VII SA/Wa 2109/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę

1. Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "organ II instancji", "Wojewoda") z [...] września 2020 r. nr [...], wydana w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 30 stycznia 2015 r. [...] sp. z o. o. (dalej: "inwestor") wystąpiła do Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku hotelowego, położonego przy ul. [...]w W. ze zjazdem z ul. [...], na dz. nr ew. [...],[...]z obrębu [...].

3. Decyzją z [...]maja 2015 r., znak [...], Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku ze zjazdem.

4. Postanowieniem z [...] września 2015 r. nr [...]Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta z [...]maja 2015 r.

5. Po rozpoznaniu skargi skarżącej na postanowienie Wojewody z [...] września 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2665/15) uchylił zaskarżone postanowienie.

6. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 stycznia 2019 r. (sygn. akt II OSK 456/17) oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 10 listopada 2016 r.

7. Postanowieniem z [...]sierpnia 2019 r. nr [...], Wojewoda zlecił Prezydentowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie przedmiotowej dokumentacji projektowej.

8. Decyzją z [...] września 2020 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "p.b.") po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z [...] maja 2015 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego procedowanej sprawy, organ odwoławczy przedstawił obowiązki, nałożone na niego przepisem art. 138 k.p.a.

Następnie Wojewoda przytoczył art. 35 ust. 1 p.b. podkreślając, że dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest o tyle istotne, że zatwierdzony już projekt stanowi jednocześnie podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, co następuje, co do zasady, w jednej decyzji (art. 34 ust. 4 p.b.). W razie niedokładnego zbadania tego projektu i wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do jego treści, zgodności z przepisami prawa, posiadanych uzgodnień, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem. Powyższe względy nakazują, by zatwierdzenie projektu w drodze decyzji było poprzedzone wnikliwą kontrolą, przeprowadzoną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ II instancji podkreślił, że w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b., właściwy organ powinien wydać postanowienie zobowiązujące inwestora do usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości. Możliwość wezwania inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym nie jest zarezerwowana wyłącznie dla organu I instancji. Stosując art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, o ile nie zostały naruszone przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Wojewoda przedstawił, że w przedmiotowej sprawie na etapie postępowania odwoławczego stwierdzono braki w dokumentacji projektowej, wobec czego uznano, że niezbędne jest wyjaśnienie wątpliwości odnośnie ustaleń będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, postanowieniem z 12 sierpni 2019 r. Wojewoda zlecił Prezydentowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania mającego na celu usunięcie wskazanych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej poprzez: 1) dostosowanie projektu budowlanego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] – część północna [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...]z [...]sierpnia 2016 r. (dalej: "MPZP") i zamieszczenie o tym dokładnej informacji w części opisowej projektu zagospodarowania terenu zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935) oraz zaktualizowanie pod tym kątem części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu; 2) poświadczenie kopii mapy do celów projektowych, na której został sporządzony rysunek projektu zagospodarowania terenu za zgodność z oryginałem przez projektanta, stosownie do § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia; 3) doprowadzenie rysunku projektu zagospodarowanie terenu do zgodności z § 8 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia poprzez uzupełnienie na nim orientacji położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata; 4) dołączenie analizy nasłonecznienia do projektu budowlanego, która obecnie znajduje się w aktach sprawy – zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia projekt budowlany powinien być kompletny, 5) dodanie numeracji stron w spisach treści poszczególnych tomów projektu budowlanego; 6) dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę oryginałów lub poświadczonych odpisów (przez organ państwowy, w którego posiadaniu znajduje się oryginał, notariusza albo ustanowionego w sprawie adwokata lub radcę prawnego) wszystkich dokumentów formalno-prawnych, takich jak: oświadczenia, decyzje, postanowienia i uzgodnienia, w analizowanym przypadku: - pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] grudnia 2014 r., znak [...], - warunki techniczne zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków i wód deszczowych z [...]stycznia 2015 r., - warunki techniczne przyłączenia węzła cieplnego do sieci ciepłowniczej z [...] grudnia 2014 r., - techniczne warunki przyłączenia do sieci telefonicznej z [...]listopada 2014 r., - umowa o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej z [...]lutego 2015 r., - warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z [...]lutego 2015 r., - techniczne warunki usunięcia kolizji z [...]października 2014 r., - decyzja Zarządu Dróg Miejskich z [...]lutego 2015 r. nr [...].

