VII SA/Wa 2169/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego oddala skargę

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. P. ("skarżący"), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego ("[...] WINB") nr [...] z [...] września 2020 r. wydana w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] lipca 2019 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") wpłynęło pismo J. P. i J. P., zawierające żądanie sprawdzenia pod katem legalności budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania we wskazanej sprawie, na wniosek J. P. i J. P.

Podczas przeprowadzonej w dniu [...] września 2019 r. kontroli organ ten ustalił, że sporny budynek gospodarczy (garaż) usytuowany jest na działce nr ew. [...] przy granicy z działkami nr ew. [...] i [...]. Budynek jest murowany, jednokondygnacyjny z płaskim dachem ze spadkiem na teren własnej działki oraz posiada dwuskrzydłowe wrota. Wymiary budynku to: 5 m x 3,45 m, wysokość 2,35 m. Właściciele budynku nie posiadają dokumentacji związanej z budynkiem; budynek jest w dobrym stanie technicznym. Z wypisu z rejestru gruntów i budynków okazanych przez właścicielkę wynika, że został on wybudowany w 1974 r. Podczas kontroli sporządzona została dokumentacja fotograficzna.

Mając na uwadze pismo J. P. i J. P. z [...] września 2019 r., zawierające uwagi i zastrzeżenia m.in. do oceny stanu technicznego budynku, a także konieczność ustalenia, czy powoduje on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia bądź pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, PINB postanowieniem nr [...] z [...] października 2019 r., na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zobowiązał właścicielki działki nr ew. [...]– M. M., A. D., M. W., do dostarczenia oceny technicznej dotyczącej przedmiotowego budynku garażowego, dokonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, w zakreślonym terminie. W orzeczeniu tym organ podał m.in., że budynek objęty postępowaniem stanowi przypadek samowoli budowlanej niepodlegającej postępowaniu z art. 48 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. ze względu na art. 103 ust. 2 tej ustawy. Ocena samowoli budowlanej popełnionej przed 1994 r. następuje na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., tj. przepisów obowiązujących w okresie realizacji budowy.

W odpowiedzi na wskazane postanowienie PINB, w dniu [...] grudnia 2019 r. złożono do akt ocenę techniczną powyższego budynku garażowego, sporządzoną przez mgr inż. Z. B..

I dalej, PINB decyzją nr [...] z [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, odmówił wydania nakazu rozbiórki budynku garażowego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...]w [...].

Odwołanie od tej decyzji złożyli J. P. i J.P.. [...]WINB decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji nr [...] oraz poprzedzające ją postanowienie PINB nr [...]z [...] października 2019 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, że wprawdzie PINB prawidłowo zastosował w sprawie przepisy ustawy z 1974 r., ale wadliwie orzekł o odmowie nakazania rozbórki budynku; winien bowiem rozważyć zastosowanie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a tym samym zakończenie postępowania decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Dodał, że skoro w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy ww. ustawy z 1974 r., to wadliwie PINB wydał postanowienie nr [...] w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Na koniec stwierdził, że w sytuacji, gdy organ ustali, że nie zachodzą w sprawie przesłanki do rozbiórki spornego budynku, udzieli pozwolenia na jego użytkowanie.

PINB, orzekając ponownie w sprawie, decyzją nr [...]z [...] sierpnia 2020 r. udzielił M. M., A. D., M. W. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...]w P

Odwołanie od tej decyzji, w ustawowym terminie, złożyli J. P. i J.P.. Zarzucili błędne powołanie się na ocenę techniczną, opracowaną przez mgr inż. Z. B. i dostarczoną przez właścicielki garażu, a sporządzoną na podstawie uchylonego postanowienia PINB; niezastosowanie wskazanego przez [...]WINB art. 56 ustawy Prawo budowlanego z 1974 r.; brak legalnego wjazdu i wejścia na działkę nr ew. [...].

