VII SA/Wa 219/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M J i J K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r, znak: [...], Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek M. J. i J. K., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2018 r. nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. N. i J. N. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej w lokalu mieszkalnym nr [...] na I piętrze kamienicy mieszkalno - usługowej przy pl. S. w K. na działce nr ewid. [...] obręb [...], od strony podwórka (bez zmiany gabarytów). Organ stwierdził, że wnioskodawcy jako właściciele lokali nr [...] i [...], znajdujących się w tej samej kamienicy, nie mają indywidualnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, gdyż ich lokale nie znajdują się w obszarze oddziaływania wskazanych robót budowlanych (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), który ograniczony jest do lokalu nr [...].

Od powyższej decyzji M. J. i J. K., złożyli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie M. J. zostało wniesione w terminie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Organ odwoławczy odmówił przywrócenia J. K. terminu do wniesienia odwołania.

Po rozpatrzeniu odwołania M. J. oraz przeanalizowaniu akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że podaniem z 20 września 2018 r., uzupełnionym pismem z 28 września 2018 r., inwestorzy – B. N. i J. N. - złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej w lokalu mieszkalnym nr [...] na I piętrze kamienicy w budynku mieszkalno-usługowym przy pl. S. na działce nr ewid. [...] obręb [...], od strony podwórka (bez zmiany gabarytów). Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że "prace polegające na wymianie stolarki okiennej bez zmian gabarytów otworów okiennych znajdują się poza zakresem działania przepisów ustawy z dnia 4.07.1994 r. Prawo budowlane (...) i nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, jak również nie wymagają dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno- budowlanej. (...) W związku z powyższym prowadzenie dalszego postępowania w sprawie jw. przez tut. organ stało się bezprzedmiotowe i orzeczono jak w sentencji".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podaniem z 22 stycznia 2019 r., skarżący – M. J. i J. K., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] października 2018 r. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r., Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek M. J. i J. K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2018 r. Organ wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że wnioskodawcom, będącym właścicielami wyodrębnionych lokali nr [...] i nr [...], znajdujących się w budynku przy pl. S. w K. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, gdyż ww. lokale nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

W ocenie GINB, rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego odpowiada prawu, a Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta K. Organ odwoławczy nie podzielił jednak argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak przymiotu strony skarżących w ww. postępowaniu wynika z tego, iż należące do nich lokale mieszkalne nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Powyższe stanowisko jest błędne z tego względu, że w analizowanym przypadku nie możemy mówić o obszarze oddziaływania inwestycji, skoro jak wskazano powyżej - decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2018 r. nie zatwierdza projektu budowlanego i nie udziela inwestorom pozwolenia na budowę, lecz umarza postępowanie w tym przedmiocie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie organu odwoławczego, powyższe nie zmienia jednak faktu, że wnioskodawcy – M. J. i J. K., nie mają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt VI! SA/Wa 346/19). Organ wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2018 r. nie kreuje żadnych praw i obowiązków dla skarżących, ani nie wpływa w jakikolwiek sposób na ich prawa i obowiązki. Jak stwierdził Prezydent Miasta K., projektowane roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, jak również nie wymagają dokonania zgłoszenia. Skarżący mogliby domagać się przyznania im przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która zatwierdzałaby projekt budowlany i udzielała inwestorom pozwolenia na budowę, przy założeniu, że ich lokale znajdowałyby się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skoro zaś ww. decyzją z dnia [...] października 2018 r. Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, interes prawny w jej kwestionowaniu przysługuje jedynie inwestorom, których wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę nie został rozpatrzony zgodnie z ich żądaniem.

Reasumując, organ stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia - z wniosku M. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] października 2018 r. Zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25 września 2008 r., II OSK 1058/07; wyrok WSA w Warszawie z 11 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 2986/18).

Organ wskazał ponadto, że z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty odwołania dotyczące braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na oraz dotyczące kwestii z zakresu ochrony zabytków nie mogły zostać poddane ocenie w ramach niniejszego postępowania.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. J. i J. K., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie i zwrot kosztów postępowania.

