VII SA/Wa 2054/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę

[...]S.A. z siedzibą w K. (dalej "[...]" lub "Spółka") [...]kwietnia 2020 r. zgłosiło Wojewodzie [...]zamiar przebudowy skrzyżowania ulicy [...]z ulicą [...]w m. S., polegającej na przebudowie skrzyżowania grogi gminnej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] wraz z budową odcinka chodnika w granicach pasa drogowego drogi wojewódzkiej, na działce nr ew. [...], obr. [...], jedn. ew. [...]S.

Wojewoda[...], działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane (dalej "P.b."), postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. znak:

[...], nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o budowę kanału technologicznego (wraz z określeniem zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych, odpowiednimi szkicami, rysunkami oraz uzgodnieniami) lub wykazanie, że w objętym wnioskiem pasie drogowym przebudowywanej drogi zostały już zlokalizowana kanalizacja kablowa lub kanał technologiczny. Organ administracji architektoniczno-budowlanej poinformował również, że jeżeli wskazana infrastruktura techniczna nie została zlokalizowana, a zgłoszenie nie obejmuje budowy kanału technologicznego, należy dostarczyć decyzję zwalniającą zarządcę drogi z obowiązku budowy kanału technologicznego wydaną przez ministra właściwego do spraw informatyzacji.

[...], w odpowiedzi na postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. wskazała, że:

– w pasie drogowym przebudowywanej drogi wojewódzkiej jest zlokalizowana kanalizacja kablowa teletechniczna, co potwierdza uzgodnienie z [...]z [...] marca 2020 r. (pismo z [...] maja 2020 r.);

– obowiązek zlokalizowania kanału technologicznego w pasie drogowym drogi publicznej ciąży na zarządcy drogi, a inny podmiot może podjąć się realizacji inwestycji w tym zakresie na zasadzie dobrowolności (pismo z [...] czerwca 2020 r.).

Wojewoda[...], decyzją z [...] lipca 2020 r. znak:

[...], działając na podstawie art. 30 ust. 5c P.b., wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez [...]zamiaru wykonania robót budowlanych. Powodem wniesienia sprzeciwu było nieuzupełnienie zgłoszenia w zakresie wskazanym w postanowieniu z [...] kwietnia 2020 r.

Spółka wniosła odwołanie od decyzji Wojewody do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z [...]września 2020 r. znak: [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko Wojewody [...]...]zawarte w uzasadnieniu decyzji z [..] lipca 2020 r.

[...]zaskarżyła decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 39 ust. 6 pkt 2 oraz art. 39 ust. 6c ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną interpretację w zakresie obowiązków inwestora w przypadku budowy lub przebudowy drogi zwłaszcza, iż skarżąca nie planowała budowy kanału technologicznego oraz brak wyraźnego przepisu w tym zakresie, który wymuszałby powyższe na inwestorze;

2. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sprawie wszystkich okoliczności "jak" dowodów, w szczególności poprzez naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 K.p.a. i konstytucyjnych obowiązków organów administracji państwowej.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...]z [...] lipca 2020 r.;

2. zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie powołanego przepisu, z uwagi na dynamiczny wzrost zakażeń wirusem SARS-CoV-2 oraz wprowadzenie na terenie [...]tzw. czerwonej strefy, a co za tym idzie, dodatkowych ograniczeń w związku ze stanem epidemii, Przewodniczący Wydziału VII, który jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy, zarządzeniem z[...] marca 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...]z [...] lipca 2020 r. znak:[...], utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020 r. znak:[...], stanowił art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "P.b."). Zgodnie z tym przepisem, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Przedmiotem zgłoszenia [...]S.A. z siedzibą w K. (dalej "[...]" lub "Spółka") był zamiar wykonania przebudowy skrzyżowania ulicy [...]z ulicą [...]w S, polegającej na przebudowie skrzyżowania drogi gminnej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] wraz z budową odcinka chodnika w granicach pasa drogowego drogi wojewódzkiej, na działce o nr ew.[...], obręb [...]S., jedn. ew. [...]S.

