VII SA/Wa 2209/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...]na rzecz skarżącego K. W. kwotę [...] zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. W. ("skarżący") jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]") nr [...] z [...] października 2020 r., wydane po zapoznaniu się z odwołaniem skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W.nr [...] z [...]lipca 2020 r., dotyczącej legalności budowy kiosku handlowego znajdującego się w pasie drogowym na działce nr ewid. [...] z [...] przy ul. W. (w rejonie nr 2) w W., w następującym stanie sprawy:

Powyżej przywołaną decyzją z [...]lipca 2020 r. PINB W. nakazał właścicielowi obiektu budowlanego – K. W. całkowitą rozbiórkę kiosku handlowego o wymiarach ok. 5,20 m x 5,18 m znajdującego się w pasie drogowym na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] 20 przy W. (w rejonie nr 2) w W. .

Decyzja ta, zawierająca prawidłowe pouczenie o prawie do wniesienia odwołania, została wysłana do skarżącego na adres: ul. [...] W. . Przesyłka wróciła do nadawcy z adnotacją o jej dwukrotnym awizowaniu i zwrocie z uwagi na jej nie podjęcie w terminie.

Pismem z [...] września 2020 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł odwołanie od ww. decyzji PINB W. . Do złożonego środka zaskarżenia załączył oświadczenie, w którym podał, że nie zamieszkuje pod adresem ul. [...] w W. ; jego adres to ul. [...] H.

Zaskarżonym postanowieniem [...] , na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a.") oraz w oparciu o art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), po zapoznaniu się z odwołaniem skarżącego od ww. decyzji PINB W. z [...] lipca 2020 r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu tego postanowienia [...] podał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Wskazał przy tym na art. 129 § 2 k.p.a. Podał następnie, że jak wynika z akt, decyzja organu I instancji z 14 lipca 2020 r. nr [...] wysłana do skarżącego na adres ul. [...] [...] W. nie została odebrana pomimo podwójnego jej awizowania. Wyjaśnił, że ww. adres skarżącego wskazał w postępowaniu Zarząd Dróg Miejskich, informując o sprzedaży przedmiotowego kiosku handlowego na rzecz skarżącego. I dalej organ przywołał art. 44 k.p.a. Wskazał, że przesyłka zawierająca rozstrzygnięcie organu I instancji awizowana została 21 lipca 2002 r. i 29 lipca 2020 r., zatem doręczenie w trybie uregulowanym w ww. art. 44, nastąpiło 4 sierpnia 2020 r. Termin do wniesienia odwołania upływał w tej sytuacji [...] sierpnia 2020 r. Skarżący wniósł odwołanie 17 września 2020 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu. Dlatego należało zastosować art. 134 k.p.a.

W skardze do Sądu na ww. postanowienie [...] , skarżący – K. W. nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem.

Zarzucił błędne ustalenie, że jego adresem do doręczeń jest ul. [...] w W. w sytuacji, gdy nie jest to właściwy adres strony co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 44 § 4 k.p.a. i uznania przesyłki z 14 lipca 2020 r. za doręczoną, w konsekwencji błędnego zastosowania art. 134. k.p.a. i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy doręczenie decyzji stronie nastąpiło 4 września 2020 r., tj. w dniu w którym pełnomocnik strony zapoznał się z aktami sprawy, zaś odwołanie zostało wniesione 17 września 2020 r. z zachowaniem ustawowego terminu.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 42 k.p.a. poprzez błędną próbę doręczenia mu korespondencji na adres ul. [...] , który nie jest adresem jego mieszkania ani pracy.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że mieszka w H. przy "ul. [...] Mieszkał tam również w lipcu 2020 r., tj. wówczas, gdy PINB próbował doręczyć mu korespondencję. Co prawda mieszkanie przy ul. [...] w W. jest adresem jego zameldowania, ale w nim nie zamieszkuje, nie ma dostępu do skrzynki pocztowej i nie ma możliwości odbierania korespondencji kierowanej do niego na ten adres. W mieszkaniu tym zamieszkuje jego matka, lecz jest to osoba starsza, która od dłuższego czasu nie przekazuje mu informacji o żadnych przesyłkach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Badając zaskarżone postanowienie [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, Sąd uznał, że postanowienie to nie może się ostać, albowiem zostało wydane z naruszeniem prawa.

