VII SA/Wa 2215/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. B. (dalej: "skarżąca") uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...] lipca 2020 r. znak: [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku G. R. i K. R., decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzieli pozwolenia na budowę szopy (magazynu) na maszyny rolnicze w [...] nr [...], działka nr ewid. [...].

Pismem z [...] kwietnia 2019 r. W.S. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB") o nielegalnej zmianie sposobu użytkowania szopy (magazynu) na maszyny rolnicze w [...] nr[...], działka nr ewid. [...] poprzez użytkowanie budynku na cele hodowli trzody chlewnej.

W dniu [...] października 2019 r. PINB przeprowadził czynności inspekcyjno-kontrolne na nieruchomości w [...], dz. nr [...], w zakresie obiektu budowlanego w budowie – szopy (magazynu) na maszyny rolnicze, w trakcie których ustalono, że obiekt szopy (magazynu) na maszyny rolnicze jest w trakcie realizacji – wykonano część "A" obiektu. W tej części szopy (magazynu) na maszyny rolnicze składającej się z dwóch pomieszczeń składowane są w części płody rolne (ziarna zbóż) oraz maszyny rolnicze: 2 ciągniki, siewnik, 2 przyczepy, opryskiwacz itp. W trakcie czynności inspekcyjno-kontrolnych nie stwierdzono w obiekcie szopy (magazynu) na maszyny rolnicze prowadzenia hodowli trzody chlewnej.

W dniu [...] maja 2020 r. PINB ponownie przeprowadził czynności inspekcyjno-kontrolne na omawianej nieruchomości. Ustalono, że została zrealizowana budowa części "A" szopy (magazynu) na maszyny rolnicze. Budowa została zakończona. Obiekt nie jest użytkowany. Aktualnie inwestor jest w trakcie kompletowania dokumentacji budowy do zgłoszenia zakończenia. Budowa posiada tablicę informacyjną. Nie przystąpiono do budowy części "B" szopy (magazynu) na maszyny rolnicze, która zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ma być wybudowana jako uzupełnienie istniejącej zabudowy pomiędzy budynkiem istniejącym inwentarskim - chlewnią a budynkiem części "A" szopy (magazynu na maszyny rolnicze). Teren przeznaczony pod budowę jest terenem upraw ogrodniczych. W trakcie czynności inspekcyjno-kontrolnych nie stwierdzono w wybudowanej części "A" szopy (magazynu) na maszyny rolnicze prowadzenia hodowli trzody chlewnej.

PINB po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] umorzył w całości prowadzone postępowanie administracyjne.

Uzasadniając powyższą decyzję PINB wskazał, że materiał dowodowy w sprawie, pozwala na przyjęcie, że w części "A" budynku szopy (magazynu) na maszyny rolnicze nie jest prowadzona hodowla trzody chlewnej na co wskazał w swoim wniosku z [...] kwietnia 2019 r. W.S..

PINB stwierdził również, że w oparciu o wyniki przeprowadzonych kontroli organu oraz zebrany materiał dowodowy nie stwierdził przesłanek do prowadzenia przez dalszego postępowania dotyczącego naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane (dalej: "p.b.") w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części "A" budynku szopy (magazynu) przeznaczonego na maszyny rolnicze na budynek hodowli trzody chlewnej, co przesądziło o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

W dniu [...] czerwca 2020 r. do [...]WINB wpłynęło żądanie T. B. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2020 r., umarzającej w całości postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że podstawą żądania jest art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej: "k.p.a."), z uwagi na fakt skierowania decyzji z [...] czerwca 2020 r. do osoby nieżyjącej tj. do W. S.. Z żądania wynikało, że decyzję w dniu [...] czerwca 2020 r. odebrał pełnomocnik strony, któremu pełnomocnictwo z mocy prawa – w związku ze śmiercią mocodawcy - wygasło dzień wcześniej tj. w dniu [...] czerwca 2020 r., a który o tym fakcie wówczas jeszcze nie wiedział.

3. [...]WINB decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2020 r.

Organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie wadliwe jest utożsamianie skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania (o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) z czynnością doręczenia decyzji. Skierowanie decyzji do określonego podmiotu, to wskazanie go w niej jako adresata rozstrzygnięcia, jako podmiotu, którego interesu prawnego decyzja dotyczy. Doręczenie decyzji nie jest "skierowaniem" decyzji do adresata przesyłki, lecz wykonaniem czynności związanej z realizacją obowiązku doręczenia decyzji stronom. Także sama czynność wysłania przesyłki nie jest jednoznaczna ze skierowaniem decyzji do adresata, bowiem jest tylko czynnością techniczną składającą się na procedurę doręczenia decyzji już wcześniej skierowanej do strony.

