VII SA/Wa 2076/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi T. S. i J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. S. i J. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia T. S. i J. S. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] oddalające skargę skarżących na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec T. J. (dalej: "zobowiązany") w związku z niewykonaniem przezeń obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") nakazał rozbiórkę zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej części obiektu: (1) nadbudowanej – po uprzedniej rozbiórce stropodachu – części budynku mieszkalnego tj. poddasza użytkowego o wymiarach 6,08 m x 4,55 m; (2) wraz z prowadzącymi doń od strony północnej zewnętrznymi "drabiniastymi" schodami drewnianymi o szerokości 0,85 m oraz (3) dobudowanego od strony północnej murowanego wiatrołapu, w rzucie w kształcie wielokąta (prostokąt o wymiarach 2,45 m x 2,0 m oraz trójkąt o bokach 2 m x 1,9 m x l,75 m), w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...]w [...], na działce nr ewid. [...], zlokalizowanej na terenie nadmorskiego pasa technicznego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia [...] maja 2009 r.

Pismem z dnia[...] sierpnia 2010 r. [...] WINB wezwał zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. W związku z niewykonaniem obowiązku, organ pismem z dnia [...] lipca 2012 r. ponownie wezwał zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku poprzez wysłanie do niego upomnienia.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. wystawiono tytuł wykonawczy, który został odebrany przez zobowiązanego w dniu [...] września 2012 r.

Z kolei,[...] września 2012 r. zobowiązany wniósł do [...] WINB zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.; dalej: "u.p.e.a."). Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. [...]WINB uznał zarzuty zobowiązanego w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej za nieuzasadnione. GINB postanowieniem z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy organu egzekucyjnego pierwszej instancji.

Prawomocnym wyrokiem z [...] grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1452/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zobowiązanego na ww. postanowienie GINB z [...] maja 2013 r.

Dodatkowo w dniu [...] maja 2013 r. GINB postanowił odmówić wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2012 r., wystawionego przez [...] WINB. Drugie postanowienie GINB o analogicznym skutku zostało też wydane [...] lipca 2013 r.

Kolejno, w dniu [...] września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi zobowiązanego (sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 1452/13) postanowił oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia GINB z [...] maja 2013 r.

Natomiast w dniu[...] grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem oddalił skargę zobowiązanego na postanowienie GINB z [...] maja 2013 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów wniesionych do tytułu wykonawczego.

Skargę kasacyjną od wyroku z [...] grudnia 2013 r. wniósł zobowiązany, jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1003/14 (w przedmiocie oddalenia zarzutów wniesionych do tytułu wykonawczego) oddalił skargę kasacyjną.

Pomimo wyroku WSA z[...] grudnia 2013 r. [...] WINB nie prowadził postępowania w sposób właściwy. Również zobowiązany jako adresat wcześniejszych czynności nie podjął żadnych kroków zmierzających do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Dlatego też w dniu [...] stycznia 2014 r. jedna z uczestniczek postępowania wezwała [...] WINB do podjęcia czynności w celu zastosowania środków egzekucyjnych.

Z akt sprawy nie wynika jednak, aby w okresie od końca grudnia 2013 r. do końca września 2019 r. [...] WINB podejmował jakiekolwiek czynności egzekucyjne. Bezpośrednią przyczyną takiego stanu rzeczy było to, że dopiero w dniu [...] maja 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał do organu pierwszej instancji akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z [...] grudnia 2013 r.

Należy też zauważyć, że w dniu [...] lutego 2016 r. skarżący poinformowali [...] WINB o fakcie nabycia przez nich nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] (oryginalny numer ewid. [...]), czyli nieruchomości dotyczy nakaz rozbiórki z [...] lutego 2009 r. W tym samym piśmie skarżący sformułowali pod adresem organu wojewódzkiego wezwanie do podjęcia czynności w celu zastosowania środków egzekucyjnych.

Pismem z dnia [...] października 2019 r. [...] WINB zwrócił się do Gminy Miasta [...] o udzielenie informacji, czy Gmina Miasta [...] wykonała obowiązek ustawowy wynikający z prawomocnego wyroku z dnia [...] kwietnia 2015 r. Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny, polegający na złożeniu zobowiązanemu oraz dwóm mieszkającym z nim osobom oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.

Natomiast postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...], [...] WINB nałożył na T. J. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone i zmienione postanowieniem GINB z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], w zakresie wysokości grzywny oraz terminu jej uiszczenia, zaś w pozostałej utrzymane w mocy.