[...]WINB, po rozpatrzeniu wskazanego odwołania, decyzją wskazaną na wstępie nr [...] z [...] września 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB nr [...]z [...] sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu organ ten podał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie m.in. art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Wskazał, że w toku przeprowadzonego przez organ powiatowy postępowania ustalono, że budowa budynku garażowego została wykonana w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r., co skutkowało przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zaznaczył przy tym, że podczas kontroli przeprowadzonej [...] września 2019 r. ustalono, że właściciele budynku nie posiadają dokumentacji związanej z budową ww. budynku, jednak do akt sprawy przedłożono wypis z rejestru gruntów (stan rejestru na dzień: [...] lipca 2014 r.) z którego wynika, że budowa budynku została zakończona przed 1995 r., tj. około 1974 r.

Wskazał następnie na treść art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

[...]WINB, powołując się orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył, że skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Doprecyzował przy tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

[...]WINB zauważył następnie, że w toku prowadzonego postępowania Urząd Miasta [...] pismem z [...] września 2019 r. poinformował organ powiatowy, że: " (...) zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...]z dnia [...]maja 2010 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu (...) działka o nr ew. gruntów [...] położona w granicach obrębu ewidencyjnego nr [...] w [...] przy ul. [...], zlokalizowana jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", a także, że "z ustaleń planu dotyczących zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (§ 10 pkt 2) wynika, iż na działkach budowlanych dopuszcza się budowę wolnostojących wiat, altan, budynków gospodarczych i garażowych". W związku z tym [...]WINB uznał, że w omawianej sprawie nie ziściła się przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Odnosząc się do drugiej przesłanki, uregulowanej w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, organ odwoławczy wskazał, że nakazując rozbiórkę organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wykazać, że dalsze akceptowanie samowolnie posadowionego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Podkreślił, że przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o której (także) mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. będzie spełniona wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Powołując się na wyroki NSA podniósł, że organ administracji publicznej orzekający w sprawie nakazu rozbiórki na tej podstawie musi zbadać (i wykazać), czy zabudowa sąsiedniej działki stała się rzeczywiście niemożliwa lub czy nastąpiło znaczne jej ograniczenie. "Dla stwierdzenia, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, nie wystarcza proste stwierdzenie tego faktu, lecz potrzebne jest zestawienie konkretnych okoliczności faktycznych z konkretnym zagrożeniem dla ludzi powodowanym przez wybudowanie obiektu."

W konsekwencji [...]WINB przyjął, że w świetle powyższej interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. brak jest podstaw do uznania, że w omawianej sprawie ww. przesłanka wystąpiła.

Wskazał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] września 2019 r. pracownicy PINB ustalili, że: "Budynek jest w dobrym stanie technicznym". W toku prowadzonego postępowania, na zlecenie M. M., A.D. oraz M.W., mgr inż. Z.B. (uprawnienia budowlane nr [...]) sporządził Ocenę techniczną budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...]w [...]. Z treści ww. opracowania wynika, że ściany obiektu są w stanie dobrym, strop bez widocznych uszkodzeń, nadproża - stan dobry: "Budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Wskazał również, że z kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do ww. opinii wynika, że przedmiotowy obiekt graniczy z działką nr ew. [...] jednak na granicy tej sąsiedniej działki brak jest zabudowań. Dokumentacja fotograficzna budynku znajdująca się w aktach sprawy wskazuje, iż budynek jest orynnowany, a wody opadowe spływają na teren własnej działki. Z ww. opinii ponadto wynika wprost, że dach budynku został wykonany ze spadkiem w kierunku własnej działki; jest kryty papą z obróbką nadrynnową i obróbką ściany bocznej od strony działki sąsiedniej. Przedłożona ocena przewiduje wykonanie określonych robót remontowych, jednak okoliczność ta nie zmienia faktu, iż sporny budynek w obecnym stanie jest zdatny do użytkowania.