W związku z powyższym, [...]WINB wskazał, że skoro w chwili wydawania decyzji tj. [...] czerwca 2020 r. strona – W.S. żył – nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem decyzja została skierowana do osoby będącej stroną.

4. Od decyzji [...]WINB z [...] lipca 2020 r. skarżąca złożyła odwołanie twierdząc, że decyzja PINB [...] czerwca 2020 r. jest obarczona wadą nieważności, ponieważ została nadana po śmierci strony.

5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej GINB decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję [...]WINB z [...] lipca 2020 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

Organ II instancji stwierdził, że skarżąca nie jest uprawniona do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2020 r., albowiem nie posiada interesu prawnego. GINB wskazał, że T. B. nie występowała jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W podaniu z [...]czerwca 2020 r. nie wskazała, skąd wywodzi interes prawny do wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego na jej wniosek. W piśmie z [...] września 2020 r. skarżąca wskazała, że posiada tytuł prawny do nieruchomości położonej na terenie planowanego przedsięwzięcia, a ponadto zwróciła uwagę na § 3 ust. 1 pkt 104a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Zgodnie z treścią wystąpienia, jej interes prawny wynika z tego, że działka, której jest współwłaścicielem pełni funkcję mieszkaniową i znajduje się w odległości mniejszej niż 210 m od działki w której odbywa się hodowla w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP.

Uzasadniając decyzję GINB, wskazał, że z Księgi Wieczystej nr [...] wynika, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr ewid. [...], graniczącej bezpośrednio z działką nr ew. [...], na której położony jest budynek szopy, objęty decyzją organu powiatowego z [...] czerwca 2020 r. Jednakże, jak wynika z projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...], budynek szopy położony jest w znacznej odległości od nieruchomości skarżącej, między którą a przedmiotowym budynkiem znajduje się jeszcze działka nr ew. [...] (o szerokości między ww. działkami ok. 16-29 m). Ponadto budynek do granicy z działka nr ewid. [...]usytuowany jest w odległości od 7-10 m. Tym samym organ stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku nie istnieje przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącej. Sama okoliczność bycia właścicielem nieruchomości graniczącej bezpośrednio z działką, na której znajduje się obiekt budowlany objęty inkryminowaną decyzją – nie daje podstaw do wywiedzenia statusu strony postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] czerwca 2020 r.

Reasumując GINB wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, albowiem zostało ono wszczęte przez podmiot nieposiadający interesu prawnego. Z tego powodu – zdaniem organu – decyzję należało uchylić i umorzyć postępowania administracyjne.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...] czerwca 2020 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jej zdaniem decyzja GINB wadliwie uznał, że przedmiotem postępowania jest kwestia dotycząca zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części "A" budynku szopy (magazynu). Tymczasem przedmiotem postępowania jest jedynie kwestia formalna tj. kwestia ważności decyzji skierowanej do osoby nieżyjącej. Decyzja PINB została nadana w Urzędzie Pocztowym [...] w dniu [...] czerwca 2020 o godz. 15:35 tj. ponad 5 godzin po zgonie adresata decyzji (do pełnomocnika, któremu pełnomocnictwo wygasło).

Wydanie takiej decyzji przez GINB, zdaniem skarżącej, oznacza, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB z [...] czerwca 2020 r. skierowana do osoby nieżyjącej, która z oczywistych powodów nie mogła jej zaskarżyć (bo nie żyła), a następcom prawnym W. S. odmówiono prawa do załatwienia sprawy w trybie zwyczajnym.

7. Odpowiadając w dniu [...] grudnia 2020 r. na ww. skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadzę się do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji GINB w której uchylono w całości decyzję [...]WINB z [...] lipca 2020 r. (odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2020 r., umarzającej postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części "A" budynku szopy (magazynu), przeznaczonego na maszyny rolnicze na budynek hodowli trzody chlewnej - na nieruchomości w [...], dz. nr [...]) i umorzono postępowanie organu I instancji w całości.