Wojewoda podkreślił, że w po analizie uzupełnionej dokumentacji stwierdził braki w dokumentacji projektowej i korzystając z uprawnienia, wynikającego z art. 50 § 1 k.p.a., pismem z [...] listopada 2019 r. wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej poprzez: 1) dostosowanie projektu budowlanego i wykazanie jego zgodności w części opisowej oraz rysunkowej z § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 i § 10 MPZP, a także podanie wszystkich wartości wskaźników określonych w MPZP – powyższe uzupełnienia należało wykonać w taki sposób, aby organ II instancji nie miał wątpliwości, że projekt budowlany jest w pełni zgodny z MPZP; 2) usunięcie z projektu budowlanego nieaktualnych informacji dot. decyzji z [...] października 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy, 3) załączenie kopii uprawnienia budowlanego architekta M. G.

Wojewoda poinformował, że po zwrocie dokumentacji projektowej wraz ze złożonymi wyjaśnieniami ponownie stwierdzono braki w dokumentacji projektowej. Korzystając z uprawnienia, określonego w art. 50 § 1 k.p.a., pismem z 8 stycznia 2020 r. wezwano inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej poprzez poinformowanie, że niżej wymienione dokumenty formalno-prawne straciły już swoją ważność: - warunki techniczne przyłączenia węzła cieplnego do sieci ciepłowniczej z [...] grudnia 2014 r., - techniczne warunki przyłączenia do sieci telefonicznej z [...]listopada 2014 r., - warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z [...]lutego 2015 r., - techniczne warunki usunięcia kolizji z [...]października 2014 r., decyzja Zarządu Dróg Miejskich z [...]lutego 2015 r. nr [...]. Jednocześnie wezwano o dostarczenie organowi II instancji aktualnych dokumentów formalno-prawnych o tożsamej treści.

Organ II instancji stwierdził, że po dokonaniu uzupełnień przez inwestora, wypełniono wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 p.b., warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazano, że decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego to typowy przykład decyzji o charakterze związanym. Z posiadanej dokumentacji wynika, że wszystkie wymagania w przedmiotowym przedsięwzięciu inwestycyjnym zostały spełnione. Wojewoda nie stwierdził, aby skarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ II instancji podkreślił, że zatwierdzając projekt budowlany nie sprawdza prawidłowości konkretnych rozwiązań projektowych oraz zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, gdyż art. 35 ust. 1 p.b. nie daje mu takich uprawnień. Przepis ten pozwala jedynie na sprawdzenie zgodności z przepisami prawa w tym z przepisami techniczno-budowlanymi projektu zagospodarowaniu terenu. Za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej odpowiada wyłącznie uprawniony i należący do izby samorządu zawodowego projektant. Wojewoda przedstawił również art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 oraz ust. 4 p.b.

W następnej kolejności Wojewoda podkreślił, że za rozwiązania zawarte w projekcie architektoniczno-budowlanym odpowiada jego autor. Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych art. 5 p.b., stanowi wykroczenie. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 1 p.b. organem właściwym do kontroli legalności i prawidłowości wykonanych robót budowlanych jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

Uwzględniając powyższe rozważania Wojewoda ocenił, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki określone w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 p.b. Inwestor dołączył do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wymagane prawem dokumenty, spełniając wymogi art. 35 p.b. Przedłożono również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji stwierdził, że analiza projektu budowlanego nie wykazała, aby projektowany budynek naruszał ustalenia MPZP. Zachowana została bowiem nieprzekraczalna linia zabudowy wzdłuż ulicy [...], maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, maksymalna wysokość zabudowy, a powierzchnia biologicznie czynna była niewymagana. W projekcie przewidziano także wymaganą liczbę miejsc parkingowych. Projekt zawiera również informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a budynek należy do II kategorii geotechnicznej w warunkach prostych

Organ II instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie ogranicza możliwości usytuowania obiektów na działkach sąsiednich, jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów w sposób stały, a jedynie chwilowy – związany z koniecznością przebudowy infrastruktury technicznej. Projekt zawiera również informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Kolejno Wojewoda wskazał, że projektowany budynek został usytuowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Projektowana inwestycja nie narusza § 271-273 ww. rozporządzenia w stosunku do sąsiednich budynków. Decyzją organu I instancji nie naruszono również przepisów § 57, § 60 ust. 1 oraz § 13 powyższego rozporządzenia, dotyczących nasłonecznienia i przesłaniania.

Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany wykonany został zgodnie z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a dokumentacja projektowa jest kompletna oraz posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Wobec powyższego projekt budowlany jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. p.b. oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, podniesionych w odwołaniu, Wojewoda wskazał, że okoliczności przedstawiane przez odnoszą się do immisji pośrednich, regulowanych przez prawo cywilne. Ich występowanie nie jest równoznaczne z naruszeniem prawa budowlanego.

Organ II instancji zwrócił również uwagę na definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu, zawartą w art. 3 pkt 20 p.b. i przedstawił, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Organ nie zgodził się również ze skarżącą, co do podnoszonej przez nią zasady naruszenia dobrego sąsiedztwa w przedmiocie lokalizacji inwestycji, którą jest zapewnienie ładu architektonicznego danego terenu i zapobieganie rozproszeniu zabudowy za pomocą postanowień MPZP lub decyzji o warunkach zabudowy. Na koniec uzasadnienia swojej decyzji Wojewoda ponownie podkreślił, że przedmiotowe zamierzenie jest zgodne z zapisami MPZP.

9. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] września 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

a) naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

- art. 35 ust. 1 i 3 p.b. poprzez odmowę wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę;

- art. 35 ust. 1 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zawarte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe nie podlegają analizie organu administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy w świetle utrwalonej wykładni wskazanego przepisu, obowiązkiem organu jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego również z przepisami techniczno-budowlanymi;

b) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy pomimo, że wobec zmiany przepisów prawa pomiędzy rozstrzygnięciami organu I i II instancji i konieczności modyfikacji i uzupełnienia projektu budowlanego, sprawa powinna zostać przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji,

- art. 15 k.p.a. polegającego na naruszenie zasady dwuinstancyjności w związku ze zmianą treści projektu budowlanego na etapie postępowania przed organem II instancji,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji oderwanej od stanu faktycznego niniejszej sprawy, w oparciu o dane i dowody, dotyczące zupełnie innej sprawy administracyjnej.

10. Odpowiadając na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ II instancji podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji z [...] września 2020 r., a zarzuty skarżącej uznał za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów (Prezydenta i Wojewody), w których zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę budynku hotelowego położonego przy ul. [...][...]w W. ze zjazdem z ul. [...], na dz. nr ew. [...]z obrębu [...].

Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie organy powinny wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Dodatkowo naruszono w sprawie przepisy procesowe k.p.a., gdyż sprawa powinna zostać przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.), gdyż organ II instancji orzekał w oparciu o inny materiał dowodowy niż organ I instancji.

Zdaniem organów, zasadne było w sprawie wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku hotelowego. Ponadto, w sposób prawidłowy zastosowano w sprawie art. 136 k.p.a. oraz art. 50 § 1 k.p.a. przeprowadzając dodatkowe postępowanie dowodowe oraz uzyskując inne niezbędne informacje od inwestora, tak aby postępowanie administracyjne było zgodne z zasadami wyrażonymi w k.p.a.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie stronie skarżącej.

Przypomnieć trzeba w pierwszej kolejności to, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy. Z jednej strony interesy inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jest jednak interes prawny, którego granice określają przepisy prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08).

