VII SA/Wa 2062/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

I.1

Decyzją z [...] lutego 2018 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.), po rozpatrzeniu sprawy zrealizowania budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] przy ul. [...]w [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. wydanej przez Prezydenta [...], z powodu niewykonania w terminie obowiązków określonych ostateczną decyzją PINB [...]z [...]czerwca 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nałożył na inwestora – B. K. i M. K. obowiązek:

1. dokonania rozbiórki domu mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym, z wbudowanym garażem wg projektu powtarzalnego typ "[...]" odbicie lustrzane wraz z wewnętrzną instalacją gazu i zbiornikiem na nieczystości typu "[...]", zrealizowanego przy ul. [...]w [...], na terenie działki o ewid. nr gr. [...] w obrębie [...], na podstawie wycofanej z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. wydanej przez Prezydenta [...],

2. doprowadzenia działki nr [...] w zakresie uksztaltowania, utwardzenia i poziomu rzędnych terenu do stanu istniejącego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, według mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych z [...]maja 2007 r. stanowiącej załącznik do decyzji [...] z [...] czerwca 2015 r. - którą to mapę załączono również do decyzji PINB.

I.2

Po rozpatrzeniu odwołania Inwestorów oraz P. N. (osoba sąsiadująca z inwestycją) [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2018 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB o nakazie rozbiórki.

I.3

Wyrokiem z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 44/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę inwestorów.

I.4

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3267/19 oddalił skargę kasacyjną inwestorów wywiedzioną od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim.

NSA uznał, że stan faktyczny sprawy został należycie ustalony przez organy i sąd pierwszej instancji.

Przypomniał, że PINB decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w określonym w niej terminie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania konstrukcji oporowej na terenie działki nr [...], przylegającej do granicy działek nr [...] i [...]. Następnie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. Decyzja PINB z [...] czerwca 2015 r. stała się ostateczna i prawomocna, bowiem nie złożono skargi na decyzję [...]WINB z [...] lipca 2015 r.

Inwestorzy wprawdzie podjęli próbę wyeliminowania decyzji [...]WINB z [...] lipca 2015 r. w trybie nadzwyczajnym (tj. stwierdzenia nieważności), lecz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2016 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, a następnie decyzją z [...] listopada 2016 r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Skarga na decyzję GINB z [...] listopada 2016 r. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 124/17.

Jak dalej wskazał NSA, z protokołu oględzin dokonanych [...] października 2016 r., a następnie [...] października 2017 r. wynika jednoznacznie, że inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych decyzją z [...] czerwca 2015 r., tj. nie przedłożyli projektu budowlanego zamiennego oraz nie wykonali (w sposób określony w decyzji), konstrukcji oporowej na terenie działki nr [...], przylegającej do granicy działek nr [...] i [...]. W konsekwencji, wobec niewykonania obowiązków nałożonych decyzją (ostateczną), organy wszczęły i prowadziły postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. znak: [...], PINB na podstawie art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nakazał B. i M. K. zaniechanie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...]w [...].

Powyższa decyzja została uchylona decyzją [...]WINB z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], w trybie instancyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku rozpatrzenia odwołania P. N.. Uzasadniając decyzję kasacyjną organ stwierdził, że nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, o którym mowa w art 51 ust. 5 P.b. może dotyczyć określonych sytuacji w toku procesu inwestycyjnego kiedy inwestycja jest realizowana, a roboty budowlane zostały już rozpoczęte. Nakaz taki nie znajduje jednak zastosowania do robót już zakończonych, zaś taki charakter posiadają roboty związane z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego na działce nr [...].

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w toku weryfikowanego postępowania, po wydaniu przez PINB decyzji z [...] czerwca 2015 r., wpłynął wniosek B. i M. K. z [...] września 2016 r. o zmianę decyzji z [...] czerwca 2015 r. We wniosku tym poinformowali oni m.in., że wykonali ukształtowanie terenu przy granicy działek nr [...] i [...] i uzupełnili brakującą ziemię na działce nr [...].