Podstawę prawną tego orzeczenia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Przytoczony przepis został zastosowany przez [...] po zapoznaniu się z odwołaniem skarżącego z [...] września 2020 r. wniesionym od decyzji organu powiatowego z [...] lipca 2020 r. nr [...] Organ II instancji uznał, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu i z tego też powodu zastosował ww. przepis w niniejszej sprawie. Przyjął przy tym, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu [...] sierpnia 2020 r., a odwołanie zostało złożone przez niego w dniu [...] września 2020 r., a więc po terminie, bo ten upłynął [...] sierpnia 2020 r..

Zdaniem Sądu, powyżej wskazane ustalenia, wobec zawartości akt administracyjnych i treści rozpoznawanej skargi, budzą wątpliwości/nie są prawidłowe. Dlatego też, zastosowanie w sprawie art. 134, Sąd ocenia jako wadliwe.

Rozwijając powyższe, Sąd zauważa, że wskazany art. 134 k.p.a., obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134 (a więc wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub - o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia). W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie odwołania nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (tj. rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Przy czym, wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, jakim jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami po pierwsze - co do prawidłowości doręczenia stronie orzeczenia wydanego w I instancji, od którego środek zaskarżenia został wniesiony oraz, po drugie - co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do rozważenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został zachowany.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zabrakło właściwego postępowania we wskazanym zakresie. Wprawdzie, nie jest sporna data wniesienia odwołania. Niemniej wątpliwości budzi -przyjęta przez organ odwoławczy- data doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji.

Ustalając, że doręczenie tej decyzji nastąpiło 4 sierpnia 2020 r., [...] wziął pod uwagę przesyłkę skierowaną do skarżącego na adres ul. [...] [...] W. Stwierdził, że została ona skutecznie doręczona w ww. dacie w trybie doręczenia zastępczego, uregulowanego w art. 44 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1)operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia [...] listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2)pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1).

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Jak wynika z powyższego, doręczenie przewidziane w art. 44, określane jako doręczenie zastępcze stwarzające domniemanie doręczenia, ma miejsce po spełnieniu przesłanek w nim uregulowanych, a jednym z podstawowych warunków zastosowania tego przepisu jest "niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43". Niemożność ta obejmuje sytuacje, w których adresatowi będącemu osobą fizyczną nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art. 43. Przy czym niemożność doręczenia w sposób wskazany w art. 42 dotyczy przypadków, w których podmiot doręczający nie zastał adresata pisma (adresat był nieobecny w miejscach wymienionych w tym przepisie). Niemożność doręczenia zaś w sposób wskazany w art. 43 obejmuje zarówno sytuacje, w których doręczający nie zastał dorosłego domownika strony, jego sąsiada lub dozorcy, jak i sytuacje, w których te osoby nie podjęły się oddania pisma adresatowi. Dodać należy, że Kodeks postępowania administracyjnego w sposób ścisły wyznacza miejsca, w których doręczenie jest prawnie dopuszczalne, oraz osoby fizyczne, do rąk których można dokonać zgodnego z prawem doręczenia zastępczego. W przypadku osób fizycznych jednym z miejsc, w których możliwe jest dokonanie doręczenia, jest mieszkanie adresata (art. 42 § 1 k.p.a.). "Mieszkaniem w rozumieniu art. 42 § 1 k.p.a. jest miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego (a nie krótkotrwałego) pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma (v. postanowienie Sadu Najwyższego z 27 października 2009 r., sygn. akt II UK 81/09). Pojęcie "mieszkanie", "adres", nie jest więc tożsame z miejscem zameldowania na pobyt stały.