2. Ze stanu faktycznego i prawnego wynikają następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy

- 30 stycznia 2015 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku hotelowego;

- decyzją z [...]maja 2015 r. Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku hotelowego;

- odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W.;

- Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2015 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania; na to postanowienie została złożona skarga przez Wspólnotę Mieszkaniową [...]; WSA w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2665/15) uchylił zaskarżone postanowienie a NSA wyrokiem z 24 stycznia 2019 r. (sygn. akt II OSK 456/17) oddalił skargę kasacyjną;

- Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. zlecił Prezydentowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu uzupełnienie przedmiotowej dokumentacji projektowej;

- pismem z [...]października 2020 r. Prezydent przekazał wymagane dokumenty oraz całą dokumentację projektową;

- pismem z [...] listopada 2019 r. Wojewoda wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej (na podstawie art. 50 § 1 k.p.a.);

- pismem z [...]grudnia 2020 r. Inwestor zwrócił dokumentację projektową wraz ze złożonymi wyjaśnieniami i dokumentami;

- pismem z [...] stycznia 2020 r. Wojewoda [...] ponownie wezwał Inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej (również na podstawie art. 50 § 1 k.p.a.);

- pismem z [...]lipca 2020 r., Inwestor zwrócił dokumentację projektową wraz ze złożonymi wyjaśnieniami i dokumentami;

- Wojewoda [...] pismem z [...] sierpnia 2020 r., zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie (na podstawie art. 10 k.p.a.);

- Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z [...]maja 2015 r. a skargę do WSA w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...].

3. Pierwszy zarzut zawarty w skardze dotyczy naruszenia przez organy w toku postępowania art. 35 ust. 1 i 3 p.b. Zarzut ten nie jest, w ocenie Sądu, zasadny.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami MPZP i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art, 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest o tyle istotne, że zatwierdzony już projekt stanowi jednocześnie podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, co następuje, co do zasady, w jednej decyzji (art. 34 ust. 4 p.b.). Zatem w razie niedokładnego zbadania tego projektu i niewyeliminowania wszelkich wątpliwości co do jego treści, zgodności z przepisami prawa, posiadanych uzgodnień, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem (por. wyrok NSA z 16 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1569/04). Z powyższych względów zatwierdzenie projektu w decyzji musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą przeprowadzoną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

W przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b., właściwy organ powinien wydać postanowienie zobowiązujące inwestora do usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości w określonym terminie.

Podkreślić należy, że możliwość wezwania Inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym nie jest zarezerwowana wyłącznie dla organu I instancji. Organ odwoławczy również może skorzystać z tego uprawnienia, stosownie do art. 136 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, o ile nie zostały naruszone przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Zatem nie można wykluczyć sytuacji, w której w trakcie postępowania odwoławczego okaże się, że projekt budowlany obarczony jest wadami nieistotnymi, czyli wadami, które są związane z wymogami o charakterze formalnym, a które nie oznaczają istotnych naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 p.b. Wówczas organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieistotnych nieprawidłowości projektu budowlanego. Jeśli inwestor usunie nieprawidłowości, decyzja organu II instancji jest wydawana w warunkach istnienia sanowanego projektu budowlanego. Pamiętać trzeba, że pozwolenie na budowę wchodzi do obrotu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2083/19). W związku z tym, nie ulega wątpliwości, że w administracyjnym postępowaniu odwoławczym możliwe jest sanowanie nieistotnych wad projektu budowlanego.

Braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 496/20). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1961/17).

Przenosząc powyższe rozważania na niniejszą sprawę wskazać trzeba, że na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda [...] stwierdził braki w dokumentacji projektowej i uznał, że niezbędne jest wyjaśnienie wątpliwości odnośnie do ustaleń będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego, korzystając z uprawnienia wprost wynikającego z art. 136 k.p.a., postanowieniem z [...]sierpnia 2019 r. zlecił Prezydentowi (organowi I instancji) przeprowadzenie dodatkowego postępowania mającego na celu usunięcie wskazanych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej poprzez szczegółowo określone w postanowieniu działania. Pismem z [...]października 2020 r. Prezydent przekazał komplet dokumentów organu stopnia podstawowego oraz całą dokumentację projektową.

W ocenie Sądu, działanie takie było prawidłowe i nie naruszało również art. 15 k.p.a. Wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności nie oznacza, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ I instancji. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, natomiast w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, uzupełnia te dowody celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne (por. wyrok WSA z w Gliwicach z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1342/20).

Organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 304/20). Zatem zarzut wskazany w skardze, że pomiędzy dniem wydania decyzji organu I instancji a datą wydania decyzji organu II instancji doszło do zmian prawnych (nowelizacji wskazanych aktów prawnych) jest nieuzasadniony, gdyż organ II instancji działał właśnie w oparciu o obowiązujące w dniu wydania decyzji akty prawne.