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB wydał [...] lutego 2018 r. decyzję znak: [...], w której powołując się na art. 51 ust 5 P.b. nałożył na inwestorów obowiązek dokonania rozbiórki domu mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym oraz doprowadzenie działki nr [...] w zakresie ukształtowania, utwardzenia i poziomu rzędnych terenu do stanu istniejącego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, według mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych z [...] maja 2007 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołań stron od ww. decyzji, [...]WINB decyzją z [...] maja 2018 r. znak: [...]. uchylił w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję PINB z [...] lutego 2018 r. znak: [...], wskazując na wniosek B. i M. K. z [...] września 2016 r. o zmianę decyzji z [...] czerwca 2015 r. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie tak sformułowanego żądania zachodziły wątpliwości, czy intencją B. i M. K., wyrażoną w ww. piśmie, było żądanie zmiany decyzji z [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 155 k.p.a., czy też ewentualna zmiana tej decyzji w zakresie jej istotnego elementu, jakim jest termin wykonania obowiązków. Brak działania organu pierwszej instancji w tym zakresie należało więc ocenić jako istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 414/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił sprzeciw P. N. i uchylił decyzję [...]WINB z [...] maja 2018 r. Stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania ewentualnego wniosku o zmianę decyzji PINB z [...] lutego 2018 r. złożonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest organ drugiej instancji, który rozpoznał odwołanie od tej decyzji, a więc [...]WINB. Wobec tego zdaniem sądu skoro ten sam organ drugiej instancji - [...]WINB - stwierdził, że złożone zostało pismo mogące stanowić wniosek o zmianę decyzji PINB z [...] lutego 2018 r. znak: [...], to jako organ właściwy powinien samodzielnie nadać odpowiedni bieg temu pismu i w związku z tym złożenie tego pisma w żaden sposób nie mogło uzasadniać wydania decyzji kasatoryjnej.

Wreszcie zaskarżoną decyzją z [...]grudnia 2018 r. [...]WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] lutego 2018 r. (o nakazie rozbiórki). Podkreślił, że z treści protokołu oględzin dokonanych [...] października 2016 r., a następnie [...] października 2017 r., wynika jednoznacznie, że inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych w decyzji z [...] czerwca 2015 r., tj. nie przedłożyli projektu budowlanego zamiennego oraz nie wykonali (w sposób określony w decyzji) konstrukcji oporowej na terenie działki nr [...], przylegającej do granicy działek nr [...] i [...].

W konsekwencji prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 51 ust. 5 P.b. i orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. PINB nie mógł bowiem, wobec zakończenia budowy, nakazać zaniechania dalszych robót budowlanych, nie mógł także nakazać doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, ponieważ Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. uchylił decyzję z [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego.

W związku z powyższym NSA uznał, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej. Przypomniał również, że kwestią możliwości wykonania decyzji z [...] czerwca 2015 r. zajmował się już sąd wojewódzki, w przywołanym wcześniej wyroku z 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 414/18, którą uchylił decyzję [...]WINB z [...] maja 2018 r.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 5 w zw. z art. 50 ust. 1 P.b. NSA wskazał, że na podstawie art. 50 ust. 1 P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie wskazanych w nim robót budowlanych. Zgodnie z art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (pkt 1), nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo (pkt 2) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (pkt 3). Z kolei na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. ma (podobnie jak decyzja wydana na podstawie art. 48) charakter związany, gdyż niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków w postępowaniu naprawczym skutkuje obowiązkiem wydania nakazu rozbiórki (wyrok NSA z 16 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3043/17).

Inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich decyzją z [...] czerwca 2015 r. a ponadto, jak podkreślił sąd wojewódzki, nie wykazywali woli do przeprowadzenia legalizacji przedmiotowego obiektu. Niemożliwe było też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, skoro decyzja z [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę została uchylona, na co trafnie zwrócił uwagę sąd wojewódzki. Wobec powyższego, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, zgodnie z art. 51 ust. 5 P.b. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę ww. obiektu, organ odwoławczy prawidłowo utrzymał ją w mocy, a takie działanie organów słusznie zaakceptował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Za niezasadne NSA uznał twierdzenie inwestorów o tym, że zastosowanie art. 51 ust. 5 P.b. uzależnione jest od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Sąd przypomniał, że art. 50 ust. 1 P.b. znajduje zastosowanie w przypadku robót budowlanych, które nadal są prowadzone. Skoro w niniejszej sprawie organy nadzoru budowalnego wydawały swoje rozstrzygnięcia po zakończeniu robót budowlanych, nie było konieczności by te, wykonane już prace, wstrzymać postanowieniem (por. np. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3240/17).

II.1

Po rozpatrzeniu wniosku B. K. (dalej jako Skarżąca) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 1 k.p.a., postanowieniem z [...] lipca 2020 r. znak [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2018 r. znak [...].