Skarżący podnieśli, że decyzja Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Wymiana stolarki okiennej w ilości 2 szt. w lokalu mieszkalnym nr [...] zlokalizowanym na I piętrze kamienicy mieszkalno-usługowej przy PI. S. w K. - działka nr [...] obr. [...], od strony podwórka (bez zmiany gabarytów)" - została wydana z ominięciem art. 28 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz z naruszeniem art. 29 ust. 4 tej ustawy, tj. zaakceptowano wymianę okien na plastikowe w obiekcie zabytkowym bez posiadania obligatoryjnej decyzji o pozwoleniu na budowę i naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust 4 Prawa budowlanego. Nie zachowano wnikliwości i rzetelności przy rozpatrywaniu sprawy zwłaszcza przez Prezydenta Miasta K. i przez Wojewodę [...], do czego zobowiązuje art. 7 i 8 k.p.a. Budynek jest wpisany do Rejestru Zabytków K. pod Nr [...], znajduje się na obszarze zabytkowym [...], uznanego za pomnik historii, usytuowany jest na terenie Parku [...] oraz figuruje na Liście Dziedzictwa Światowego UNESCO i jako taki podlega szczególnej pieczy i ochronie prawnej i konserwatorskiej. Wszelkie prace budowlane w budynku winny być wykonywane z godnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane (art. 29 ust. 4), oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23.07.2003 r. i muszą być prowadzone na podstawie projektu konserwatorskiego w oparciu o wydaną decyzję pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. celowo i z rozmysłem wyeliminował i pominął skarżących jako pełnoprawne strony postępowania. W wyniku czego naruszone zostały poważnie przepisy ustawy Prawo budowlane, tj. art. 28 ust. 1 i 2 mówiące, że stronami w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę są: inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Zlekceważono również postanowienia art. 29 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Mamy również do czynienia z konfliktem interesów Prezydenta Miasta K., który występuje tu w podwójnej roli, gdyż to on jest równolegle właścicielem przedmiotowego lokalu komunalnego nr [...], dla którego odmówił wydania decyzji na wymianę okien, czyli zgodził się na wymianę okien na plastikowe, nie spełniające wymagań dla stolarki na obiekcie zabytkowym i kryteriów historycznych.

Inwestor do wniosku powinien obligatoryjnie dołączyć Druk B-3, tj. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym wobec braku zgody wszystkich współwłaścicieli przedmiotowego budynku na w/w inwestycję inwestor takim prawem w obecnej sytuacji nie dysponuje. Reasumując nastąpiło rażące naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 29 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o własności lokali z dnia 26.06.1994 r. ze względu na to, że skarżący zostali celowo pominięci w przedmiotowym postępowaniu jako pełnoprawne strony postępowania.

Na pierwszym etapie inwestycji tj. wydania pozwolenia na budowę mają zastosowanie wyłącznie art. 28 p.b,. który jest spójny logicznie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. gdyż ci sami współwłaściciele nieruchomości wyrażający zgodę inwestorowi na realizację zamierzonej inwestycji są i muszą być jednocześnie stronami postępowania w sprawie. Art. 28 k.p.a. nie może mieć zastosowania przy ustalaniu i wyznaczaniu stron postępowania, gdyż stoi on w logicznej sprzeczności z obligatoryjnym art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, a zatem ogranicza on i eliminuje liczbę prawomocnych współwłaścicieli nieruchomości, a ci właśnie decydują o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji budowlanej. W ocenie skarżących, stronami postępowania w przedmiotowej sprawie powinny być osoby fizyczne lub prawne, które spełniają warunki oświadczenia o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Stronami postępowania w sprawie zawsze muszą być w pierwszej kolejności oprócz inwestora również wszyscy właściciele (użytkownicy wieczyści), którzy posiadają księgi wieczyste lokali w nieruchomości, której sprawa dotyczy.

