VII SA/Wa 2202/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. A. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. A., K. A., E. A. i T. C. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], w części umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja [...] r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z [...] lipca 2020 r., Wojewoda [...], po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Jerzemu Misztalowi pozwolenia na budowę fermy trzody chlewnej składającej się z dwóch budynków inwentarskich (w tym jeden z zapleczem socjalno-gospodarczym), łącznika pomiędzy budynkami inwentarskimi, kontenerowego agregatu prądotwórczego, konfiskatora, sześciu silosów o pojemności 6 m3, 10 m3, 20 m3, 40 m3, zbiornika na gnojowicę, zbiornika przeciwpożarowego wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych na terenie działek nr ew. [...] i [...] w obrębie P., gmina G., w części obejmującej sposób skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną (pkt 1). Jednocześnie umorzył w pozostałej części postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia (pkt 2).

Odwołanie od pkt 2 powyższej decyzji organu wojewódzkiego wnieśli A.A., K. A., E. A. i T. C. (dalej: "odwołujący"). Wskazali, że ich umocowanie do wniesienia odwołania wynika z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, które swoimi regulacjami mają chronić tereny faktycznie używane przez ludzi przed negatywnym oddziaływaniem inwestycji hodowlanych. Równocześnie zwrócili się o stwierdzenie nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia Wojewody [...].

Po przeanalizowaniu powyższego odwołania GINB postanowieniem z [...] października 2020 r. stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że odwołujący nie brali udziału w postępowaniu przed Wojewodą [...], stąd decyzja organu wojewódzkiego nie została im doręczona.

Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko tych osób, którym decyzja została doręczona. Termin ten nie biegnie więc dla stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji i którym decyzja nie została doręczona. GINB wyjaśnił, że w takiej sytuacji strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji może wnieść odwołanie w terminie otwartym dla strony, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy organ II instancji podniósł, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., została doręczona J. M. i A. M. w dniu 27 lipca 2020 r. Tym samym termin do wniesienia odwołania od kwestionowanego rozstrzygnięcia upłynął z dniem 10 sierpnia 2020 r. i stała się ono ostateczna. Tymczasem odwołanie A. A., K. A., E. A. i T.C. z 14 sierpnia 2020 r., zostało podpisane i wniesione do organu II instancji, za pomocą system ePUAP, w dniu 16 sierpnia 2020 r.

W tym miejscu GINB podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, jeżeli odwołanie wnoszone jest przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i który wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie po upływie terminu do wniesienia odwołania przewidzianego dla strony postępowania biorącej w nim udział, organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 k.p.a., bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Stąd też GINB na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność do wniesienia odwołania.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. A., domagając się jego uchylenia i zarzucając mu naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, podczas gdy – w ocenie skarżącej – miała ona status strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, co wynikało z przepisów prawa, a także naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez uznanie, że nie brała ona udziału w postępowaniu przed Wojewodą [...], podczas gdy w rzeczywistości była informowana o wszystkich czynnościach w tym postępowaniu, zapoznawała się z aktami, a jedynie na etapie wydawania decyzji, organ ten z opóźnieniem wysłał jej orzeczenie.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła dodatkowo, że w niniejszym postępowaniu, obok inwestora, również właściciel gruntów sąsiednich, na które rozciąga się obszar odziaływania inwestycji, posiada umocowanie wynikające bezpośrednio z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego oraz z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednocześnie szczegółowo opisała przebieg przedmiotowego postępowania i jej udział w jego toku. Wskazała, że w piśmie z dnia 23 lipca 2020 r. Wojewoda [...] po czterech miesiącach traktowania skarżącej jak stronę postępowania, wykluczył ją z kręgu adresatów własnego rozstrzygnięcia z [...] lipca 2020 r. Następnie, w dniu 30 lipca 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie kserokopii przedmiotowej decyzji organu I instancji. W dniu 12 sierpnia 2020 r. skarżąca otrzymała zanonimizowaną kopię żądanej decyzji. Wskazała przy tym, że z daty pieczątki Urzędu Pocztowego w S. wynika, że pismo to zostało nadane do wysłania dopiero 10 sierpnia 2020 r., a więc na dzień przed upływem terminu umożliwiającego ewentualne złożenie odwołania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020r., stwierdzające, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania A. A., K. A., E. A. i T. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r., w części umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Podstawę prawną zaskarżonego w sprawie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przytoczony przepis obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia- w tym wypadku odwołanie, jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w art. 134 k.p.a.