2. Ze stanu faktycznego i prawnego wynikają następujące okoliczności, mające zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy:

- PINB w związku z podaniem W. S. (ówczesnego współwłaściciela sąsiedniej działki nr [...] - zgodnie z KW nr [...]), prowadził postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części "A" obiektu szopy (magazynu) przeznaczonego na maszyny rolnicze na budynek trzody chlewnej na działce nr [...] w miejscowości [...];

- Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. R. i K. R., współwłaścicielom działki nr [...] w [...] (KW nr [...]) pozwolenie na budowę szopy (magazynu) na maszyny rolnicze;

- w pismach z [...] maja 2019 r. i z [...] czerwca 2020 r. inwestorzy oznajmili, że "(...) na czas remontu starej chlewni zwierzęta tymczasowo zostały wpuszczone do będącego w budowie magazynu na maszyny rolnicze (...), a następnie "zwierzęta zostały wyprowadzone z magazynu";

- z protokołu kontroli z [...] października 2019 r. przeprowadzonej przez PINB wynika, że obiekt jest w trakcie budowy; wybudowana część "A" jest w stanie surowym zamkniętym; obydwa pomieszczenia spornego obiektu - szopy (magazyny) na maszyny rolnicze są użytkowane - składowane są w nich płody rolne (ziarna zbóż) oraz maszyny rolnicze;

- kolejna kontrola obiektu odbyła się[...] maja 2020 r.; z protokołu wynika, że budowa części "A" obiektu została zakończona i nie jest on użytkowany, zaś nie przystąpiono do budowy części "B" (tj. uzupełnienia istniejącej zabudowy pomiędzy chlewnią a budynkiem części "A" - szopą (magazynem) na maszyny rolnicze); w części "A" nie stwierdzono prowadzenia hodowli trzody chlewnej;

- decyzją z [...] czerwca 2020 r. PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części "A" budynku szopy (magazynu), przeznaczonego na maszyny rolnicze na budynek hodowli trzody chlewnej - na wskazanej nieruchomości; w uzasadnieniu stwierdzono, że skoro w części "A" budynku nie jest prowadzona hodowla trzody chlewnej, dalsze prowadzenie postępowania dotyczącego zmiany jej sposobu użytkowania jest bezprzedmiotowe;

- decyzja PINB z [...] czerwca 2020 r. została nadana w Urzędzie Pocztowym w [...] w dniu v czerwca 2020 r. o godz. 15.35;

- adresat decyzji W.S. zmarł następnego dnia - 9 czerwca 2020 r. o godz. 9.45 (dowód – akt zgonu);

- decyzja PINB z [...] czerwca 2020 r. została doręczona pełnomocnikowi W. S. w dniu 10 czerwca 2020 r.;

- skarżąca T. B. (następca prawny W. S.) złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia PINB z [...] czerwca 2020 r., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.;

- decyzją z [...] lipca 2020 r. [...]WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2020 r.;

- skarżąca złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia [...]WINB z [...] lipca 2020 r.;

- decyzją z [...] października 2020 r. GINB uchylił w całości decyzję [...]WINB z [...] lipca 2020 r i umorzył postępowanie I instancji w całości; skargę do WSA w Warszawie na tą decyzję złożyła skarżąca nie podnosząc zarzutów merytorycznych odnośnie do zaskarżonej decyzji lecz jedynie formalne – skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej.

3. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący w skardze nie zawarł żadnych merytorycznych uwag odnośnie do istoty zaskarżonej decyzji GINB. Niezwiązanie granicami skargi oznacza jednak to, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 23 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1232/20).

W ocenie Sądu, podstawową zatem kwestią jest ocena zgodności z prawem decyzji GINB w zakresie dotyczącym problemu braku przymiotu strony przez skarżącą w tzw. postępowaniu nieważnościowym. Sąd w pełni podziela argumentację organu II instancji, wskazując przy tym, że nie można podzielić zarzutu zawartego w skardze, że "decyzja jest nie na temat".

Wskazać należy, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który uprawniałby do żądania stosownych czynności organu administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1883/15). Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną norma prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.

