VII SA/Wa 2086/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją nr [...]z [...] września 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...](dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z [...] lutego 2020 r., znak: [...], nakazującą rozbiórkę sześciu anten telefonii komórkowej wchodzących w skład stacji bazowej [...]znajdujących się na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 9 kwietnia 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") wpłynęło pismo z wnioskiem o interwencję w sprawie 6 anten telefonii komórkowej stacji bazowej [...]znajdujących się na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...].

W związku z ww. pismem organ w dniu 7 czerwca 2019 r. przeprowadził czynności kontrolne, w czasie których ustalono, że na terenie nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny w zabudowie zwartej. Na stropodachu budynku od strony ulicy usytuowana jest stacja bazowa telefonii komórkowej składająca się z 3 konstrukcji wsporczych, na których zamontowano 6 anten sektorowych po 2 anteny na każdej konstrukcji. Stalowe konstrukcje stoją na betonowych podestach. Pomiędzy konstrukcjami poprowadzone są poziome drogi kablowe. Wysokość konstrukcji z antenami sektorowymi wynosi do 3 m. Odległość konstrukcji od budynku mieszkalnego usytuowanego po przeciwnej stronie przy ul. [...] wynosi ok. 20 m.

Podczas ww. z kontroli 7 czerwca 2019 r. okazano sprawozdanie Nr [...] z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych w środowisku w otoczeniu systemu radiokomunikacyjnego z dnia 12 czerwca 2018 r., z którego wynika, że "w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnej, w miejscach w których przeprowadzono pomiary, nie stwierdzono poziomów pól elektromagnetycznych wyższych od dopuszczalnych (powyżej 7V/m dla pola elektrycznego) w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności." Podczas kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Zawiadomieniem z 8 lipca 2019 r. organ poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ww. sześciu anten telefonii komórkowej stacji bazowej.

Z uwagi na brak dokumentów świadczących o legalności ww. anten sektorowych PINB postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2019 r. nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w wskazanym terminie określonych dokumentów.

3. Z uwagi na nieprzedłożenie przez skarżącą w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w ww. postanowieniu, PINB decyzją Nr [...] z [...] lutego 2020 r. nakazał skarżącej rozbiórkę 6 anten telefonii komórkowej stacji bazowej [...]znajdujących się na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...].

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; dalej: "pr.bud." ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącą na dachu budynku przy ul. [...] w [...]polegały na budowie obiektu, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej od podstaw - w miejscu w którym uprzednio nie były zamontowane żadne jej elementy. Tak więc zrealizowanie przedmiotowego obiektu wymagało uprzedniego uzyskania przez skarżącą pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika natomiast ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Niewykonanie obowiązku o którym mowa w art. 48 ust. 3 pr.bud. obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę omawianego obiektu.

4. Pismem z 16 marca 2020 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W środku zaskarżenia strona wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W ocenie skarżącej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należy wziąć pod uwagę aktualny stan prawny. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym do 24 października 2019 r.) zwolnieniu od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę podlegało m.in. instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815) znowelizowano ww. art. 29 ust. 2 punkt 15 i nadano mu nowe, następujące brzmienie: Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych.

W związku z powyższym od 25 października 2019 r. realizacja ww. obiektu nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]z [...] września 2020 r. utrzymał w mocy decyzję PINB.

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 596) oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 148).

[...] WINB wyjaśnił, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB w ramach nadzoru budowlanego jest stacja bazowa telefonii komórkowej, a nie instalacja urządzenia w postaci antenowej konstrukcji wsporczej lub instalacji radiokomunikacyjnej. Świadczy o tym m.in. znajdująca się w aktach sprawy Dokumentacja Budowlana Środowiskowa Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej, dotycząca "Stacji bazowej GSM polskiej telefonii cyfrowej". Ponadto sporna inwestycja składa się z zamontowanych na stałe trzech konstrukcji wsporczych, na których znajdują się anteny jako urządzenia telekomunikacyjne oraz z pozostałego sprzętu pozwalającego na sprawne i właściwe korzystanie z tak wykonanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Tym samym, wskazane przedsięwzięcie inwestycyjne nie można być uznane ani za zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani za podlegające jedynie obowiązkowi zgłoszenia (w związku z treścią przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy pr.bud., nawet w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 października 2019 r.).

Stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest przy tym elementem wyposażenia budynku mieszkalnego, na którym się znajduje, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z tym budynkiem, lecz stanowi ona odrębny obiekt budowlany. Obiekt ten składa się z urządzenia przekaźnikowego, wież antenowych (konstrukcji wsporczych) i anten, tworząc samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową w postaci szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Celem budowy tej stacji nie jest także zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]zgodnie z jego przeznaczeniem.