Powołując się na wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1622/09 [...]WINB podkreślił, że w sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 37 oraz braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40, organ winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Przepisy prawa w takim stanie faktycznym obligują organ do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia - decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu [...]WINB wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r., a warunkiem do udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie ustalenie, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ww. ustawy i budynek jest zdatny do użytkowania. Zaznaczył, że nie ma racji strona skarżąca zarzucając organowi I instancji powoływanie się na Ocenę techniczną sporządzoną przez mgr inż. Z.B.. Ww. opinia stanowi pełnoprawny materiał dowodowy, bowiem została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Fakt, że ww. opinia została przedłożona w związku z postanowieniem, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w żadnym razie nie wpływa na wartość dowodową tej opinii. W związku z powyższym w realiach omawianej sprawy brak było (również) podstaw do wydawania postanowienia na podstawie art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Odnosząc się do kwestii braku legalnego wjazdu i wejścia na działkę nr ew. [...] z drogi publicznej, [...]WINB wyjaśnił, że z systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją, który funkcjonuje w tutejszym urzędzie wynika, że PINB w przedmiocie tym, postanowieniem nr [...]z [...] sierpnia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania. [...]WINB postanowieniem nr [...]z [...] wrzśnia 2020 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie.

Z tych przyczyn [...]WINB orzekł o podtrzymaniu decyzji PINB z [...] sierpnia 2020 r.

W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]WINB, skarżący - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości na podstawie ar. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.") i przekazanie sprawy PINB do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

-art 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 10, art 75 i art 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256, "k.p.a.") poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB pomimo, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania polegającym na niepełnym zgromadzeniu przez organ I stopnia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, pozostającym efektem nieuzasadnionej bierności i zaniechania PINB oraz jednoczesnego nieuwzględnienia wniosków skarżącego w zakresie konieczności uzupełnienia zgromadzonego materiału poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego do spraw budownictwa na okoliczności wielokrotnie wskazywane przez stronę skarżącą w toku postępowania w niniejszej sprawie, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem uniemożliwiło ustalenie pełnego stanu faktycznego, niezbędnego do dokonania oceny - z jednej strony, czy budynek garażowy zlokalizowany na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...]w [...] nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - z drugiej zaś, czy ww. budynek pozostaje zdatny do użytku w świetle art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane, tym samym do wydania decyzji w niniejszej sprawie;

-art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu przez [...]WINB konieczności ustalenia w toku postępowania legalizacyjnego, prowadzonego na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. (w zakresie wynikającym z ww. normy prawnej), przesłanki zdatności do użytku wybudowanego niezgodnie z przepisami prawa obiektu budowlanego, przy uwzględnieniu wynikających z aktualnych w dacie orzekania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, albowiem doprowadziło do zaniechania w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na rzetelną i pełną ocenę w zakresie możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej budynku garażowego położonego przy ul. [...] w [...] na działce nr ew. [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in. na to, że wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. prowadzi do wniosku, że wszystkie przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Powołał się przy tym na uchwałę NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13. Stwierdził, że w konsekwencji w procesie legalizacyjnym organ administracji winien badać zachowanie warunków technicznych aktualnych w dacie orzekania.

I dalej podał, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi warunkami technicznymi, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych, przy czym szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m "(§ 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 1422)". Ponadto skarżący odwołał się do § 102 i 108 ww. rozporządzenia oraz zauważył, że wydając zaskarżoną decyzję organ wyższego stopnia zupełnie pominął zasadność dokonania szczegółowej analizy spełniania przez poddany ocenie obiekt budowlany wskazanych powyżej warunków technicznych na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzestając wyłącznie na odniesieniu się do przesłanek z art. 37 ust. 1 tej ustawy.

Odnosząc się do treści dołączonej do akt oceny technicznej stwierdził, że niewątpliwym pozostaje, że zawarte w niej stwierdzenia nie są wystarczające w kontekście rozważenia, czy budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jednocześnie, nie można przyjąć, aby dokument ten pozwalał na dokonanie oceny zdatności do użytku budynku garażowego zgodnie z przeznaczeniem wobec braku zawarcia w komentowanej ocenie technicznej informacji pozwalających na analizę spełniania "przez ww. budynek warunków wynikających z art. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., w kontekście aktualnie obowiązujących warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Ostatecznie zaś, zdaniem skarżącego, pominięcie w ocenie technicznej kwestii związanych z zapewnieniem właściwej ochrony przeciwpożarowej, jak również z zapewnieniem dojazdu do ocenianego budynku garażowego, uniemożliwia prawidłową ocenę, czy ww. obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...]WINB nr [...] z [...]września 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...]przy ul. [...]w [...].