W tym miejscu należy wskazać, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.), która brała udział w postępowaniu. Po upływie tego terminu decyzja staje się ostateczna. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji i której nie doręczono decyzji, nie ma prawa do wniesienia odwołania, jeżeli upłynął termin do jego wniesienia.

Zasadniczą kwestią sporną w niniejszym postępowaniu było określenie początku biegu terminu do wniesienia przez skarżącą oraz K. A., E. A. i T.C. odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r., przy czym okolicznością bezsporną pozostaje, że osoby te nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Organu I instancji.

Należy podzielić stanowisko organu, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, bądź któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono odwołanie, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono decyzję. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, bądź któremu nie doręczono decyzji, i który nie wniósł odwołania w terminie otwartym dla strony, której doręczono decyzję, nie ma możliwości "usunięcia" skutków prawnych upływu terminu do wniesienia odwołania.

Pamiętać bowiem należy, że ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko tych osób, którym decyzja została doręczona. Termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ( vide wyrok NSA z 4 sierpnia 2015r., II OSK 2296/14).

Po upływie tego terminu tj. po "ustatecznieniu" się decyzji, stronie której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. argumentację potwierdzającą powyższe stanowisko zawartą w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowski, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2005 r., s. 581).

Z przedstawionym poglądem koresponduje stanowisko sądów administracyjnych, potwierdzających tezę, że decyzja może zostać doręczona wyłącznie jeden raz. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie przysługuje odwołanie, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tyko w przypadkach i w trybie określonym w k.p.a. Mianem decyzji ostatecznych Kodeks określa decyzje, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Z zasady tej wynika niedopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej podstaw prawnych wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego oraz związanie przesłankami negatywnymi, wyłączającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Celem tej zasady jest ochrona praw nabytych strony, lecz także ochrona porządku prawnego.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., została doręczona J. M. i A. M. ( stronom) w dniu 27 lipca 2020 r. Tym samym termin do wniesienia odwołania od kwestionowanego rozstrzygnięcia upłynął z dniem 10 sierpnia 2020 r. i stała się ono ostateczna.

Odwołanie A. A., K. A., E. A. i T. C. z dnia 14 sierpnia 2020 r., zostało podpisane i wniesione do organu II instancji, za pomocą system ePUAP, w dniu 16 sierpnia 2020 r., a więc organ zobligowany był do stwierdzenia jego niedopuszczalności jako wniesionego od decyzji ostatecznej.

Przy czym dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia całkowicie bez znaczenia pozostają zarzuty skargi co do naruszenia przez organ art. 28 ust 4 Prawa budowlanego, a także informacje dotyczące daty dowiedzenia się o decyzji przez podmioty odwołujące się.

Konkludując , jeśli od decyzji nie zostało wniesione odwołanie przez jedną ze stron, której decyzję doręczono i decyzja ta uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, podmiot, który nie uczestniczył w postępowaniu, a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. albo w świetle przepisów szczególnych, nie ma prawa do wniesienia odwołania, to organ odwoławczy powinien na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem dotyczy ono decyzji już ostatecznej. Po upływie terminu do wniesienia odwołania stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie, gdy bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1571/00, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także B. Adamiak, op. cit., s. 499 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura).

Zaskarżone postanowienie - wbrew stanowisku zawartemu w skardze - odpowiadało zatem prawu. Wskazane przez skarżącą okoliczności, zostały przez organ poddane należytej ocenie, a zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy wymagane na mocy art. 107 § 3 k.p.a.

Brak zatem również podstaw do wzruszenia postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2019r., poz.2325 ) należało skargę oddalić