W przedmiotowej sprawie nie mógł więc być zastosowany art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud., bowiem przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, ale nie budowy (przebudowy, rozbudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej jako całego zamierzenia budowlanego. Stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z realizacją masztów stabilizowanych linami, montażem anten wykracza bowiem poza pojęcie "instalacji na obiektach urządzeń budowlanych", o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. i niezależnie od tego, czy jest wykonana na budynku lub jako wolnostojące urządzenie, wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się zaś do podnoszonej w odwołaniu kwestii zmiany art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud., [...] WINB wyjaśnił, że nowelizacja ta doprecyzowała jedynie rodzaj urządzeń, jakie można zainstalować na budynku bez pozwolenia na budowę, nie zmieniając przy tym zakres pojęcia "urządzenia". Jednocześnie ocena, czy dany obiekt stanowi samowolę budowaną dokonywana według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych, zaś możliwość jego legalizacji oceniana jest już w dacie wydawania decyzji. Zatem, wbrew zarzutowi odwołania, nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. nie ma znaczenia dla przyjętej kwalifikacji w przedmiotowej sprawie.

Wobec nieprzedłożenia przez skarżącą w wyznaczonym terminie kompletnej dokumentacji określonej w postanowieniu PINB nr [...] organ pierwszej instancji był zobowiązany do nakazania całkowitej rozbiórki przedmiotowego obiektu.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 19 października 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia. Dodatkowo skarżąca wniosła o przyznanie jej kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 29 ust. 2 punkt 15 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca stwierdziła przy tym, że jej zdaniem urządzenia zainstalowane na dachu przedmiotowego budynku nie wymagały pozwolenia na budowę nawet przez 24 października 2019 r. Powołany art. 29 ust. 2 punkt 15 pr.bud. budził jednak wątpliwości interpretacyjne i dlatego doszło do nowelizacji wskazanego przepisu w celu jego doprecyzowania. Z tego względu wykładnię przyjętą przez organ odwoławczy należy uznać za błędną;

art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.;

art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

7. Odpowiadając w dniu 10 listopada 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

10. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie w pełni poprawnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Jednak wbrew opinii skarżącej w sprawie nie doszło ani do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

Wyjaśniając stanowisko Sądu należy wskazać, że kluczowa kwestia dotyczy problemów intertemporalnych, czyli obowiązywania prawa w czasie. Głównym argumentem skarżącej jest bowiem powołanie się na zmianę przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wprowadzoną ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815, dalej: "ustawa nowelizująca"). Ustawa nowelizująca zmieniła m.in. art. 29 ust. 1 oraz ust. 2 punkt 15 pr.bud. Drugiemu z wymienionych przepisów nadano znacznie szerszy zakres poprzez użycie w tym przepisie ogólnych pojęć (np. "instalowanie urządzeń", "związany z nini osprzęt"), a także konstrukcji gramatycznych mogących zacierać zakres znaczenia przepisu ("albo", "w tym" i "a także"). Zdaniem skarżącej, znowelizowany art. 29 ust. 2 punkt 15 pr.bud., zwolnił ją właśnie z obowiązku występowania o pozwolenie na budowę lub odpowiednio: dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, a przez to nakaz rozbiórki anten i wsporników jest bezpodstawny.

W opinii Sądu stanowisko skarżącej jest zasadniczo oparte na błędnej wykładni powołanego przepisu, a także na błędnym zastosowaniu różnych przepisów prawa w kwestiach intertemporalnych. Otóż zgodnie z art. 38 ustawy nowelizującej, czyli tzw. przepisem wprowadzającym, ustawa ta weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, czyli 25 października 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815, z dnia 24 września 2019 r.). Tej okoliczności nikt w sprawie nie kwestionuje. Co więcej, z mocy art. 25 ustawy nowelizującej do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, zatwierdzenia projektu budowlanego albo zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie [ustawy nowelizującej] stosuje się przepisy ustawy [o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych] w brzmieniu dotychczasowym oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 5 [ustawy Prawo budowlane] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (podkreślenie: WSA). Oznacza to, że w zakresie jaki jest istotny dla rozpatrywanej sprawy wskazany przepis przejściowy zmienia tylko reguły postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę, reguł zgłoszenia budowy lub robót niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. W żadnym innym zakresie (nieistotne wyjątki pomijamy) ustawa nowelizująca nie ma skutku retroaktywnego. W szczególności nie stosuje się jej do postępowań legalizacyjnych i naprawczych, jeśli roboty budowlane zostały zakończone przed 25 października 2019 r.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie ustalono ponad wszelką wątpliwość, że budowa sześciu anten i dwóch konstrukcji wsporczych zakończyła się przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Zawiadomienie mieszkańców budynku przy ul. [...] o możliwych nieprawidłowościach przeprowadzenia robót instalacyjnych na dachu budynku wpłynęło do powiatowego organu nadzoru budowlanego 9 kwietnia 2019 r., czyli pół roku wcześniej. Co więcej w trakcie kontroli prowadzonej przez PINB w dniu 7 czerwca 2019 r. inwestor przedstawił dokumenty z 12 czerwca 2018 r., a więc o rok wcześniejsze, potwierdzające działanie przedmiotowych anten. Faktyczne zakończenie robót budowlanych miało więc miejsce kilkanaście miesięcy przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Ponadto, rozpatrywana przez PINB niniejsza sprawa nie dotyczyła uzyskania w wyniku tego postępowania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, ani też kontroli zagrożeń związanych z trwającymi robotami budowlanymi.