Powodem wniesienia sprzeciwu było nieuzupełnienie zgłoszenia o: 1) budowę kanału technologicznego (wraz z określeniem zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych, odpowiednimi szkicami, rysunkami oraz uzgodnieniami) lub 2) wykazanie, że w objętym zgłoszeniem pasie drogowym przebudowywanej drogi zostały już zlokalizowane kanalizacja kablowa lub kanał technologiczny, ewentualnie 3) (w sytuacji, gdy wskazana infrastruktura techniczna nie została zlokalizowana, a zgłoszenie nie obejmuje budowy kanału technologicznego) dostarczenie decyzji ministra właściwego do sprawa informatyzacji zwalniającej zarządcę drogi z obowiązku budowy kanału technologicznego.

Przywołane wyżej okoliczności faktyczne oraz zastosowanie do nich przez organy administracji art. 30 ust. 5c P.b. nie budzą wątpliwości i nie są w sprawie sporne. Taki stan sprawy został też przyjęty przez Sąd w niniejszym wyroku.

Kluczowa dla oceny legalności zaskarżonej decyzji była natomiast odpowiedź na pytanie, czy z przepisów powszechnie obowiązującego prawa wynikał dla [...]obowiązek wybudowania kanału technologicznego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr[...].

Z uwagi na to, że obowiązek budowy kanału technologicznego w pasie drogowym wynika z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "u.d.p.") Sąd dokonał wykładni istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów tej ustawy.

W pierwszej kolejności należy więc zauważyć, że zgodnie z art. 39 ust. 6 u.d.p., zarządca drogi jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym w trakcie: 1) budowy dróg publicznych; 2) przebudowy dróg publicznych, chyba że w pasie drogowym przebudowywanej drogi zostały już zlokalizowane kanalizacja kablowa lub kanał technologiczny.

Przez kanał technologiczny rozumie się - zgodnie z art. 4 pkt 15a u.d.p. - ciąg osłonowych elementów obudowy, studni kablowych oraz innych obiektów lub urządzeń służących umieszczeniu lub eksploatacji: a) urządzeń infrastruktury technicznej związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, b) linii telekomunikacyjnych wraz z zasilaniem oraz linii elektroenergetycznych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Brzmienie art. 39 ust. 6 u.d.p. pozwala stwierdzić, że intencją ustawodawcy jest dążenie do lokalizowania kanałów technologicznych w drogach publicznych zarówno w przypadku budowy nowych dróg, jak i w przypadku przebudowy dróg istniejących. Zasadą jest więc stworzenie warunków dla możliwie najpełniejszej realizacji założenia polegającego na "wyposażeniu" dróg w takie kanały. W przypadku budowy nowej drogi publicznej, obowiązek lokalizacji kanału technologicznego jest bezwzględny, ponieważ – co oczywiste – nie istnieje pas drogowy tej drogi, w którym kanał taki mógłby być zlokalizowany. W przypadku istniejącej drogi, obowiązek taki aktualizuje się w przypadku jej przebudowy, o ile w pasie drogowym tej drogi nie została wcześniej zlokalizowana kanalizacja kablowa lub kanał technologiczny.

W pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr[...], w miejscu jej skrzyżowania z drogą gminną nr [...] nie jest zlokalizowany ani kanał technologiczny, o którym mowa w art. 4 pkt 15a u.d.p., ani kanalizacja kablowa. Znajduje się tam wyłącznie fragment podziemnej linii kablowej telekomunikacyjnej, widoczny na planie sytuacyjnym (karta nr 24 akt postępowania administracyjnego). Taki element infrastruktury telekomunikacyjnej należy zaś odróżnić od kanalizacji kablowej, co jednoznacznie potwierdza treść art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r. poz. 2460 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji).

Jak wskazano, przedmiotem zamierzonych przez [...]robót budowlanych jest przebudowa skrzyżowania dwóch dróg publicznych, tj. drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [..]w miejscowości S.) z drogą gminną nr [...] (ul. [...]w miejscowości S.). Zgodnie z art. 4 pkt 9 lit. a) u.d.p., jednopoziomowe skrzyżowanie dróg publicznych, to przecięcie się lub połączenie dróg publicznych na jednym poziomie. Projektowana inwestycja przewiduje przebudowę tarczy skrzyżowania, przy czym ogranicza się do pasa drogowego drogi wojewódzkiej (karta nr 17 akt postępowania administracyjnego). W istocie polega więc na przebudowie części drogi wojewódzkiej nr[...], stanowiącej skrzyżowanie tej drogi z drogą gminną nr[...].