W ocenie Sądu, decyzja ta nie narusza prawa; poprzedzona została właściwym i koniecznym (z uwagi na jej zakres) postępowaniem dowodowym; ustalenia poczynione na jego podstawie uzasadniały kontynuowanie postępowania w sprawie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlanego z 1974 r., nadto - zalegalizowanie przedmiotowego budynku poprzez orzeczenie o udzieleniu pozwolenia na jego użytkowanie.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że ww. decyzje wydano w oparciu art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a to - wobec ustalenia, że objęty postępowaniem budynek, o wymiarach 5 m x 3,45 m i wysokości 2,35 m, został zrealizowany ok. 1974 r. (przebudowany w 1982 r.) w warunkach samowoli budowlanej. Ustaleń w tej kwestii dokonano na podstawie oświadczenia jednej ze współwłaścicielek nieruchomości oraz wypisu z rejestru gruntów i budynków działki nr ew. [...]; a należy dodać, że nie były one kwestionowane.

Tym samym, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w pełni uprawnione było prowadzenie tego postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dotyczące samowoli budowlanej i jej legalizacji. W myśl bowiem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 (dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Nakaz stosowania przepisów dotychczasowych wynikający z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. pociąga za sobą obowiązek właściwego zastosowania (w pierwszej kolejności) art. 37 lub art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W zależności od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, właściwy organ nadzoru budowlanego zobowiąże do wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (w oparciu o art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) lub wyda decyzję o rozbiórce danego obiektu (na podstawie art. 37 tej ustawy). Wydanie decyzji o rozbiórce jest obowiązkowe w przypadku stwierdzenia przesłanek z art. 37 ust. 1 omawianej ustawy. W sytuacji nieustalenia w postępowaniu dowodowym przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2, a także - w przypadku nie skorzystania z art. 37 ust. 2, organ przeprowadza (w razie konieczności) postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przepisy omawianej ustawy, w art. 42 regulują także udzielenie pozwolenia na użytkowanie; przepis art. 42 ust. 1 ww. ustawy nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej w odniesieniu do obiektów, co do których wydano decyzję przewidzianą w art. 40 tej ustawy. Przepis art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowi zaś, że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Zatem, na gruncie wskazanych przepisów, legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa tylko wówczas, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ ustali, że przesłanki z art. 37 w sprawie nie mają miejsca. To zaś, w tego rodzaju postępowaniu obliguje organ do przeprowadzenia postępowania celem wyjaśnienia, czy (objęty postępowaniem) obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1 art. 37 ust. 1) oraz, czy powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2 art. 37 ust. 1).

Obie przytoczone przesłanki likwidacji samowoli budowlanej zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, a z tego wynika, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania. Taki sposób interpretacji tych przepisów potwierdziła uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, podjęta na wniosek Prokuratora Generalnego a odpowiadająca na pytanie: "Czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organ administracji w pierwszej instancji?". Wskazaną uchwałą NSA przyjął, że "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". W uzasadnieniu tej uchwały NSA zwrócił uwagę na to, iż "Dla rozstrzygnięcia przedstawionego we wniosku zagadnienia prawnego istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że inaczej sformułowane są przesłanki stwierdzenia samowoli budowlanej, odnoszące się do przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (art. 37 ust. 1 ab initio), a inaczej – przesłanki jej likwidacji (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2)." I dalej, NSA stwierdził, że wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Argumentując powyższe, NSA odwołał się do literatury i orzecznictwa zauważając, iż przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. "Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje".

Oceniając (z uwzględnieniem poczynionych uwag) zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że postępowanie poprzedzające jej wydanie, w powyżej przedstawionym zakresie, zostało przeprowadzone prawidłowo.