W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że przepisy ustawy nowelizującej nie mogą mieć zastosowania do przedmiotowej konstrukcji antenowej. W związku z tym, w zakresie oceny legalności całej konstrukcji antenowej umieszczonej na dachu budynku wielorodzinnego, PINB miał obowiązek zastosować do przedmiotowego obiektu budowlanego przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z dnia wszczęcia postępowania nadzorczego, czyli dnia 8 lipca 2019 r.

We wskazanym czasie art. 29 ust. 2 punkt 15 pr.bud. miał węższy zakres zastosowania. Przewidywał on bowiem, że "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: [...] instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Jednocześnie uznawano wówczas, że w związku z definicją legalną wyrażoną w art. 3 pkt 9 pr.bud. określenie "na obiektach budowlanych" oznaczało nie tylko faktyczne miejsce lokalizacji urządzenia, ale konieczność spełnienia dodatkowego warunku, że "urządzenie budowlane" musi być funkcjonalnie związane z budynkiem, to znaczy musi "zapewniać możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, [tak jak to dzieje się] w przypadku przyłączy i urządzeń instalacyjnych". Wskazane przepisy odnosiły się zatem przede wszystkim do anten telewizyjnych indywidualnych lub zbiorowych, instalowanych na dachach budynków, w celu dostarczania sygnału TV właścicielom lokali wyodrębnionych w takim budynku.

Przedstawioną interpretację potwierdza wiele orzeczeń m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 10/17. Wyrok ten jest szczególnie ciekawy, gdyż inwestorem była w tej sprawie również skarżąca, więc nie mogła później twierdzić, że nie zna praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych. Dodatkowo skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Krakowie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 106/18, przy czym wyrok NSA zapadł już w toku niniejszej sprawy, czyli po wydaniu postanowienia PINB z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie nakazu przedstawienia przez inwestora (skarżącą) określonych dokumentów warunkujących legalizację konstrukcji antenowych. Decyzja PINB, czyli organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, zapadła po prawie trzech miesiącach od wydania wyroku NSA (patrz też wyroki NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt 2832/17, z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 848/16 i inne cytowane w wymienionych orzeczeniach).

Konstrukcje antenowe umieszczone na dachach budynków, które nie spełniały wskazanego warunku "zapewniania możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem" uznawano za stacje bazowe telefonii komórkowej, czyli za obiekty budowlane, które nie były wprost objęte żadnym wyjątkiem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymienionym w art. 29 ust. 1 i ust. 2 pr.bud. Wobec braku wyraźnego przepisu prawa, należało przyjmować, że stacje bazowe telefonii komórkowej wybudowane bez pozwolenia na budowę stawały się przypadkami samowoli budowlanej, do których zastosowanie znajdował art. 48 pr.bud.

W rozpatrywanej sprawie obiekt budowlany umieszczony na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] nie spełniał wskazanego warunku funkcjonalnego związania z budynkiem, czyli "zapewniania możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem". Nie mógł więc do niego znaleźć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15, a zatem próba legalizacji obiektu – stacji bazowej poprzez wydanie przez PINB postanowienia nr [...] z [...] lipca 2019 r. była w pełni uzasadniona. Próba ta zakończyła się wszakże niepowodzeniem, gdyż skarżąca nie przedstawiła dokumentów, które pozwalałyby na doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem. To właśnie dlatego PINB jako organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 48 ust. 1, ale w związku z art. 48 ust. 4 pr.bud., wydał nakaz rozbiórki obiektu. Drugi z wymienionych przepisów mówi wyraźnie: "W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 [obowiązku przedłożenia dokumentów], stosuje się przepis ust. 1 [art. 48 – wydaje się nakaz rozbiórki].