Z przebiegu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wynikają następujące okoliczności:

- T. B. nie występowała jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z [...] czerwca 2020 r. objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności; stronami postępowania byli wówczas: G. R., K. R. i W.S.;

- w podaniu z [...] czerwca 2020 r. skarżąca nie wskazała, skąd wywodzi interes prawny do wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek;

- [...]WINB przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia PINB z [...] czerwca 2020 r., również nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia tej okoliczności;

- dopiero pismem z [...] września 2020 r. GINB zwrócił się do skarżącej o wykazanie i udokumentowanie interesu prawnego do występowania jako strona w niniejszej sprawie; złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego przez podmiot nie biorący udziału w postępowaniu zwykłym wymaga od organu, wobec przepisu art. 157 § 2 k.p.a., oceny interesu prawnego wnioskodawcy czy wnioskodawców (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 397/17);

- w piśmie z [...] września 2020 r. skarżąca wskazała, że "(...) posiada tytuł prawny do nieruchomości położonej na terenie planowanego przedsięwzięcia" i wskazała, że jej interes prawny "(...) wynika z tego, iż działka, której jest współwłaścicielem pełni funkcję mieszkaniową i znajduje się w odległości mniejszej niż 210 m od działki w której odbywa się hodowla w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP".

Zasadnie organ II instancji wskazał, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana w postępowaniu, którego przedmiot stanowiła wyłącznie zmiana sposobu użytkowania części "A" budynku szopy na budynek trzody chlewnej, nie zaś kontrola wszystkich obiektów znajdujących się na działce nr [...]. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności odjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.). Postępowanie wszczynane na podstawie ww. przepisu jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zaś obowiązkiem organu jest ustalenie czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć zatem należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która - niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego - prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu.

Jak wynika z ustaleń organu powiatowego, hodowla trzody chlewnej nie była prowadzona w części budynku stanowiącego przedmiot postepowania prowadzonego przez PINB i zakończonego decyzją z [...] czerwca 2020 r. Zatem słusznie uznał organ II instancji, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Argumenty i wyjaśnienia skarżącej podnoszone w postępowaniu administracyjnym dotyczyły wszystkich obiektów położonej na działce nr [...]. Jednakże wniosek o stwierdzenie nieważności obejmuje wyłącznie decyzję PINB umarzającą postępowanie w sprawie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania konkretnego budynku szopy (magazynu) na budynek hodowli trzody chlewnej.

Skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...] (KW nr [...]) graniczącej bezpośrednio z działką nr [...], na której położony jest budynek szopy, objęty decyzją PINB z [...] czerwca 2020 r. Jednakże, jak wynika z projektu zagospodarowania działki nr [...], budynek szopy położony jest w znacznej odległości od nieruchomości Skarżącej, między którą a przedmiotowym budynkiem znajduje się jeszcze działka nr [...] (o szerokości między tymi działkami ok. 16 - 29 m). Ponadto budynek do granicy z działką nr [...] usytuowany jest w odległości od 7-10 m.

Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że w rozpatrywanym przypadku nie istnieje przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego Skarżącej. Sama okoliczność bycia właścicielem nieruchomości graniczącej bezpośrednio z działką, na której znajduje się obiekt budowlany objęty zaskarżoną decyzją - nie daje podstaw do wywiedzenia statusu strony postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] czerwca 2020 r. Tym bardziej, co trzeba podkreślić, sprawa dotyczyła czasowej zmiany sposobu użytkowania budynku (postępowanie było prowadzone na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.) i w spornym budynku nie jest aktualnie prowadzona hodowla trzody chlewnej a zaistniała sytuacja była doraźnym (czasowym) działaniem wynikającym z konieczności remontu starej chlewni (por. pismo G. i K. R. z [...] maja 2019 r.).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że T. B. nie jest uprawniona do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2020 r. Żądania stwierdzenia nieważności nie może skutecznie wywieść jednostka, która nie wykaże interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji, ze względu na naruszenie jej interesu prawnego. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Ustalenie to powoduje z kolei to, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nie legitymujący się przymiotem strony - stanowi przesłankę o charakterze podmiotowym, skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Nie ulega też w niniejszej sprawie wątpliwości, że skarżąca jest bezpośrednio zainteresowana stwierdzeniem nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2020 r. Nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. To zatem wskazuje, że skarżąca ma w sprawie wyłącznie interes faktyczny. Interes faktyczny - dający się nawet racjonalnie uzasadnić - nie powoduje jednak po stronie dysponującego nim podmiotu uzyskania statusu strony danego postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości, odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 929/14). Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 10 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 467/11).