W decyzji PINB [...] w K. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...], wskazano, że "inwestor winien przedłożyć min, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. a tym samym wobec braku zgody wszystkich współwłaścicieli przedmiotowego budynku na w/w zmianę sposobu użytkowania-inwestor takim prawem w obecnej sytuacji nie dysponuje". Również Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. w piśmie z dnia 15 kwietnia 2015 r. wskazał, że realizacja prac ingerujących w części wspólne nieruchomości wymaga bezwzględnie wyrażenia zgody przez wszystkich współwłaścicieli kamienicy".

Skarżący wskazali, że na zabytkowej elewacji kamienicy od strony frontowej reprezentacyjnego Placu S. każdy właściciel lokalu wymienił okna samowolnie i samodzielnie w różnym czasie bez jakichkolwiek uzgodnień i stosownych pozwoleń. I tak okna balkonowe w lokalu nr [...] na I piętrze różnią się zdecydowanie od okien balkonowych w lokalu nr [...] na II piętrze, a okna w mieszkaniach nr [...] na I piętrze i okna w mieszkaniu nr [...] na II piętrze różnią się zdecydowanie od okien w mieszkaniu [...], które jako jedyne oryginalne pozostały w swym niezmienionym historycznie-zabytkowym charakterze od ponad 100 lat. Skarżący nie zgadzają się na to, aby zabytki K. zmieniały swój historyczny charakter i kształt, w tym przypadku dotyczy to okien na elewacji zabytkowej kamienicy. Skarżący wskazali ponadto na wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 775/17 z dnia 15 stycznia 2018 r., dotyczący co prawda innej sprawy na tej nieruchomości, w której zostali przez organy administracyjne tj. [...]WINB w K. wyeliminowani jako strony postępowania, niemniej WSA w Krakowie uwzględnił ich żądania i wnioski.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Postępowanie nieważnościowe w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek J. K. i M. J. z dnia 22 stycznia 2019 r. (data wpływu do organu 1 lutego 2019 r.). Przedmiotem oceny organów w dotychczas prowadzonym postępowaniu była kwestia posiadania przez wnioskodawców interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2018 r. nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. N. i J. N. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej w lokalu mieszkalnym nr [...] na I. piętrze kamienicy mieszkalno-usługowej przy pl. S. w K. na działce nr ewid. [...] obręb [...], od strony podwórka (bez zmiany gabarytów). Postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] października 2018 r. zostało wszczęte na wniosek inwestorów o udzielenie pozwolenia na budowę i było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.). Zatem krąg stron tego postępowania powinien zostać ustalony w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy. Fakt, iż postępowanie to zostało zakończone decyzją umarzającą postępowanie (której prawidłowość kwestionują skarżący) wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., nie zmienia faktu, że postępowanie było prowadzone w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Organ słusznie uznał, że w tej sprawie zastosowanie ma art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wersji obowiązującej do dnia 19 września 2020 r., gdyż wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony 1 lutego 2019 r., a więc przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r, poz. 471). Zgodnie z treścią art. 25 tej ustawy, do spraw nieuregulowanych ustawą zmienioną w art. 1, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmieniającej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Analiza akt sprawy wskazuje, że wnioskodawca – J. K. swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta K. wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na 2 kondygnacji (1 piętro) w budynku położonym na działce nr ewid. [...], przy PI. S., natomiast M. J. swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na 3 kondygnacji (2 piętro) w tym budynku.

Organ prawidłowo wskazał, że co do zasady interesy prawne właścicieli lokali w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reprezentuje wspólnota mieszkaniowa. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm.) w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Podmiotem uprawnionym z mocy ustawy do zarządzania nieruchomością wspólną w imieniu właścicieli wyodrębnionych lokali jest wspólnota mieszkaniowa (art. 6 powołanej ustawy). Należy podzielić stanowisko organu, że interesu prawnego do samodzielnego udziału (tj. obok wspólnoty) w postępowaniu budowlanym członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Podmiot ten musi wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, który wywodzi się z tego, iż jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