Przebudowa dróg wojewódzkich jest co do zasady zadaniem zarządców tych dróg, którymi są zarządy województw, tj. organy odpowiedzialne na tym poziomie struktury samorządu terytorialnego za sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p.). W sytuacji, gdy inwestorem przebudowy drogi publicznej jest zarządca tej drogi, kwestia ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zlokalizowanie kanału technologicznego w pasie drogowym nie nasuwa więc wątpliwości.

W świetle jednak art. 16 ust. 1 u.d.p., przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. W takiej sytuacji (która ma miejsce w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją), dla określenia podmiotu odpowiedzialnego za lokalizację kanału technologicznego, należy posłużyć się nie tylko dyrektywami wykładni językowej. Konieczne jest w tym przypadku wzięcie pod uwagę celu, jaki przyświeca normie prawnej zawartej w art. 39 ust. 6 u.d.p. Niezbędne jest także rozważanie znaczenia tej normy z uwzględnieniem pozostałych jednostek redakcyjnych art. 39 u.d.p., a także odniesienie jej do wewnętrznej systematyki u.d.p.

Przebudowę drogi, zgodnie z art. 4 pkt 18 u.d.p., stanowi wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Przebudowa drogi następuje zatem w granicach istniejącego pasa drogowego tej drogi.

Pas drogowy, to stosownie do treści art. 4 pkt 1 u.d.p. wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga to natomiast, zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p., budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Przebudowa drogi stanowi więc "ingerencję" w pas drogowy tej drogi, powodującą podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych, jednakże bez zmiany granic tego pasa.

Kanał technologiczny należy lokalizować w pasie drogowym, a ściślej pod powierzchnią gruntu, którego granice wyznaczają pas drogowy.

Lokalizacja kanału technologicznego ma następować "w trakcie" (budowy lub) przebudowy drogi, co służy, jak już zauważono, stworzeniu warunków dla możliwie najpełniejszej realizacji założenia polegającego na "wyposażeniu" dróg w kanały technologiczne.

Skoro zatem inwestycja polegająca na przebudowie istniejącej drogi publicznej jest równoznaczna z ingerencją w pas drogowy tej drogi, to lokalizacja kanału technologicznego w trakcie przebudowy drogi stanowi część inwestycji drogowej polegającej na przebudowie tej drogi, niezależnie od tego, czy spowodowana jest inwestycją niedrogową, czy nie.

Trzeba też zaznaczyć, że w trakcie przebudowy drogi spowodowanej inwestycją niedrogową, to inwestor inwestycji niedrogowej posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiącą grunt, na którego powierzchni, a także pod którego powierzchnią i nad którego powierzchnią znajduje się pas drogowy.

Dlatego, jako że lokalizacja kanału technologicznego stanowi konieczny element inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi, należy przyjąć, że w przypadku, gdy przebudowa drogi spowodowana jest inwestycją niedrogową, lokalizacja kanału technologicznego, należy do obowiązków odpowiedzialnego za przebudowę drogi inwestora inwestycji niedrogowej. Kwestia określenia podmiotu zobowiązanego do lokalizacji kanału technologicznego wynika więc w tej sytuacji z przepisów u.d.p., a co za tym idzie, nie stanowi szczegółowych warunków przebudowy drogi, podlegających negocjacjom pomiędzy inwestorem a zarządcą drogi podejmowanym w celu zawarcia umowy, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.p.

Powyższy wniosek znajduje potwierdzenie w ust. 2 i ust. 3 art. 16 u.d.p. analizowanych w powiązaniu z art. 39 ust. 7-7ac i 7f-7k tej ustawy oraz powołanym wyżej art. 4 pkt 15a u.d.p.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.p., szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej.