Pismem z dnia [...] października 2019 r. [...] WINB wezwał T. J. do osobistego złożenia wyjaśnień w charakterze osoby, której dotyczy wniosek o ukaranie za popełnienia wykroczenia z art. 92 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wniosek taki został w dniu [...] stycznia 2020 r. skierowany przez [...] WINB do Sądu Rejonowego w [...], II Wydział Karny. Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt [...] odmówił wszakże wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

W dalszej kolejności w aktach sprawy odnotowano dalsze czynności organów egzekucyjnych. Między innymi, postanowieniem z [...] lutego 2020 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], oddalające skargę T. S. i J. S.z dnia [...] listopada 2019 r. na bezczynność wierzyciela – [...] WINB – w podejmowaniu czynności zmierzających zastosowania czynności egzekucyjnych. GINB uznał, że wobec podjęcia przez wierzyciela odpowiednich czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności wierzyciela.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał zobowiązanego do uiszczenia grzywny i wykonania nałożonego obowiązku.

Wreszcie pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] WINB przekazał Urzędowi Skarbowemu w [...] tytuły wykonawcze z dnia [...] czerwca 2020 r. I [...] czerwca 2020 r. dotyczące należności pieniężnych celem wszczęcia egzekucji administracyjnej.

3. Niezależnie od skoncentrowania czynności [...] WINB w końcu 2019 r. i pierwszej połowie 2020 r., skarżący pismem z dnia [...] marca 2020 r. wnieśli skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w sprawie egzekucji nałożonego obowiązki.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ pierwszej instancji wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], którym oddalił skargę obu skarżących na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego w związku z niewykonaniem przez niego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. nakazującej rozbiórkę nadbudowanej i dobudowanych części budynku mieszkalnego.

Postanowienie powyższe zostało wydane na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako: "k.p.a.") i art. 54 § 2, § 5 u.p.e.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.).

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w początkowej fazie postępowanie egzekucyjne trwało długo, ale wynikało to z oczekiwania na wydanie wyroku w sprawie z powództwa cywilnego B. Cz. o wydanie nieruchomości. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny wydał wspomniany już wcześniej wyrok w sprawie o sygn. akt [...], nakazujący pozwanym T. J., B. U. i J. T. wydanie części działki nr [...], wchodzącej w skład nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Wyrokiem tym ustalono również, że pozwanym przysługuje prawo do lokalu socjalnego. Wyrok ten – zdaniem organu – nie został wykonany. [...] WINB podkreślił również, że wprawdzie wyrok ten nie zwalnia zobowiązanego z wykonania nakazu rozbiórki, ma jednak istotne znaczenie i wpłynął na działania organu.

Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał, że wobec upływu lat i niewykonania ww. wyroku, podjął działania i postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nałożył na T. J. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. W związku z dalszym brakiem działań zobowiązanego organ w dniu [...] czerwca 2020 r. przekazał Urzędowi Skarbowemu w [...] dwa tytuły wykonawcze, celem wszczęcia egzekucji administracyjnej pieniężnej.

Powyższe zdaniem organu wskazuje na liczne działania [...] WINB zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych i nie można było uznać, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było przewlekle.

4. Na postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący złożyli w dniu [...] czerwca 2020 r. zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący stwierdzili, że postanowienie pozostaje całkowicie niezasadne oraz sprzeczne z zasadami prawa, zaś przyjęcie jego uzasadnienia za słuszne prowadziłoby do oczywistego i rażącego wypaczenia rozumienia przewlekłości postępowania egzekucyjnego.

Wnoszący zażalenie wskazali, że [...] WINB w sposób błędny przyjmuje, że z samego faktu podjęcia pewnej liczby działań mających zmierzać do zastosowania środków egzekucyjnych wynika wniosek o nieprowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sposób przewlekły.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na postanowienie organu pierwszej instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2070).

Organ drugiej instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości fakt, że postępowanie egzekucyjne jest prowadzone już bardzo długo i że w jego trakcie organ wojewódzki, co prawda w dużych odstępach czasu, ale jednak podejmował czynności zmierzające do wyegzekwowania przez zobowiązanego nałożonego obowiązku. W szczególności trudno wskazać uzasadnione powody upływu niemal sześciu lat, pomiędzy prawomocnym oddaleniem zarzutów zobowiązanego, a orzeczeniem grzywny w celu przymuszenia. W tym więc zakresie mają rację skarżący wskazując, że w okresie prawie 9 lat organ egzekucyjny przejawiał bardzo niską aktywność w zakresie podejmowania działań zmierzających do wyegzekwowania obowiązku od zobowiązanego.