Jak wyjaśnił, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Okoliczności "innej uzasadnionej przyczyny" nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. Przyjęte jest, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, np. w sprawie zapadło już prawomocne rozstrzygnięcie lub nie podlega ona załatwieniu w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego.

W niniejszej sprawie kluczowa jest okoliczność poddania kwestionowanej decyzji kontroli sądów administracyjnych obydwu instancji, które potwierdziły jej prawidłowość oddalając obydwie skargi wnioskodawcy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z powyższego wynika, że Sąd zobowiązany jest w każdym przypadku - nawet gdyby skutkowało to wydaniem orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej - uwzględnić wady nieważnościowe badanej przez siebie decyzji.

Zawarta w art. 134 § 1 p.p.s.a. dyspozycja braku związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie.

Skoro więc WSA w Gorzowie Wielkopolskim prawomocnym wyrokiem oddalił skargę wnioskodawcy na decyzję [...]WINB z [...] grudnia 2018 r., to stwierdzić należy, że nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Przyjęcie stanowiska odmiennego od powyższego byłoby całkowicie niedopuszczalne i równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś stanowiłoby naruszenie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

GINB zauważył także, że w swym wyroku sąd ocenił postępowanie organów nadzoru budowlanego jako prawidłowe. Zgodnie z wyrokiem "wobec niewykonania przez skarżących obowiązków nałożonych decyzją (ostateczną), prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 51 ust 5 Pr. bud."

Z kolei analiza zarzutów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazuje, że odnoszą się one niemal wyłącznie do faktu, że decyzja PINB w [...] z [...] lutego 2018 r. została wysłana wspólnie do małżonków M. i B. K., w jednej kopercie i w jednym egzemplarzu. Ponadto Wnioskodawcy nie przywołują żadnych nowych dowodów czy twierdzeń, które mogłyby choć teoretycznie stanowić okoliczności nieznane organom oraz Sądowi, a tym samym by mogły mieć znaczenie w postępowaniu zakończonym ww. prawomocnym wyrokiem.

Kwestia ewentualnego niedoręczenia decyzji jednej ze stron, a tym samym ewentualnego pozbawienia jej udziału w postępowaniu może stanowić przesłankę wyłącznie do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. System weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa.

Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Zarzut nieważności mógłby być zasadny wyłącznie, gdyby skarżący wykazał, że mimo wydanego uprzednio wyroku, w sprawie nie zachodzi przeszkoda przedmiotowa do rozpoznania wniosku, tj. że wniesione żądanie nie wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd - por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 571/18).

II.2

Po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB postanowieniem z [...] września 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Podzielając wcześniejszą argumentację wskazał, że w świetle uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia, o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

W powołanej uchwale NSA wskazał również, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też postanowieniem zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia.

Jedynie brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania może spowodować, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 129/12). Oznacza to, że sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, również te niepodniesione w skardze, w celu zbadania w pełnym zakresie zgodności zaskarżonego aktu z prawem.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] grudnia 2018 r., ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powołano istotnych okoliczności, które stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności i mogłoby pozostawać poza kontrolą Sądu orzekającego uprzednio.

W związku z powyższym nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] grudnia 2018 r. Sąd rozważał wszystkie okoliczności sprawy, które warunkowały możliwości oceny wydanej decyzji pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad naruszenia prawa, i nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji organu wojewódzkiego.

Jeśli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zatem po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W takim przypadku należy więc odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

III.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła B. K. kwestionując je w całości. Rozstrzygnięciu GINB zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.:

a) art. 156 k.p.a. w zw. z art. 39, 40, 42 i 43 k.p.a. na skutek odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB w [...] z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku dokonania rozbiórki domu mieszkalnego, w sytuacji gdy w sprawie nie można przyjąć, że Skarżąca wcześniej nie zrealizowała wymogów decyzji z [...] czerwca 2015 r. PINB w [...], skoro Skarżąca nie miała obowiązku wykonania tej decyzji, bo decyzja ta w ogóle nie została jej skutecznie doręczona, a zatem nie jest jeszcze wykonalna (decyzja została wysłana "wspólnie" do małżonków M. i B. K., w jednej kopercie i jednym egzemplarzu i odebrał ją M. K.) - a zatem brak było podstaw do wydania decyzji o rozbiórce;

b) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. na skutek zaakceptowania przez organ decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa - tylko dlatego, że wcześniej to uchybienie nie zostało dostrzeżone przez organy i Sąd administracyjny (co prowadzi do przerzucenia na Stronę skutków wadliwego działania organów i Sądu);

c) art. 157 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że to na organach ciążył również obowiązek wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności z urzędu (zgodnie z obowiązującą ich zasadą legalności) - czego organy nie dopełniły, a znów skutki tych nagannych działań organu obciążają wyłącznie Skarżącą (i to w sposób tak dla niej drastyczny, jak poprzez nakazanie rozbiórki domu);

2. prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP na skutek zaakceptowania decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tylko dlatego, że organ i sąd administracyjny nie dostrzegł wcześniej tego kluczowego naruszenia dla sprawy.

Strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] grudnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] lutego 2018 r. oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Wskazała, że postanowienie GINB jest nie do zaakceptowania bo przeczy i narusza podstawowym zasadom legalności działania organów.

Wszystko sprowadza się do tego, że na Skarżącą spadają skutki rażącego naruszenia prawa - tylko dlatego że wcześniej żaden organ ani sąd (mimo swoich obowiązków) nie dostrzegli tych naruszeń. A naruszenia te są bardzo poważne (dotyczą bardzo poważnych materii) i są oczywiste.

Nie może być tak, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja rażąco naruszająca prawo tylko dlatego, że organy się pomyliły. Przeczy to podstawowym zasadom państwa prawa. Narusza nawet Konstytucję.

Strona zauważyła także, że wprawdzie uzasadnienie skargi jest krótkie, ale sprawa jest jasna. Pozostaje jej wyłącznie liczyć, że Sąd zmieni dramatyczną sytuację Skarżącej, zmuszanej aktualnie do rozbiórki jedynego domu.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z trafnie przywołaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a."

Wskazana uchwała przecięła istniejące poprzednio wątpliwości powstałe na tle problematyki związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na decyzję, w następczym postępowaniu dotyczącym kontroli tejże decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. W istocie więc uchwała przeciwdziała wadliwej praktyce organów, przejawiającej się w niejako automatycznym, negatywnym już we wstępnej fazie, rozstrzyganiu wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, poddanych wcześniej prawomocnej kontroli sądu administracyjnego, który nie podzielił argumentów przedstawionej mu skargi. Co jednak istotne, uchwała nie zmieniła domniemania, że w tych sprawach, w których decyzja była oceniana przez sąd administracyjny, inicjowanie procedury nadzwyczajnej stwierdzenia nieważności, zależy przede wszystkim od zakresu orzekania sądu, które miało już miejsce i dotyczyło istoty sprawy oraz przedmiotu badania sprawy.

Upraszczając powyższe rozważania Sąd wskazuje, że uchwała dopuszcza formalne rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania nieważnościowego (odmowa wszczęcia postępowania obecnie następuje w trybie art. 61a § 1 k.p.a.) w sytuacji, gdy już ze wstępnych okoliczności sprawy, zwłaszcza zaś z analizy wydanego wyroku i skontrolowanej decyzji wynika, że "wada nieważności", a ściślej określona kwestia, z której aktualnie strona wywodzi skutki nieważności decyzji, została zbadana i oceniona przez sąd administracyjny. Nie zmienia tego poglądu uchylenie przez ustawodawcę art. 157 § 3 k.p.a., bowiem uchwała zachowuje swoją aktualność także w obecnym stanie prawnym, w którym odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje w drodze postanowienia wydawanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

VI.

Analizując w niezbędnym zakresie wydany przez NSA wyrok z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3267/19, stanowiący główny argument przemawiający za słusznością zaskarżonego postanowienia, należy stwierdzić, że kompleksowo zbadano w nim całą sprawę administracyjną zakończoną decyzjami PINB i [...]WINB odpowiednio z [...] lutego 2018 r. i [...] grudnia 2018 r.

Zarówno więc WSA w Gorzowie Wielkopolskim jak i NSA poddały analizie przede wszystkim obrany tryb naprawczy z art 50-51 P.b. uznając to za działanie słuszne. Również ocena wykonania ostatecznej i prawomocnej decyzji PINB z [...] czerwca 2015 r. znak: [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i zobowiązującej do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania konstrukcji oporowej na terenie działki nr [...], przylegającej do granicy działek nr [...] i [...].