Zatem warunkiem koniecznym dla zastosowania art. 44 k.p.a. jest to, aby adresat pisma faktycznie mieszkał pod "wskazanym" adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach art. 42 i 43. Doręczenie, o którym mowa w art. 44 § 4 k.p.a. będzie więc skuteczne wówczas, gdy korespondencja zostanie skierowana na prawidłowy adres strony (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 270/12).

W tym też kontekście Sąd zauważa, że wywodząc o skuteczności doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji w ww. trybie, organ II instancji uznał, że została ona skierowana na "właściwy" adres strony, ul. [...] [...] W. . Wskazał, że taki adres skarżącego został podany w postępowaniu przez Zarząd Dróg Miejskich. Nie wziął przy tym pod uwagę, że do odwołania skarżący załączył oświadczenie, w którym poinformował, że nie zamieszkuje pod ww. adresem, jego adres zamieszkania to ul. [...] [...] H. . Tak też wywiódł w skardze, wskazując na skierowanie do niego przesyłki na błędny adres, tj. na adres zameldowania a nie zamieszkania. W celu wykazania tej okoliczności dołączył do skargi oświadczenie S. K. – matki, która wskazała, że choć jej syn zameldowany jest w mieszkaniu pod adresem ul. [...] w W. , to od dawna w nim nie zamieszkuje i nie ma dostępu do skrzynki pocztowej. Skarżący załączył także oświadczenie D. N. która potwierdziła, że skarżący zamieszkuje wspólnie z nią pod adresem ul. [...] [...] H. . Należy przy tym odnotować, że w aktach sprawy organu I instancji brak jest doręczenia skarżącemu jakiejkolwiek przesyłki na adres ul. [...] w W. ; zawiadomienie o kontynuacji postępowania administracyjnego z jego udziałem wysłane na ten adres także bowiem zostało dwukrotnie awizowane, a następnie zwrócone do nadawcy. Co przy tym istotne adres skarżącego ustalono wyłącznie w oparciu o informację przekazaną przez Zarząd Dróg Miejskich w W. w piśmie z [...] marca 2020 r., w żaden sposób nie poddając jej weryfikacji.

Sąd zaznacza zaś raz jeszcze, że w art. 42 § 1 k.p.a. mowa jest o doręczeniu w miejscu zamieszkania. W sytuacji ustalenia, że adres, pod który PINB W. kierował korespondencję do skarżącego nie jest adresem jego zamieszkania, przysyłka tego organu - zawierająca decyzję - wysłana na ten adres, nie mogłaby być uznana za skutecznie doręczoną w oparciu o cyt. powyżej art. 44 § 4 k.p.a. W takiej też sytuacji nie można byłoby również przyjąć, że skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem terminu, albowiem ten stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie. W efekcie w takich okolicznościach za datę doręczenia decyzji organu I instancji należałoby uznać dzień, w którym adresat faktycznie otrzymał decyzję (lub się z nią zapoznał i tego nie kwestionuje).

Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie zostało poprzedzone wyczerpującą oceną tych okoliczności, które z uwagi na rozpoznawaną w sprawie kwestię formalną (związaną z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania), mogły mieć znaczenie prawne. Takim działaniem dopuszczono się naruszenia art. 42 i art. 44, i wadliwego zastosowania art. 134 k.p.a.

Orzekając ponownie w sprawie [...] winien mieć na względzie powyższe uwagi Sądu, i jeszcze raz poddać ocenie skuteczność doręczenia skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. przesyłki zawierającej decyzję PINB W. z [...] lipca 2020 r. Ustalenie za pomocą dostępnych środków dowodowych, że adres ul. [...] w W. (pod który tę przesyłkę skierowano) nie był w dacie doręczania decyzji PINB adresem jego zamieszkania, powinno doprowadzić ten organ do stwierdzenia o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 134 k.p.a.

Z tych też powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy, uwzględniając wysokość wpisu od skargi i koszty zastępstwa procesowego.