W ocenie Sądu, zasadnie zatem organ II instancji uchylił decyzję [...]WINB z [...] lipca 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2020 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości, wszczęte na wniosek T. B. - osoby nieposiadającej w sprawie interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji PINB z [...] czerwca 2020 r., umarzającej postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku szopy.

4. Wyłącznie uzupełniająco można również odnieść się do podstawowego zarzutu wskazanego w skardze, że "decyzja jest nie na temat" bo "została skierowana do osoby nieżyjącej". Sąd nie podziela takich wniosków a argumentacja zawarta w skardze jest błędna i nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Ze stanu faktycznego wynikają następujące okoliczności mające znaczenie dla niniejszej sprawy:

a) zaskarżona decyzja PINB została wydana [...] czerwca 2020 r.;

b) decyzja ta została nadana w Urzędzie Pocztowym w [...] następnego dnia - 9 czerwca 2020 r. o godz. 15.35;

c) adresat decyzji W.S. zmarł 9 czerwca 2020 r. o godz. 9.45 (dowód – akt zgonu);

d) decyzja PINB z [...] czerwca 2020 r. została doręczona pełnomocnikowi zmarłego W. S. w dniu 10 czerwca 2020 r.;

Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową. Cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony. Utrata zdolności sądowej przez osobę fizyczną następuje z chwilą śmierci (art. 8 § 1 k.c.). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1510/17).

Przypomnieć trzeba, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania rozstrzygnięcia nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1316/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 326/19). Zatem prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w stosunku do tej osoby decyzji powoduje, że decyzja ta jako rażąco naruszająca prawo jest obarczona wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazana wada postępowania stanowi także przesłankę nieważności postępowania administracyjnego określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym to przepisie jest mowa wprost o nieważności decyzji skierowanej do osoby zmarłej (por. wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3086/12). Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym a wiąże się ono z okolicznością ustania zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą jego śmierci (zob. wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. akt I OSK 29/14; z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 132/15; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2309/15; z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 238/17; z 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 92/19; z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 729/18). W stosunku do osoby zmarłej nie można zatem wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego ani wydać decyzji. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., z chwilą jej śmierci wygasa.

Jednocześnie jednak podkreślić też należy, iż "skierowania decyzji" do określonego podmiotu nie można utożsamiać z "doręczeniem decyzji".

Przepisy k.p.a. rozróżniają pojęcia "skierowanie decyzji" (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) od pojęcia "doręczenia decyzji" (art. 109 § 1 i § 2 k.p.a.), w tym pod względem znaczenia i skutków prawnych, jakie wywołują.

Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć wskazanie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Natomiast doręczenie decyzji, a więc wprowadzenie jej do obrotu prawnego ma charakter wyłącznie procesowy (por. wyroki NSA z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1324/09, z 5 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2079/11). Wadliwe jest utożsamianie skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania (o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) z czynnością doręczenia decyzji. Skierowanie decyzji do określonego podmiotu, to wskazanie go w niej jako adresata rozstrzygnięcia, jako podmiotu, którego interesu prawnego decyzja dotyczy. Doręczenie decyzji nie jest "skierowaniem" decyzji do adresata przesyłki, lecz wykonaniem czynności związanej z realizacją obowiązku doręczenia decyzji stronom (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1769/20).

Przenosząc powyższe rozważania na przedmiotową sprawę, wskazać należy, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji ([...] czerwca 2020 r.) adresat decyzji W.S. żył. Zatem nie można w niniejszej sprawie twierdzić, że decyzja została "skierowana" do osoby nieżyjącej. Decyzja została skierowana w sposób prawidłowy – do strony, która w dniu jej wydania żyła. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy zatem rozumieć wskazanie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków konkretnego podmiotu. I tym podmiotem był żyjący wówczas W.S. (zmarł dnia następnego).

Natomiast doręczenie decyzji pełnomocnikowi, które nastąpiło w dniu 10 czerwca 2020 r. - a więc wprowadzenie jej do obrotu prawnego ma charakter wyłącznie procesowy. Zatem doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony - osoby nieżyjącej, nie może stanowić określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki nieważności, skutkującej stwierdzeniem nieważności tej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wskazana wada postępowania administracyjnego toczącego się przed organami może ewentualnie stanowić wyłącznie określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2341/19).

Zatem w ocenie Sądu, bezzasadne są zarzuty skargi, że decyzja została "skierowana" do osoby nieżyjącej.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.