Zdaniem jednak organu drugiej instancji od października 2019 r., organ wojewódzki nie prowadzi postępowania w sposób przewlekły, gdyż podejmuje wszelkie dostępne czynności i środki, jakie przewidują przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a których nie można ocenić jako oczywiście pozornych lub podejmowanych w zbyt dużych odstępach czasu.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucili postanowieniu organu drugiej instancji naruszenie art. 54a u.p.e.a. (w brzmieniu do 29 lipca 2020 r. – art. 54 § 1 i 2 u.p.e.a.) oraz art. 80 i art. 12 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że nie doszło do przewlekłości postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wobec T. J. w związku z niewykonaniem przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2009 r.

7. Odpowiadając w dniu [...] listopada 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

10. Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem postanowień organów w przedmiocie rozpatrzenia skargi na przewlekłość postępowania, a w gruncie rzeczy oceny postępowania i stwierdzenia, czy organy dopuściły się przewlekłości prowadząc postępowanie egzekucyjne w stosunku do zobowiązanego, czyli osoby na która nałożono obowiązek rozbiórki nabudowanej i dobudowanej części budynku mieszkalnego w [...] na obszarze nadmorskiego pasa granicznego.

11. W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu była ocena dopuszczalności złożenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego oraz ustalenie przepisów właściwych. Skarga została złożona do Sądu w dniu [...] października 2020 r. i czyniła przedmiotem zaskarżenia postanowienie GINB z [...] września 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] WINB z [...] czerwca 2020 r. Natomiast wskazane postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane w związku ze skargą na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ egzekucyjny – [...] WINB.

Przedstawione daty są istotne, gdyż skarga na przewlekłość postępowania organu pierwszej instancji została oparta na art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.). Przepisy te wyraźnie przewidywały, że podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Skarga na przewlekłość postępowania złożona przez skarżących do [...] WINB jako organu egzekucyjnego była zatem w dniu jej złożenia w pełni uprawniona.

Wskazane przepisy, tj. art. 54 § 1 i § 2 zostały jednak zmienione przez art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 11 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), przy czym zmiana przepisów wchodziła w życie od dnia 30 lipca 2020 r. Postępowanie w przedmiocie przewlekłości zostało więc wszczęte, a postanowienie organu pierwszej instancji wydane jeszcze pod rządami wcześniejszej regulacji. Natomiast w znowelizowanym tekście ustawy skarga na przewlekłość została przeniesiona do art. 54a, przy czym w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zmiany przepisów nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Z uwagi na art. 13 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej przewidujący, że do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, ocena zgodności z prawem obu postanowień organów nadzoru budowlanego będzie dokonana na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 29 lipca 2020 r., czyli ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438).

12. Przyjęta w u.p.e.a. procedura egzekwowania obowiązków nałożonych w drodze decyzji administracyjnej przewiduje, że podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest wierzyciel, którym jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji (art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie organem tym jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który jest jednocześnie, zgodnie z art. 20 § 1 pkt 3 u.p.e.a., organem egzekucyjnym w sprawie wykonania obowiązku określonego w jego własnej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Obok wierzyciela, drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany. Zgodnie z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. zobowiązanym może być m.in. osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym.

W rozpatrywanej sprawie szczególnie istotne jest, ze oprócz wierzyciela i zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym mogą uczestniczyć, choć w ograniczonym zakresie, także inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy. Taką możliwość przewiduje art. 6 § 1a u.p.e.a., zgodnie z którym na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Takie samo uprawnienie (legitymacja procesowa) przysługiwało wskazanemu podmiotowi zgodnie z art. 54 § 2 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed [...] lipca 2020 r.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący T. S. i J. S. posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż w dniu [...] stycznia 2016 r. w wyniku umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego nabyli własność nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej dawniej jako działka nr ewid. [...], obecnie stanowiącej działkę nr ewid. [...] (patrz: kopia pisma skarżących z [...] lutego 2016 r., stanowiąca załącznik do skargi z [...] marca 2020 r., karta 1, strony nienumerowane). Postępowanie egzekucyjne prowadzone w związku z niewykonaniem obowiązku rozbiórki nadbudowy i dobudowy budynku mieszkalnego dotyczy właśnie działki nr ewid. [...].

Należy też podkreślić, że realizacja uprawnienia procesowego do złożenia skargi na przewlekłość, inaczej niż normuje to art. 54 § 4 u.p.e.a. w stosunku do skargi na czynności egzekucyjne, nie została ograniczona żadnym terminem. Wobec tego merytoryczne rozstrzygnięcie przez [...] WINB o zasadności skargi z [...] marca 2020 r. złożonej przez skarżących należało uznać za dopuszczalne.