Zgodnie z art. 16 ust. 3 u.d.p., w przypadku, w którym inwestycją niedrogową jest kanał technologiczny, umowa, o której mowa w ust. 2, może przewidywać przekazanie zarządcy drogi kanału technologicznego, na warunkach uzgodnionych w umowie, z możliwością ustanowienia na rzecz przekazującego inwestora prawa do korzystania z części kanału. W takim przypadku do ustanowienia prawa na rzecz przekazującego inwestora postanowień art. 39 ust. 7-7ac i 7f-7k nie stosuje się.

Hipoteza normy prawnej zawartej w drugim z powołanych przepisów opisuje sytuację odmienną, a właściwie "odwrotną", niż ta, która ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Inwestycja drogowa polegająca na budowie lub przebudowie drogi spowodowana jest bowiem w tym przypadku inwestycją niedrogową polegającą na realizacji kanału technologicznego. Realizacja kanału technologicznego nie następuje więc w ramach inwestycji drogowej, czy to spowodowanej (inną niż realizacja kanału technologicznego) inwestycją niedrogową, czy też nie. Stanowi ona w tym przypadku inwestycję niedrogową, która powoduje budowę lub przebudowę drogi.

Należy w tymi miejscu przypomnieć i podkreślić zarazem, że w świetle powołanego wyżej art. 4 pkt 15a u.d.p., kanał technologiczny służy umieszczaniu i eksploatacji nie tylko urządzeń infrastruktury technicznej związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (lit. a), ale także linii telekomunikacyjnych wraz z zasilaniem oraz linii elektroenergetycznych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (lit. b).

Nie ulega więc wątpliwości, że podmiot inny niż zarządca drogi, chcąc umiejscowić i eksploatować w pasie drogowym linię telekomunikacyjną lub elektroenergetyczną, niezwiązaną z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może być zainteresowany budową kanału technologicznego. Przy czym, z uwagi na to, że zrealizuje on inwestycję, która będzie służyć tak potrzebom "niedrogowym", jak i potrzebom zarządzenia drogami lub ruchu drogowego, zyska możliwość ustanowienia prawa do korzystania ze zrealizowanego kanału już na etapie zawarcia umowy, o której mowa w art. 16 ust. 2, zatem z pominięciem trybu określonego w art. 39 ust. 7-7ac i 7f-7k u.d.p. W szczególności nie będzie musiał występować z wnioskiem w tej sprawie, nie będzie musiał oczekiwać na wydanie decyzji w sprawie udostępnienia kanału technologicznego, w której określa się m.in. wysokość opłaty z tego tytułu.

Wziąwszy pod uwagę przedstawioną wyżej argumentację, Sąd doszedł do następującego wniosku. Jeżeli przebudowa drogi nie jest spowodowana inwestycją niedrogową, podmiotem zobowiązanym do lokalizacji kanału technologicznego jest zarządca drogi. Jeżeli przebudowa jest spowodowana inwestycją niedrogową, podmiotem zobowiązanym jest inwestor inwestycji niedrogowej, do którego należy wykonanie tej przebudowy.

Dlatego Sąd uznał, że [...]jest zobowiązana do zlokalizowania kanału technologicznego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr[...], w części, w której zamierza zrealizować przebudowę tej drogi, tj. jej skrzyżowania z drogą gminną nr [...] .

Końcowo, należy zauważyć, że powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 894/19 dotyczy sytuacji zasadniczo odmiennej niż mająca miejsce w przedmiotowej sprawie. Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie III SA/Lu 634/18, w której po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wydano powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, była decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji w pasie drogowym urządzeń telekomunikacyjnych (kabli światłowodowych) niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Jak Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wyroku z 15 listopada 2019 r., w przypadku wniosku o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury telekomunikacyjnej stosuje się art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p. uzupełniony art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 udp. Przepisy te nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie, która dotyczy – jak już wywiedziono - zgłoszenia zamiaru przebudowy drogi i obowiązku zlokalizowania kanału technologicznego w pasie drogowym w trakcie tej przebudowy.

Kontrola zaskarżonej decyzji nie dała zatem podstaw do stwierdzenia, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, wobec nieuzupełnienia zgłoszenia, zobowiązany był do wniesienia sprzeciwu na podstawia art. 30 ust. 5c P.b. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie decyzji odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.