jest umożliwienie zobowiązanemu przygotowania się do pełnego wykonania obowiązków nań zgodnie z przepisami prawa. Orzekając na podstawie art. 27 ustawy o wojewodzie, organy pierwszej i ewentualnie drugiej instancji powinny mieć na uwadze wyważenie interesu społecznego przejawiającego się doprowadzeniu do skutecznej egzekucji oraz słusznego interesu obywateli, rozpoznanego stosownie do art. 7 k.p.a. Przedstawione stanowisko jest przy tym zarówno w praktyce organów administracji, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie rozumiane (patrz np.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2074/18; z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2511/19 oraz z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1914/19; dostępne w: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Drugą istotną okolicznością w rozpatrywanej sprawie jest to, że decyzja wojewody o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania egzekucji administracyjnej ma charakter uznaniowy. Świadczy o tym użycie słowa "może" w treści art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Oznacza to, że wojewodzie przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia według bardzo ogólnych kryteriów. Istota uznania administracyjnego wyraża się bowiem w tym, że organ może, ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek uzasadniających to wstrzymanie. Mamy więc do czynienia – mówiąc językiem prawniczym – z kompetencją fakultatywną wojewody, a nie kompetencją obligatoryjną. Oczywiście, po wpłynięciu wniosku o wstrzymanie egzekucji, organ ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie, ale o treści decyzji w tej sprawie przesądzi już sam.

Uznaniowość decyzji wojewody nie prowadzi przy tym do dowolności tej decyzji. Wynikające z art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie upoważnienie wojewody do wstrzymania na czas określony egzekucji administracyjnej w szczególnie uzasadnionych przypadkach wymaga każdorazowo zbadania przez właściwego wojewodę stanu faktycznego, sprawdzenia czy zachodzą stosowne przesłanki wypełniające dyspozycję przywołanego przepisu. Wojewoda samodzielnie ocenia, czy zachodzą stosowne przesłanki uzasadniające wstrzymanie czynności egzekucyjnych oraz samodzielnie określa termin wstrzymania danej egzekucji administracyjnej. Z wyjątkiem 30-dniowego okresu, który ma zastosowanie w przypadku egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze pieniężnym (art. 27 ust. 4 ustawy), co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ustawa nie określa najkrótszych ani najdłuższych okresów wstrzymania egzekucji.

Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie precyzuje jakiego rodzaju przypadki należy uznać za "szczególnie uzasadnione", pozostawiając ocenę w tym względzie organom orzekającym w konkretnej sprawie. "Szczególny" w potocznym znaczeniu oznacza "odznaczający się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny". Z uwagi na wnioskowy charakter postępowania, to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania, że nastąpiły takie szczególne okoliczności, które wskazują na potrzebę wstrzymania egzekucji. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji wskazał, że argumenty podnoszone przez skarżącego powinny być wsparte określonymi dokumentami dotyczącymi opieki nad synem lub wysokości dochodów skarżącego z prowadzonej przezeń działalności, możliwych dochodach z innych źródeł itp. Przede wszystkim jednak dowody, które mogłyby być przedstawione przez skarżącego powinny wskazywać na zamiar samodzielnego wykonania obowiązku niepieniężnego rozbiórki samowolnie postawionego obiektu budowlanego. Takiej intencji skarżący jednak nie wyraził. Nie przedstawił również dokumentów finansowych mogących świadczyć o jego "szczególnie" trudnej sytuacji finansowej.

Szczególne okoliczności w ramach obecnego postępowania mogłyby się też wiązać, w ocenie Sądu, z uprawdopodobnioną możliwością wyeliminowania decyzji o nakazie rozbiórki z obrotu prawnego w wyniku toczących się postępowań. Z uwagi wszakże na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 900/19, taki skutek nie okazał się realny.

Z wykonaniem decyzji o nakazie rozbiórki w rozpatrywanej sprawie nie wiąże się też pozbawienie skarżącego możliwości zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych, jakim jest chociażby prawo do mieszkania. Przedmiotem rozbiórki jest budynek o konstrukcji drewnianej służący do celów gastronomicznych. Kolejna więc "szczególna okoliczność" okazała się w sprawie niemożliwa.

11. W przedstawionym stanie rzeczy Sąd nie doszukał się powodów, które mogłyby przemawiać za pomyślną dla skarżącego decyzją Wojewody [...]. Mając na uwadze argumentację podnoszoną przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie oraz brak wskazanych i udokumentowanych podstaw do wstrzymania egzekucji administracyjnej należy podkreślić, że organy administracji właściwe w sprawie prawidłowo wskazały, że nie mają podstaw do wydania odmiennych decyzji w przedmiocie wstrzymania egzekucji.

Zasadnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że w sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wstrzymanie egzekucji administracyjnej i do zmiany decyzji Wojewody jako organu pierwszej instancji. Fakt, że skarżący od samego początku nie zgadza się z ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę, nie oznacza, że z tego powodu celowym jest wstrzymanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w trybie analizowanego przepisu.

W opinii Sądu, ale wbrew twierdzeniom skargi, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które uniemożliwiałyby zaaprobowanie wydanych decyzji.

Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji