VII SA/Wa 215/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Z. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2022 r. znak DOA.7110.217.2022.KPL w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Zaskarżonym postanowieniem znak: DOA.7110.217.2022.KPL z 8 grudnia

2022 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 11 maja 2022 r. nr 347/SAB/2022

w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Decyzją z 11 maja 2022 r. nr 347/SAB/2022, wydaną w trybie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273; dalej: specustawa), Wojewoda Mazowiecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "linii 400 kV O.-S. Część 10: budowa stanowisk słupowych oraz montaż przewodów na terenie gmin O. i R.".

2.2. W dniu 1 sierpnia 2022 r. do Wojewody Mazowieckiego wpłynęło odwołanie od tej decyzji, wniesione przez Z. L. (dalej: skarżącego), datowane na 28 lipca 2022 r.

2.3. Wydając zaskarżone postanowienie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) stwierdził, że odwołanie skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 25 ust. 2 specustawy.

2.3.1. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że odwołanie od decyzji administracyjnych wydawanych w trybie specustawy, wnosi się w terminie 7 dni od dnia ich doręczenia stronie albo w terminie 14 dni od dnia, w którym zawiadomienie o ich wydaniu w drodze obwieszczenia uważa się za dokonane. Organ przywołał treść art. 10 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2a w zw. z art. 13 ust. 4 specustawy i przyjął, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg od dnia, w którym zawiadomienie o wydaniu tej decyzji w drodze obwieszczenia uważa się za dokonane. GINB podał, że obwieszczenie z 15 czerwca 2022 r. informujące o wydaniu ww. decyzji, zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego

24 czerwca 2022 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z końcem 22 lipca 2022 r.

2.3.2. GINB wyjaśnił, że oryginał odwołania skarżącego nie został mu przekazany. Przy piśmie Wojewody z 6 września 2022 r. (data wpływu do GINB – 7 grudnia 2022 r.) do GINB został przekazany wydruk poświadczony za zgodność z oryginałem, zgodny

z pełnym skanem dokumentacji zarejestrowanej w elektronicznym systemie zarządzania dokumentacją, jednakże nie została do niego dołączona koperta w której znajdowało się odwołanie skarżącego. W związku z powyższym na podstawie oświadczenia skarżącego zawartego w skardze na decyzję GINB z 12 października 2022 r. znak: DOA.7110.217.2022.KPL oraz dołączonego do niej potwierdzenia nadania przesyłki, GINB przyjął, że odwołanie skarżącego zostało nadane w placówce pocztowej 29 lipca 2022 r., tj. z uchybieniem 14-dniowego terminu z art. 25 ust. 2 specustawy.

2.3.3. Organ odwoławczy dodał, że organ I instancji doręczył skarżącemu zawiadomienie z 15 czerwca 2022 r. o wydaniu decyzji, zawierające błędne pouczenie o prawie do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia lub doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji (GINB podkreślił, że takie samo błędne pouczenie zawiera również decyzja o pozwoleniu na budowę oraz obwieszczenie o jej wydaniu). W ocenie GINB, okoliczność, że skarżący wniósł odwołanie w terminie wskazanym przez Wojewodę nie może jednak skutkować rozpatrzeniem jej odwołania. Termin do zaskarżenia decyzji został ustanowiony ustawowo i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Organ wskazał, że strona może skutecznie domagać się przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności procesowej, wskazując, że uchybienie terminu było spowodowane zastosowaniem się do błędnego pouczenia organu administracji.

3. Pismem z 11 stycznia 2023 r. Z. L. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił GINB mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 112 oraz art. 134 w zw. z art. 112 k.p.a. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy

z naruszeniem prawa nie przeprowadził postępowania o odtworzenie zagubionych akt sprawy, a przez to rozpatrzył odwołanie pomimo zakończenia postępowania administracyjnego decyzją ostateczną i braku dysponowania dokumentami w sprawie.

4. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie.

6. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

6.1. Na tle ww. przepisów wskazuje się, że jednym z warunków skutecznego skorzystania ze środka zaskarżenia jest zachowanie terminu siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Termin ten jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie zażalenia przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. zamyka postępowanie odwoławcze. Jednocześnie konsekwencją wniesienia odwołania po upływie ustawowego terminu, zgodnie z art. 134 k.p.a., jest obowiązek stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do jego wniesienia. Sąd wskazuje, że organ orzekając w oparciu o art. 134 k.p.a. obowiązany jest ustalić przede wszystkim dwie zasadnicze okoliczności: datę rozpoczęcia biegu terminu na wniesienie środka zaskarżenia oraz datę wniesienia przez nią środka zaskarżenia (por. wyrok NSA

z 15.06.2020 r., I OSK 1700/19, LEX nr 3056217). GINB w zaskarżonym postanowieniu oraz skarżący w rozpatrywanej skardze zgodnie oświadczyli, że odwołanie zostało wniesione 29 lipca 2022 r. Z uwagi na brak koperty, w której nadano sporne odwołanie, okoliczność ta została ustalona na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącego.

6.2. Między skarżącym i organem nie ma również sporu co do tego, że odwołanie to zostało wniesione w terminie wynikającym z pouczenia o prawie do zaskarżenia decyzji Wojewody w administracyjnym toku instancji. Zdaniem GINB, pouczenie to było błędne

i Sąd nie kwestionuje tej oceny. Należy zatem zauważyć, że stosownie do art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Na tle powołanego przepisu nie ma jednolitości poglądów w orzecznictwie sądowym co do sposobu traktowania odwołania wniesionego na skutek błędnego pouczenia.

6.2.1. Stosownie do pierwszego z poglądów ochrona strony przewidziana na podstawie art. 112 k.p.a. jest wprawdzie szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja lub brak pouczenia co do prawa, trybu, terminu i sposobu złożenia przysługujących środków prawnych nie może powodować dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może stronie dawać żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Brak informacji co sposobu wniesienia środków prawnych nie oznacza, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna biegu w ogóle. Tym samym art. 112 k.p.a. dla strony błędnie pouczonej stanowi gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu. Takim środkiem jest złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu na skutek braku lub błędnego pouczenia (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1363/15, Lex nr 2277846; wyrok NSA z 7 września 2016 r. sygn. akt II FSK 2125/14, Lex nr 2143144).

6.2.2. Zgodnie zaś z innym poglądem, wynikający z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie

o przysługującym środku zaskarżenia należy traktować na równi z brakiem pouczenia. W przypadku błędnego pouczenia o prawie do złożenia środka zaskarżenia, art. 112 k.p.a. przyznaje stronie prawo do skorzystania z takiego środka w trybie i terminie wskazanym w tym pouczeniu. Powołany przepis z mocy prawa udziela stronie ochrony prawnej, a tym samym nie ma podstaw do odsyłania strony na inną drogę ochrony prawnej (np. poprzez wymóg złożenia podania o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa. Potwierdza to treść art. 111 § 2 k.p.a. zgodnie

z którym w sytuacji uzupełnienia decyzji co do pouczenia, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w tym zakresie, a nie od dnia doręczenia stronie decyzji nie zawierającej tego pouczenia. Analogicznie dla strony nie pouczonej, termin do jego wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu, a więc taka strona nawet uchybiwszy terminowi do wniesienia środka zaskarżenia na skutek braku pouczenia o przysługiwaniu takiego środka, może wnieść odwołanie w każdym czasie bez potrzeby dodatkowego składania wniosku o przywrócenie terminu (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 193/11, Lex nr 121908; wyrok NSA z 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1553/11, Lex nr 1269625). Także w doktrynie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym błędne pouczenie strony o braku przysługiwania środka zaskarżenia lub brak pouczenia

o przysługiwaniu środka zaskarżenia nie może prowadzić do negatywnych skutków dla samej strony, która z uchybieniem terminu wniosła odwołanie. Taka strona może skutecznie wnieść odwołanie w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa (A. Wróbel, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Warszawa 2020).

6.2.3. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sytuacji, w której dana norma prawna może podlegać odmiennej wykładni, Sąd przychyla się do rezultatu wykładni korzystniejszego dla strony. Argumenty wskazane powyżej w drugim

z prezentowanych poglądów zasługują bowiem na akceptację. Skoro organ prowadzący postępowanie ustalił, że skarżący nie został prawidłowo pouczony ani o prawie do wniesienia odwołania, jak również nie pouczono go prawidłowo o terminie wniesienia odwołania, to takie postępowanie nie może szkodzić samej stronie. Stanowiłoby to wprost naruszenie art. 9 k.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu jest czuwanie, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu organ ma obowiązek udzielania takiej stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Brak pouczenia strony o prawie do wniesienia odwołania stanowi także działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania do organu administracyjnego wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. Zatem odwołanie wniesione wprawdzie po terminie, jednakże zgodnie z pouczeniem podlega rozpoznaniu, a nie stwierdzeniu na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wobec tego, tylko wobec strony prawidłowo pouczonej o prawie i terminie do wniesienia odwołania, która wniosłaby ten środek zaskarżenia z uchybieniem terminu i bez składania odrębnego wniosku o jego przywrócenie, organ wydaje postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do skorzystania z tego środka zaskarżenia lub postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Stanowisko to, sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 37/21, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i przyjmuje za własne. W związku z tym, zaskarżone postanowienie należało ocenić jako wydane z naruszeniem art. 112 k.p.a. – przez błędną wykładnię

i art. 134 k.p.a. – przez nieprawidłowe zastosowanie, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

7. Obok opisanego wyżej naruszenia, zaskarżone postanowienie uchybiało art. 134 k.p.a. również w inny sposób.

7.1. Jak bowiem wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji zostało ostatecznie zakończone decyzją GINB z 12 października 2022 r. znak: DOA.7110.217.2022.KPL. Decyzją tą, GINB uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z 11 maja 2022 r. Nr 347/SAAB/2022 w części w jakiej zatwierdza ona projekt budowlany i udziela inwestorowi pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...], obręb [...], powiat m. O., gmina O. i umorzył

w tym zakresie postępowanie organu I instancji, w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję. Decyzja GINB z 12 października 2022 r. została wydana na skutek odwołań wniesionych przez inne – niż skarżący – strony postępowania. Niemniej jednak, zgodnie z art. 104 k.p.a. i art. 138 k.p.a., decyzja ta rozstrzygała sprawę

w całości, a zatem również w zakresie, w jakim sporna inwestycja oddziałuje na interes prawny skarżącego.

7.2. W ocenie Sądu, w sytuacji, w której odwołanie od decyzji organu I instancji wpłynęło do organu odwoławczego już po wydaniu decyzji w trybie art. 138 k.p.a. (na skutek innych odwołań), to organ odwoławczy ma generalnie obowiązek stwierdzić niedopuszczalność takiego odwołania. Przeszkodą do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej na skutek takiego odwołania nie jest bowiem to, że np. złożono to odwołanie po terminie, lecz to, że sprawa administracyjna została już (wcześniej, przed wpływem odwołania do organu odwoławczego) ostatecznie rozstrzygnięta decyzją organu odwoławczego. W realiach niniejszej sprawy odpowiedzialność za taki stan rzeczy nie spoczywa na skarżącym, lecz na Wojewodzie, co wynika wprost

z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 3 marca 2023 r. sygn. akt VII SAB/Wa 195/22 (uwzględniającego skargę na bezczynność tego organu). Niemniej jednak, nawet w takiej sytuacji, organ odwoławczy nie może tego odwołania rozpoznać

w ramach postępowania zwyczajnego inaczej niż wydając postanowienie stwierdzające jego niedopuszczalność, skoro sprawa administracyjna została już rozstrzygnięta ostatecznie.

7.3. Stronie, która wniosła takie odwołanie, przysługują – w zależności od okoliczności – jedynie nadzwyczajne środki zaskarżenia, w szczególności prawo wniesienia podania o wznowienie postępowania z uwagi na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W związku z tym, że odwołanie skarżącego skutecznie wpłynęło do organu odwoławczego po wydaniu decyzji ostatecznej, organ odwoławczy – realizując zasadę

z art. 11 k.p.a. – powinien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie, czy odwołanie to należy rozpoznać jako żądanie wznowienia postępowania w sprawie – z uwagi na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym. Oceniając natomiast, czy ewentualny wniosek o wznowienie postępowania został złożony

w terminie ustawowym, organ uwzględni, że skarżący już 15 listopada 2022 r. podjął czynności związane z nierozpoznaniem jego odwołania i pozbawieniem go udziału

w tym postępowaniu, stawiając się w siedzibie organu odwoławczego). W związku

z tym dla oceny legalności zaskarżonego znaczenia nie ma znaczenia brak przeprowadzenia przez organy postępowania w sprawie odtworzenia zaginionego odwołania. Ponownie rozpoznając sprawę, GINB zastosuje wskazania wynikające

z niniejszego orzeczenia, pozostając związany oceną prawną sformułowaną przez Sąd.

8. Z tych przyczyn Sąd – działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. – uchylił zaskarżone postanowienie jako naruszające art. 134 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w sentencji.