I tak, w kontekście art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ustalono, że działka o nr ew. [...] obręb [...] w [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: [...],[...] i [...] na osiedlu [...]w [...] uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr[...]z dnia [...] lipca 2010 r., poz. [...]). Wskazana działka zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 1MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla którego ustalenia reguluje § 10, który to dopuszcza budowę (na tym terenie) wolno stojących wiat, altan, budynków gospodarczych i garażowych (v. także pismo Prezydenta Miasta[...]z [...] września 2019 r., znak: [...]). Tym samym prawidłowo uznano w sprawie, że nie występuje przesłanka uregulowania w ww. art. 37 ust. 1 pkt 1.

Natomiast oceniając sprawę w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. prawidłowo wzięto pod uwagę, że analiza w tym zakresie musi prowadzić do wyjaśnienia m.in., czy z samowolnym posadowieniem obiektu wiąże się uniemożliwienie lub istotne ograniczenie możliwości zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Uzasadnienie decyzji PINB wskazuje jednocześnie także na to, że w tej analizie słusznie wzięto pod uwagę nie tylko ogólny stan techniczny obiektu, ale również, czy przy jego realizacji nie doszło do naruszenia przepisów innych niż przepisy o planowaniu przestrzennym, a jeśli tak – to, czy mogą one wywoływać skutki określone w tym przepisie. Dla zastosowania ww. przepisu niezbędne jest bowiem wykazanie, że spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki: 1) naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy; 2) powstanie jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy czym dla uznania wystąpienia drugiej przesłanki wystarczy stwierdzenie jednego z ww. stanów. Uwzględniono w efekcie w tej ocenie usytuowanie obiektu w ostrej granicy z sąsiednimi nieruchomościami nr [...] i [...], a także sposób odprowadzania wód opadowych. Prawidłowo wywiedziono, że w dacie realizacji budynku obowiązujące przepisy (m.in.) nie uniemożliwiały takiego usytuowania obiektu (v. § 146, w tym ust. 12 pkt 1 i 14, zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiektu budowlane budownictwa powszechnego, Dz. Urz. MB z 1966 r., Nr 10, poz. 44); w oparciu zaś o przedłożoną do akt ocenę techniczną – słusznie wskazano na brak w sprawie takich okoliczności, które świadczyłyby o tym, że obiekt objęty postępowaniem może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi bądź mienia, czy niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Budynek jest w dobrym stanie technicznym, orynnowany, ze spadkiem dachu w kierunku "własnej" działki, bez otworów okiennych w ścianach w granicy, położony na działce zabudowanej budynkiem mieszkalnym i przylegającej do drogi publicznej. Choć wymaga drobnych napraw (dotyczących głównie tynków i posadzki), nie powoduje stanu zagrożenia. Wskazuje na to zarówno protokół kontroli/oględzin budynku PINB z [...]września 2019 r., jak i złożona do akt Ocena techniczna budynku garażowego sporządzona przez mgr inż. Z.B. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażany był zaś pogląd, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. powinien być stosowany w ostateczności, m.in. wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 1989 r., sygn. akt IV SA 83/89, z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1978/10). Warto przy tym dodać, że zagrożenie, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ma mieć charakter realny i bezpośredni, a takie w tym przypadku nie ma miejsca. Co istotne, także skarżący w dość rozbudowanej skardze na takie nie wskazuje.