W tym stanie rzeczy i reguł prawnych [...] WINB jako organ drugiej instancji miał pełne podstawy, aby utrzymać w mocy decyzję rozbiórkową PINB: (1) odrzucił zastosowanie znowelizowanego art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. do konstrukcji antenowej zainstalowanej na dachu budynku przy ul. [...], (2) stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, a zwłaszcza NSA, ww. obiekt budowlany zasadnie został zakwalifikowany jako stacja bazowa telefonii komórkowej, wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę; (3) wobec braku pozwolenia na budowę słusznie podjęto działania mające na celu zapewnienie zgodności z prawem przedmiotowego obiektu, lecz (4) wobec niewykonania przez inwestora obowiązku przedstawienia organowi pierwszej instancji dokumentów niezbędnych dla legalizacji obiektu, nakaz rozbiórki wydany przez PINB należało utrzymać w mocy.

Przedstawione rozumowanie organu drugiej instancji nie zostało skutecznie zakwestionowane przez skarżącą w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponieważ opierało się na nietrafnej argumentacji, że nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. działa retroaktywnie i że podważa zasadność nakazu rozbiórki. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej i konsekwentnie oddalił skargę.

Sąd w pełni podziela natomiast stanowisko organu drugiej instancji, że w przypadku postępowań legalizacyjnych i naprawczych prowadzonych na podstawie art. 48-51 pr.bud. należy przyjąć zasadę, że rozstrzygnięcie o tym, czy w przypadku konkretnej instytucji doszło do samowoli budowlanej, czy też nie, rozstrzyga się na podstawie przepisów obowiązujących w czasie rozpoczęcia kontrolowanej inwestycji budowlanej. Natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie skutków takiej samowoli (jeśli zostanie stwierdzona) powinno już być oparte na przepisach obowiązujących w trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. Tym samym naruszenia przez organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 pr.bud. jest – zdaniem Sądu – bezzasadny.

W przekonaniu Sądu w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. (poprzez jego niezastosowanie przez organ odwoławczy), ani art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

11. Wskazując racje, które uzasadniły rozstrzygnięcie w sprawie, Sąd zwraca wszak uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji zawarta została sugestia, że nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 5 pr.bud., która zmieniła treść wyjątku od art. 28 ust. 1 pr.bud. "doprecyzowała jedynie rodzaj urządzeń, jakie można zainstalować na budynku bez pozwolenia na budowę, nie zmieniając przy tym zakresu pojęcia ‘urządzenia’" (str. 3 decyzji). Zdaniem [...]ego WINB ustawa nowelizująca nie miała wpływu na zakres stosowania zwolnienia z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę w przypadkach urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych.

W opinii Sądu interpretacja [...]ego WINB jest co najmniej wątpliwa, a może nawet po prostu błędna. Sąd nie rozstrzyga tej kwestii, gdyż – jak wspomniano wyżej - w rozpatrywanej sprawie art. 29 ust. 2 pkt 5 pr.bud. nie znajduje zastosowania. Można jednak zwrócić pod uwagę, że nowe brzmienie znowelizowanego przepisu wymaga nowej interpretacji. Lektura uzasadnienia ustawy nowelizującej wyraźnie wskazuje, że z uwagi na zmiany technologiczne, m.in. potrzebę zapewnienia łączności w sieciach piątej generacji (tzw. 5G) oraz dostępu do szybkiego internetu, postępowania w sprawie urządzeń telekomunikacyjnych, w tym antenowych konstrukcji wsporczych, instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z nimi osprzętu, mógł ulec zmianie. Szczegółowe określenie przedmiotu objętego zakresem zastosowania przez art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. pozwala wątpić, czy urządzenia takie są nadal objęte definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 9 pr.bud. Powiązanie wykładni funkcjonalnej oraz systemowej, w tym nowego brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 19a oraz art. 30 ust 1 pkt 1 pr.bud., może prowadzić do wniosku, że przedmiotowe urządzenia nie będą wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie będzie w ich przypadku istotne powiązanie funkcjonalne urządzeń telekomunikacyjnych z obiektem budowlanym, na którym mają być zainstalowane.

Budząca wątpliwości kwestia art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. nie znajduje wszakże bezpośredniego wyjaśnienia w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, w tym do art. 5 tego aktu (patrz: Prace Sejmu VIII kadencji, druk nr 3484 – Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, str. 74-75).

Podkreślmy, Sąd nie rozstrzyga jaka wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. powinna być uznana za prawidłową. Wskazuje się jednak, że uwaga [...]ego WINB odnosząca się do wymienionego przepisu noże być błędna lub sugerować, że interpretacja tego przepisu może mieć wpływ na wynik sprawy.

12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.