13. Oceniając kontrolowane postępowanie administracyjnego pod kątem ewentualnej przewlekłości należało wskazać następujące okoliczności.

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia przewlekłości postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 54 § 1 i 2 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy i w związku z art. 18 u.p.e.a. należy kierować się praktyką orzeczniczą ukształtowaną na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Do przewlekłości postępowania, o której mowa w art. 54 § 1 i § 2 u.p.e.a., można zatem odnieść sposoby rozumienia przewlekłości postępowania administracyjnego, rozumianej jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. takie rozumowania znajduje uzasadnienie w zasadzie odpowiedniości, tj. zasadzie rozumowania per analogiam, ale i w zakazie wykładni homonimicznej ("Tym samym zwrotom nie należy nadawać różnych znaczeń"; porównaj: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, wyd. II, Toruń 2010, s. 120-121).

W piśmiennictwie w tym kontekście wskazuje się, że stan przewlekłości postępowania może wystąpić w przypadku niepodejmowania przez organ egzekucyjny czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego albo w przypadku podejmowania tych czynności przez organ z nieuzasadnionym opóźnieniem lub niecelowo. Przy takim sposobie rozumienia przewlekłości postępowania przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku lub obowiązek został wyegzekwowany później, niż mógłby być wyegzekwowany, przez co postępowanie trwało dłużej niż to jest niezbędne. Skarżący, wnosząc skargę na przewlekłość, może zarzucać organowi egzekucyjnemu, że bezpodstawnie odstąpił od dokonania określonych czynności albo że bezpodstawnie dokonał określonych czynności, które były zbędne i których dokonanie odwlekło w czasie moment przymusowego wykonania obowiązku. Skarżący może również kwestionować prawidłowość poszczególnych czynności egzekucyjnych, twierdząc, że sposób ich dokonania przez organ egzekucyjny doprowadził do przewlekłości postępowania egzekucyjnego (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2018, s. 322-323; R. Hauser, Z. Leoński, J. Olszanowski [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2016, s. 273-274; C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, red. D. Kijowski, Warszawa 2015, s. 517-518).

14. Rozstrzygając sprawę co do istoty, Sąd uznał, że wbrew rozstrzygnięciu wynikającemu z zaskarżonego postanowienia GINB, przedmiotowe postępowanie egzekucyjne było prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób przewlekły.

Przede wszystkim należy podkreślić, że prowadzenie postępowania przez organ administracji, w tym również organ egzekucyjny, należy oceniać całościowo, tzn. biorąc pod uwagę cały okres od wszczęcia postępowania do jego zakończenia lub złożenia do sądu administracyjnego skargi na przewlekłość. Jeśli zatem w końcowym (ostatnim) okresie postępowania organ wykazał się znaczącą aktywnością i skutecznością, to takie fakty nie zacierają wcześniejszej przewlekłości, ani nie czynią zarzutów przewlekłości bezprzedmiotowymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych, wyraźnie podkreśla się, że nawet załatwienia sprawy nie zwalnia sądu administracyjnego od oceny, czy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym doszło do przewlekłości (patrz np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 737/18). Stosując klasyczną zasadę rozumowania a fortiori: "Jeśli wolno więcej to wolno i mniej", możemy stwierdzić, że jeśli dopuszczalne jest badanie ewentualnej przewlekłości postępowania po jego zakończeniu, to tym bardziej należy uznać dopuszczalność takiego badania w toku postępowania, bez względu na to, jak długo ono trwa.

Z powyższego względu w rozpatrywanej sprawie należało stwierdzić, że w co najmniej trzech okresach [...] WINB jako organ nadzoru budowlanego, a później i wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym działał w sposób sprzeczny ze standardem szybkości i prostoty postępowania określonym w art. 12 k.p.a., a także obowiązkiem załatwiania sprawy bez względnej zwłoki (art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.).

Po pierwsze, przewlekłe postępowanie możemy stwierdzić w latach 2009-2012. W dniu [...] lutego 2009 r. [...] WINB orzekła wydał nakaz rozbiórki nadbudowanych i dobudowanych części budynku mieszkalnego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia [...] maja 2009 r. Jednak dopiero po 15 miesiącach od dnia w którym decyzja rozbiórkowa stała się ostateczna, a ściśle: [...] sierpnia 2010 r., organ nadzoru budowlanego wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki. Mimo że nie przynosiło to pożądanego skutku, ponowne wezwanie do wykonania obowiązku doręczono skarżącemu dopiero po 23 miesiącach ([...] lipca 2012 r.). W tej fazie nie było to jeszcze postępowanie egzekucyjne, ale organ w żadnym dokumencie, który byłby zawarty w aktach sprawy, nie wyjaśnił dlaczego przez trzy i pół roku od wydania nakazu rozbiórki tolerował niewykonywanie własnej decyzji.