Brak podstaw do zastosowania art. 37, a także art. 40 ustawy Prawo budowlane z 197 r., umożliwiał zatem rozważenie i ewentualne zakończenie wszczętego postępowania w sposób przewidziany w art. 42 ust. 3 tej ustawy. Na gruncie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który stanowił w konsekwencji podstawę wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, i zgodnie z którym podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, zważyć zaś należy, że pojęcie owej "zdatności" winno być interpretowane szeroko, a więc również w tym znaczeniu, że nie narusza ono uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej (tak NSA w wyroku z 22 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2589/10). Niemniej jednak nawet przy zastosowaniu wskazanej interpretacji, Sąd nie znalazł powodów do uwzględnienia skargi. Nie wynika bowiem ze zgromadzonych dowód, aby objęty postępowaniem budynek pogarszał warunki użytkowe otoczenia/naruszał uzasadnione interesy osób trzecich. Przedmiotowy budynek znajduje się w oddaleniu od zabudowy na działce skarżącego, a warto dostrzec, że obie te nieruchomości powstały na skutek podziału działki nr ew. [...], do której dojazd był zapewniony w sposób także obecnie funkcjonujący; przy czym usytuowanie spornego w sprawie budynku nie uniemożliwia (ani nie utrudnia) skarżącemu dojazdu do drogi publicznej, czy zabudowy jego działki. Sam też skarżący nie wskazuje żadnych tego rodzaju dolegliwości.

Mając na uwadze zarzuty skargi Sąd zauważa zaś raz jeszcze, że analizowane przy stosowaniu art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przesłanki samowoli i przesłanki legalizacji odnoszą się do różnych stanów prawnych; dla stwierdzenia samowoli budowlanej i jej zakresu (wszelkich naruszeń popełnionych przy realizacji obiektu) ważny będzie stan prawny obowiązujący w dacie budowy, natomiast dla usunięcia skutków samowoli – stan prawny z daty orzekania. Co przy tym istotne legalizacja może być prowadzona tylko w zakresie stwierdzonych naruszeń. W sytuacji więc, gdy przy budowie nie naruszono warunków technicznych, a jedyne naruszenie związane jest z brakiem uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, organ nie ma podstaw do dostosowywania obiektu do obecnie obowiązujących przepisów prawa. Tak też wypowiedział się NSA w wyroku z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 242/17, przyjmując, że stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione wówczas, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne (m.in. w zakresie odległości od granicy i zabudowań sąsiednich) i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Trudno bowiem przyjąć, aby w ramach legalizacji organ nadzoru budowlanego nakazywał właścicielowi budynku dostosowanie (go) do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę. Znajduje to także odzwierciedlenie w powyżej cytowanej uchwale, w której to Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. W takiej też sytuacji, jak wskazał NSA, przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. Przy czym, w ocenie Sądu, nawet przy ustaleniu, że sprawa dotyczy jedynie samowoli o charakterze formalnym (bo przy realizacji inwestycji wykonanej bez pozwolenia na budowę, nie naruszono ani przepisów o planowaniu przestrzennym, ani innych), organ może wydać decyzję w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.), zważywszy na przykład na trwające już kilka lat postępowanie legalizacyjne w sprawie.

Wywodząc o konieczności zbadania legalizowanego budynku z uwzględnieniem obecnie obowiązujących warunków technicznych, skarżący nie wykazał, aby w zakresie konkretnych przywołanych regulacji doszło do naruszenia prawa przy jego budowie. Brak stwierdzenia takiej niezgodności, nie daje zaś podstaw do dostosowywania tego obiektu do obecnych wymogów prawa. Sąd nie stwierdził, aby ustalenia organów w tym aspekcie były nieprawidłowe, a skarżący skutecznie zakresu postępowania dowodowego organów orzekających w niniejszej sprawie nie podważył. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skargi eksponujących niezgodność budynku garażowego z § 14 ust. 1, 102 i 108 warunków technicznych z 2002 r.

Na koniec, kierując się kwestiami spornym, które wystąpiły w sprawie, Sąd zaznacza, że skoro przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 270/20). Ta uwaga Sądu dotyczy wcześniejszego rozstrzygnięcia [...]WINB wydanego w niniejszej sprawie w dniu [...] kwietnia 2020 r., mocą którego uchylono m.in. postanowienie PINB wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zdaniem Sądu, wskazany przepis ustawy z 1994 r. mógł znaleźć - co do zasady - zastosowanie w sprawie, nadto - nie ma żadnego uzasadnienia prawnego do podważania włączonej do materiału dowodowego oceny technicznej sporządzonej w wykonaniu następnie uchylonego postanowienia PINB, a to tylko wobec jego wydania w oparciu o wskazany art. 81c ust. 2.

W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.