Dodatkowo należy wskazać, że w świetle wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności uruchomienie postępowania odwoławczego powoduje, iż organ odwoławczy obowiązany jest nie tylko skontrolować decyzję organu I instancji, ale również ponownie ją rozpoznać i rozstrzygnąć. Oczywiście, przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Zdaniem Sądu, w związku z powyższym, niezasadne są zatem zarzuty zawarte w skardze wskazujące na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., art. 15 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Po 60/21). Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a., uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 78/21). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ II instancji zlecił organowi I instancji usuniecie nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji poprzez między innymi: poświadczenie kopii mapy do celów projektowych, dołączenie analizy nasłonecznienia do projektu budowlanego, dodanie numeracji stron w spisach treści poszczególnych tomów projektu budowlanego, dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę oryginałów lub poświadczonych odpisów wszystkich dokumentów, warunków technicznych zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków i wód deszczowych przyłączenia węzła cieplnego do sieci ciepłowniczej i innych.

W ocenie Sądu, nie można zatem twierdzić, że w niniejszej sprawie organy rozpatrywały zupełnie różne sprawy administracyjne ze względu na zebrany różny materiał dowodowy i nie zachodzi tożsamość pomiędzy tymi sprawami. Rozumowanie takie nie jest właściwe i przeczy istocie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Po to właśnie są przepisy procesowe wskazując na możliwość zastosowania uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji (art. 136 k.p.a.), aby realizować również zasady ogólne wynikające z k.p.a. Zasada szybkości postępowania nie niweczy oczywiście zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Jedynie wówczas można byłoby mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), tj. gdyby problem merytoryczny był po raz pierwszy rozpatrywany w postępowaniu drugoinstancyjnym. Nie jest taką sytuacją odmienna ocena dowodów przez organ II instancji lub uprawnienie organu II instancji wynikające z możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności nie oznacza, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ I instancji. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, natomiast w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, uzupełnia te dowody celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

4. W przedmiotowej sprawie po analizie uzupełnionej dokumentacji Wojewoda [...] stwierdził braki w dokumentacji projektowej i dodatkowo skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 50 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Wezwanie stanowi czynność procesową organu administracji publicznej o charakterze materialno-technicznym i pomocniczym służącą realizacji zasady oficjalności i bezpośredniości postępowania wyjaśniającego. W związku z tym to organ administracji decyduje, jakie informacje i dokumenty są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, do czego organ jest zobligowany brzmieniem art. 7 k.p.a. Przepis art. 50 § 1 k.p.a. jest przepisem kompetencyjnym o charakterze fakultatywnym, a nie obligatoryjnym.

W niniejszej sprawie pismem z [...] listopada 2019 r. organ wezwał Inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej, wskazując w nim szczegółowo wymagane czynności a pismem z [...]grudnia 2020 r. Inwestor zwrócił dokumentację projektową wraz ze złożonymi wyjaśnieniami. Po raz kolejny Wojewoda stwierdził niewielkie braki w dokumentacji projektowej i na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. pismem z 8 stycznia 2020 r. wezwał Inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej poprzez poinformowanie, że czy wymienione w piśmie dokumenty straciły swoją ważność. Pismem z [...]lipca 2020 r., Inwestor zwrócił dokumentację projektową wraz ze złożonymi wyjaśnieniami.

W ocenie Sądu, organ w niniejszej sprawie poprzez zastosowanie w sprawie art. 50 § 1 k.p.a. dążył do pełnego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zatem decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie ma kwestia zachowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procedury administracyjnej, w szczególności zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

5. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (zgodnie z art. 136 k.p.a.) i dokonaniu uzgodnień i wyjaśnień (zgodnie z art. 50 § 1 k.p.a.) organ odwoławczy stwierdził, że Inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 p.b. warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę.

Przypomnieć trzeba, że decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, będąca podstawowym środkiem reglamentacji prawno-budowlanej, to typowy przykład decyzji o charakterze związanym tj. decyzji, której przesłanki wydania są ściśle określone przepisami prawa, co wyłącza działanie organu w warunkach luzu decyzyjnego na etapie rozstrzygania. Potwierdzeniem powyższej tezy jest art. 35 ust. 4 p.b. zgodnie z którym, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Lublinie z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 851/11). Z zebranej przez organy dokumentacji wynikało, że wszystkie wymagania w przedmiotowym przedsięwzięciu inwestycyjnym zostały spełnione.