W decyzji z dnia [...] października 2018 r. umarzającej postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej w lokalu mieszkalnym nr [...] na I piętrze kamienicy od strony podwórka (bez zmiany gabarytów) Prezydent Miasta K. stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Wnioskodawcy - jako właściciele lokali nr [...] i [...] -znajdujących się w tej samej kamienicy co lokal nr [...] nie wykazali, aby roboty te oddziaływały na ich lokale. Oddziaływanie robót budowalnych polegających na wymianie okien w lokalu mieszkalnym ogranicza się do tego lokalu. Należy podzielić więc stanowisko organu I instancji, że skarżący nie mają indywidualnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, gdyż ich lokale nie znajdują się w obszarze oddziaływania wskazanych robót budowlanych, który ograniczony jest do lokalu nr [...]. Organ odwoławczy, wprawdzie z innym uzasadnieniem zawartym w zaskarżonej decyzji, doszedł do tych samych wniosków.

Skarżący powołali się również na art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wywodząc, że skoro inwestor ma obowiązek przedłożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to do przyznania mu takiego prawa wymagana jest zgoda właściciela każdego lokalu w tej wspólnocie mieszkaniowej. Z tego uprawnienia skarżący wywodzą także swój interes prawny w tej sprawie. Zgodnie z tym przepisem (według stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, tj. 20 września 2018 r.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten określa jaki dokument powinien zostać dołączony do wniosku o pozwolenia na budowę oraz wskazuje na przesłankę materialnoprawną udzielenia pozwolenia, tj. posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To, kto ma przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę określają wprost przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Fakt, iż skarżący – jako właściciele dwóch lokali w tym samym budynku – nie wyrażali zgody wymianę okien w lokalu nr [...], nie oznacza jeszcze, że inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poza tym - jak wskazał organ - podmiotem uprawnionym z mocy ustawy do zarządzania nieruchomością wspólną w imieniu właścicieli wyodrębnionych lokali i do ich reprezentowania w postępowaniu budowlanym jest wspólnota mieszkaniowa (art. 6 ustawy o własności lokali).

Sąd podzielił w związku z tym stanowisko organów, iż wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie. Fakt, iż skarżący – jako właściciele lokali w tym samym budynku - nie wyrażają zgody na przedmiotową inwestycję świadczy jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym skarżących. Wobec braku interesu prawego po stronie wnioskodawców, uprawniającego ich do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2018 r., organy obu instancji rozpatrujące tę sprawę prawidłowo uznały, że zaszły przesłanki do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r., pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada więc prawu.

W odniesieniu do powołanego przez skarżących stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 15 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 775/17, wskazać należy, iż wyrokiem tym Sąd uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania I. K., J. K. i M. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakładającej na A. W. i D. W. - współwłaścicieli wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...], usytuowanego w poziomie II piętra budynku frontowego przy pl. S./ul. R. w K., na działce nr [...] obr. [...], w którym wykonane zostały roboty budowlane bez pozwolenia na budowę - obowiązek doprowadzenia budynku przy pl. S./ul. R. w zakresie stropu, ścian i instalacji w lokalu nr [...] na II piętrze - do stanu poprzedniego. Wbrew twierdzeniom skarżących, postanowienie to zostało uchylone z innych powodów, gdyż organ błędnie uznał odwołanie skarżących za wniesione przedwcześnie, natomiast Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że "w ponownie prowadzonym postępowaniu kwestia terminu zaskarżenia decyzji PINB powinna zostać oceniona zgodnie ze wskazaniami zawartymi powyżej, co oczywiście nie przesądza, że odwołanie I. K., J. K. i M. J. - jako współwłaścicieli nieruchomości położonej przy Placu S./ul. R. w K. - będzie podlegało rozpoznaniu. Organ odwoławczy musi bowiem ocenić legitymację tych osób do wniesienia środka zaskarżenia". Zatem we wskazanym wyroku Sąd nie przesądził, że skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu robót budowlanych wykonywanych przez właścicieli poszczególnych lokali w tej kamienicy.

W związku z tym, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest decyzją procesową, formalną, Sąd nie może w tej sprawie odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących prawa do dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).