W wyrokach sądów obu instancji odniesiono się do przedmiotu sprawy, a więc oceniono dokładnie to, czy decyzja nakazująca rozbiórkę budynku Skarżącej jest wydana zasadnie. Sądy szczegółowo odniosły się do merytorycznego stanowiska wyrażonego w obu decyzjach nakazujących rozbiórkę, potwierdzając zarówno istnienie podstawy faktycznej do takiego działania (niewykonanie obowiązków nałożonych decyzją administracyjną) jak i podstawy prawnej.

Twierdzenia Skarżącej bazują wyłącznie na okoliczności niedoręczenia jej osobiście decyzji z 2015 roku zobowiązującej do przedłożenia projektu zamiennego oraz wykonania konstrukcji oporowej. Ma to zdaniem Strony świadczyć o nieważności nakazów rozbiórki, bowiem Skarżąca nic nie widziała, wskutek niedoręczenia przez organy, o wydanej decyzji nakazującej przedłożenie dokumentów i wykonanie robót budowlanych.

Sąd zauważa jednak, że adresaci decyzji z 2015 roku czyli Skarżąca i jej mąż, doskonale widzieli o treści tej decyzji, zobowiązującej ich do określonych działań. Świadczy o tym chociażby okoliczność podejmowania wielokrotnych prób jej wykonania jak i prowadzona z organami w tym zakresie korespondencja.

Poza tym słusznie zauważa GINB, że kwestia ewentualnego pominięcia Skarżącej stanowi podstawę do wznowienia postępowania a nie do stwierdzenia nieważności decyzji (co jest zasadą).

Stanowisko Strony jest więc zdaniem Sądu nietrafne i organ słusznie odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB i [...]WINB, ocenionych uprzednio przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim jak i NSA. Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa przeprowadzona w latach 2019-2020 była pełna, a nadto z istoty rozpoznanej sprawy (dotyczącej zależnej decyzji o nakazie rozbiórki orzeczonej wskutek niewykonania decyzji zobowiązującej), wynika że Sąd przeprowadził kompleksową ocenę decyzji PINB i [...]WINB, których unieważnienia obecnie domaga się Skarżąca.

Tym samym Sąd nie podziela zarzutów skargi.

Niezasadne jest powoływanie się na naruszenia procesowe (zarzut 1a i 1b) poprzez obciążanie Skarżącej skutkami nieprawidłowego działania organów, które nie doręczyły jej decyzji z 2015 roku nakazującej przedłożenie dokumentacji zamiennej i wykonanie konstrukcji oporowej chroniącej pobliski stok przed osunięciem. W niniejszej sprawie kwestie te nie mają jakiegokolwiek wpływu na orzeczenie (nawet jeżeliby istniały) albowiem sądy kontrolowały decyzje o nakazie rozbiórki, których obecnie unieważnienia domaga się Skarżąca. Powoływanie zatem zarzutów jakie należałoby kierować względem innej decyzji administracyjnej jest w tej sprawie chybione. Ponadto, jak wskazano wcześniej, kwestia pozbawienia możliwości działania w sprawie zakończonej decyzją z 2015 roku to przesłanka wznowieniowa - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Niezasadne jest także kwestionowanie braku stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki przez GINB z urzędu (zob. zarzut nr 1c). Przede wszystkim organ, aby zainicjować postępowanie nieważnościowe z urzędu, musi mieć wiedzę bądź co najmniej podejrzenie, że określone rozstrzygnięcie może być dotknięte wadą kwalifikowaną. W niniejszej sprawie istnieje przede wszystkim w obrocie prawnym decyzja wydana w 2015 roku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., która nie została wykonana. Tak długo jak decyzja ta pozostaje w obrocie, tak długo decyzje stanowiące jej realizację, tj. orzeczony nakaz rozbiórki wskutek niezastosowania się do obowiązków wskazanych przez nadzór budowlany, w ogóle nie jest możliwe. Ponadto decyzje zostały skontrolowane przez sądy administracyjne.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia Konstytucji RP. Działania organów są konsekwencją niewykonania nakazów nałożonych na Skarżącą i jej męża. To, że wiedzieli oni o ich istnieniu i konieczności zastosowania się do nich wynika już z samego faktu podejmowania wielu prób realizacji decyzji z 2015 roku.

Z powyższych względów słusznie uznano, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. i z przyczyn przedmiotowych należało odmówić wszczęcia postępowania o unieważnienie decyzji PINB i [...]WINB.

W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.