Po drugie, postępowanie egzekucyjne wszczęto poprzez wystawienie (w dniu [...] sierpnia 2012 r.) i doręczenie zobowiązanemu ([...] września 2012 r.) tytułu wykonawczego. Można zrozumieć, że przez kilka miesięcy (do maja 2013 r.) [...] WINB nie podejmował czynności egzekucyjnych. Zobowiązany złożył bowiem wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej oraz zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym.

Jednak [...] maja 2013 r. GINB utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji z [...] stycznia 2013 r. o uznaniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. Tego samego dnia, [...] maja 2013 r., GINB postanowił odmówić wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Postanowienia GINB w obu sprawach zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, lecz organ pierwszej instancji wiedział, że złożenie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonane zaskarżonego aktu, ani prowadzonego postępowania (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Brak działania ze strony organu egzekucyjnego Pierwszej instancji jest tym bardziej nieuzasadniony, że w dniu [...] września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia GINB z [...] maja 2013 r. (sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 1452/13).

Orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym wyrok w przedmiocie zarzutów z 20 grudnia 2013 r. zostały zaskarżone skargami kasacyjnymi do NSA, ale od 7 maja 2013 r. do 20 grudnia 2013 r. prowadzenie czynności egzekucyjnych było dopuszczalne. Nie może przy tym być powoływane uzasadnienie, że dla potrzeb postępowania sądowo administracyjnego organ egzekucyjny nie posiadał akt sprawy. Wykonanie kopii akt sprawy egzekucyjnej przed wysłaniem ich do sądu nie jest niespotykaną, ani niezwykłym działaniem organów administracji.

Dopiero po wyroku z [...] grudnia 2013 r. do chwili uprawomocnienia się ww. wyroku (de facto do maja 2016 r.) [...] WINB miał obowiązek zaniechania czynności egzekucyjnych. W tym okresie nie można więc mówić o przewlekłości postępowania egzekucyjnego.

Po trzecie, już po przesłaniu w dniu [...] maja 2016 r. Akt [...] WINB przedmiotowe postępowanie egzekucyjne było prowadzone przewlekle do końca września 2019 r.. Organ nie podjął niemal żadnych czynności egzekucyjnych. Być może organ wojewódzki oczekiwał na wiadomość o przyznaniu lokalu zastępczego aktualnym mieszkańcom rozbudowanego budynku mieszkalnego. Być może też brał pod uwagę niepełnosprawność zobowiązanego w stopniu umiarkowanym, stwierdzoną w 2007 r. Przez ponad trzy lata [...] WINB nie podejmował jednak ani żadnych czynności egzekucyjnych, ani nie kierował do właściwych organów administracji lub instytucji pism z pytaniami o stan spraw lub z wnioskami o przyspieszenie postępowań.

Brak staranności [...] WINB miała miejsce mimo że już w dniu [...] lutego 2016 r. skarżący jako nabywcy działki nr ewid. [...] wezwali organ do podjęcia czynności w celu zastosowania środków egzekucyjnych. W aktach sprawy nie ma tez odpowiedzi organu na ww. pismo skarżących, ani świadectwa innej reakcji organu.

W tej sytuacji trudno uznać, że szczególna aktywność organu wojewódzkiego od połowy października 2019 r. do początków 2020 r. i później dwa postanowienia GINB, mogą uzasadnić stanowisko organu drugiej instancji o braku przewlekłości postępowania.

15. Ponownie rozpoznając sprawę, [...] WINB powinien uwzględnić ocenę prawną Sądu sformułowaną w niniejszym wyroku w celu rozpatrzenia kontrolowanej sprawy w sposób prawidłowy.

16. Mając na względzie powyższe ustalenia faktyczne a także zasady rozumowania mające zastosowanie do przepisów właściwych w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd swoim rozstrzygnięciem nie objął kwestii, czy przewlekłość miała charakter rażący. Konstrukcja rozpatrywanej sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego czyni ją bowiem odmienną od sprawy sądowoadministracyjnej, której przedmiotem jest przewlekłość, jakiej dopuszcza się organ prowadzący postępowanie, w odniesieniu do której sąd administracyjny dysponuje instrumentami określonymi w art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.