Zasadnie organ II instancji również wskazał w uzasadnieniu decyzji, że organ zatwierdzający projekt budowlany nie sprawdza prawidłowości konkretnych rozwiązań projektowych oraz zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, gdyż art. 35 ust. 1 p.b. nie daje mu takich uprawnień. Powyższy przepis pozwala jedynie na sprawdzenie zgodności z przepisami prawa w tym przepisami techniczno-budowlanymi projektu zagospodarowania terenu. Za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej odpowiada wyłącznie uprawniony i należący do izby samorządu zawodowego projektant. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 p.b., do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (o ile jest wymagana), w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Do projektu budowlanego projektant jest zobowiązany dołączyć stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ nie sprawdza czy oświadczenie jest zgodne z prawdą, ma natomiast obowiązek sprawdzenia, czy takie oświadczenie zostało przez projektanta dołączone.

Zatem zasadnie organ przyjął, że za rozwiązania zawarte w projekcie architektoniczno-budowlanym odpowiada jego autor. Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych przepisów art. 5 p.b. stanowi wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt 1 p.b.). Zgodnie zaś z art. 83 ust. 1 p.b. organem właściwym do kontroli legalności i prawidłowości wykonanych robót budowlanych jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Dopiero wykazanie w odpowiednim postępowaniu, że projektanci i sprawdzający w przedmiotowych oświadczeniach dopuścili się poświadczenia nieprawdy lub, że ich oświadczenia zostały sfałszowane, może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

Organ II instancji w sposób prawidłowy wykazał, że w niniejszej sprawie Inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 p.b.:

- do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączył wymagane prawem dokumenty (projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane zawierający wymagane opinie i uzgodnienia);

- przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę budynku hotelowego a na obszarze przedmiotowej inwestycji obowiązuje MPZP; analiza projektu budowlanego nie wykazała, aby projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny naruszał ustalenia MPZP (zachowana została nieprzekraczalna linia zabudowy wzdłuż ulicy [...], maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy - 0,9 (w projekcie budowlanym - 0,76), wskaźnik intensywności zabudowy pomiędzy 1,8 - 6,0 (w projekcie - 5,99), maksymalna wysokość zabudowy - 30m (w projekcie - 30m), powierzchnia biologicznie czynna niewymagana (w projekcie - 12,5%);

- w projekcie przewidziano wymaganą liczbę miejsc parkingowych (zgodnie z MPZP dla przedmiotowej inwestycji wg. wskaźnika - dla hoteli - nie więcej niż 0,5 miejsca parkingowego na 10 łóżek - zaprojektowano 20 miejsc postojowych; dla gastronomi - nie więcej niż 11 miejsc postojowych na 100 miejsc konsumpcyjnych- zaprojektowano 10 miejsc postojowych; dla usług - nie więcej niż 15 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni - zaprojektowano 1 miejsce postojowe; zamierzenie budowlane zapewnia łącznie 31 miejsc postojowych, w tym 3 miejsca dla osób niepełnosprawnych; inwestycja obejmuje dodatkowo miejsca postojowe dla rowerów);

- projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (budynek należy do II kategorii geotechnicznej w warunkach prostych);

- inwestycja nie ogranicza możliwości usytuowania obiektów na działkach sąsiednich, jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów w sposób stały, a jedynie chwilowy związany z koniecznością przebudowy infrastruktury technicznej;

- projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;

- projektowany budynek, został usytuowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065); inwestycja nie narusza: § 271-273 rozporządzenia w stosunku do sąsiednich budynków, § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7.00 - 17,00), § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi);

- projekt budowlany wykonany został zgodnie z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;

- projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz w zaświadczenia o wpisie projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego z określonym w nim terminem ważności; został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego.

Zatem w ocenie Sądu, zasadnie organ II instancji wskazał, że złożony projekt budowlany był zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 p.b. oraz z MPZP. W związku z tym, wszelkie zarzuty skargi nie były zasadne.

6. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.