VII SA/Wa 2031/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi A.R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary grzywny oddala skargę

Przedmiotem skargi A. R. ("skarżąca") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] września 2020 r., znak: [...], wydane w następującym stanie sprawy:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") postanowieniem znak: [...] z [...] lipca 2020 r., na podstawie art. 88 § 1 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a."), nałożył na skarżącą karę grzywny w wysokości 200 zł za nieokazanie w dniu [...] lipca 2020 r. przedmiotu oględzin, tj. budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...], pomimo prawidłowego wezwania pismem z [...] czerwca 2020 r. znak: [...],[...],[...] w postępowaniu oznaczonym znakiem [...].

W uzasadnieniu tego orzeczenia [...] WINB podał, że prowadzi postępowania odwoławcze z odwołań skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB"), m.in. od decyzji z [...] czerwca 2017 r. znak: [...], wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazującej A. R. przeprowadzenie kontroli okresowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], polegającej na: sprawdzeniu stanu technicznego i jego przydatności do użytkowania, estetyki wraz z otoczeniem; kontrolą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów; sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowej oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) - w terminie określonym w sentencji decyzji. Przywołując ww. decyzję wskazał, że budynki mieszkalne zlokalizowane przy ul. [...] oraz przy ul. [...] w [...] korzystają z dwóch kominów - jeden usytuowany od strony ul. [...] (posiada 6 przewodów) oraz drugi od ul. [...] (posiada 5 przewodów). Dodał, że budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] i [...] w [...] znajdują się w posiadaniu dwóch różnych właścicieli, a korzystają z tych samych kominów. I dalej, podał, że w celu załatwienia sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., za konieczne uznał uzyskanie aktualnej niezależnej opinii dotyczącej przewodów kominowych obsługujących ww. budynki, w tym budynku przy ul. [...] w [...], będącego własnością skarżącej. W tym celu dokonał wyboru oferty, zawarł umowę z firmą [...] P. C., i określił termin realizacji zamówienia do [...] marca 2018 r. Następnie zwrócił się do właścicieli przedmiotowych budynków o ich udostępnienie dla potrzeb sporządzenia opinii kominiarskiej w uzgodnionym przez wykonawcę terminie. Skarżąca nie udostępniła jednak budynku przy ul. [...] w [...] ani w dniu [...] kwietnia 2018 r., ani w kolejnych wyznaczanych terminach, m.in. w dniu [...] lipca 2018 r., [...] listopada 2018 r., [...] stycznia 2019 r., [...] lipca 2019 r., [...] sierpnia 2019 r., [...] grudnia 2019 r. oraz w dniu [...] lipca 2020 r. W efekcie postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. [...] WINB nałożył na nią karę grzywny w wysokości 50 zł za nieokazanie przedmiotu oględzin w dniu [...] kwietnia 2018 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2290/18 oddalił skargę na postanowienie GINB z [...] lipca 2018 r. utrzymujące w mocy ww. postanowienie organu wojewódzkiego. Dalej, postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. [...] WINB nałożył na skarżącą karę grzywny w wysokości 100 zł za nieokazanie przedmiotu oględzin [...] czerwca 2018 r., a WSA wyrokiem z 23 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2548/18 oddalił skargę na postanowienie GINB z [...] sierpnia 2018 r. utrzymujące w mocy ww. postanowienie organu wojewódzkiego. Organ podał, że także kolejne jego postanowienie z [...] lipca 2018 r., nakładające karę grzywny w wysokości 200 zł za nieokazanie przedmiotu oględzin [...] lipca 2018 r., zostało uznane za prawidłowe wyrokiem WSA z 23 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2549/18.

Wskazał, że pełnomocnik skarżącej H. T. została prawidłowo powiadomiona o przeprowadzeniu oględzin [...] lipca 2020 r. Pismo informujące zostało doręczone ww. osobie [...] czerwca 2020 r. Pomimo prawidłowego wezwania listem poleconym, zobowiązana do okazania przedmiotu oględzin A. R. nie stawiła się w wyznaczonym miejscu i terminie i nie okazała obiektu mającego być przedmiotem dowodu. Organ przywołał przy tym art. 85 § 1 i art. 88 § 1 k.p.a. Uznał jednocześnie stanowisko pełnomocnika zobowiązanej (przedstawione w piśmie z [...] czerwca 2020 r.), wskazujące na to, że żądanie zawarte w piśmie z [...] czerwca 2020 r. nie może być spełnione do czasu obowiązywania zasad i obostrzeń wynikających z pandemii oraz stanu epidemicznego w kraju, za niemogące mieć wpływu na treść niniejszego orzeczenia. Wyjaśnił bowiem, że wprawdzie art. 15 zzr i art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, 567, 568 i 695) przewidywały zawieszenie administracyjnych terminów materialnych i procesowych. Niemniej jednak wskazane przepisy zostały uchylone z dniem 16 czerwca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). W związku z tym organy administracji publicznej nie mogą już zaprzestać wykonywania czynności w postępowaniach administracyjnych bez narażenia się na zarzut bezczynności lub przewlekłości.

Organ podkreślił, że w toku toczącego się postępowania wielokrotnie podejmował próby przeprowadzenia powyżej wskazanych czynności dowodowych, jednakże nie odnosiły one zamierzonego skutku, z przyczyn leżących po stronie właścicielki budynku przy ul. [...] w [...]. Wyznaczony na [...] lipca 2020 r. termin był już dziesiątym z kolei wyznaczonym przez organ terminem w toku toczącego się postępowania odwoławczego. Jednakże w związku z nieobecnością skarżącej oraz jej pełnomocnika, nie doszło do zrealizowania oględzin nieruchomości przez firmę [...] P.C., z udziałem pracowników organu odwoławczego.

Z postanowieniem tym nie zgodziła się A. R., reprezentowana przez H. T.; w ustawowym terminie wniosła zażalenie.

W zażaleniu H. T. wskazała, że działa również we własnym imieniu. Postanowieniem znak: [...] z [...] września 2020 r., GINB umorzył postępowanie w sprawie zażalenia H.T. na postanowienie [...] WINB z [...] lipca 2020 r. Natomiast po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na ww. postanowienie [...] WINB, GINB [...] września 2020 r. wydał wskazane na wstępie postanowienie o znaku [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] WINB z [...] lipca 2020 r.

W uzasadnieniu zauważył, że zaskarżone postanowienie jest efektem nieokazania przedmiotu oględzin przez A.R. po raz kolejny.

Dodał, że jak wynika z akt sprawy, pismem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...],[...], [...][...] WINB wezwał A. R.do udostępnienia w dniu [...] lipca 2020 r. w godzinach 10:30-13:30 - w celu dokonania oględzin - budynku mieszkalnego na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ pouczył A. R. o treści art. 88 § 1 k.p.a. W piśmie z [...] czerwca 2020 r. A.R., reprezentowana przez H. T. wskazała, że oględziny nie mogą się odbyć ze względu na stan epidemii. W dniu [...] lipca 2020 r. P.C. oraz pracownicy WINB w [...] w asyście Policji podjęli próbę przeprowadzenia oględzin. Obiekt nie został jednak udostępniony przez A. R., ani jej pełnomocnika – H. T. Jak zaznaczono w protokole, wszystkie osoby mające uczestniczyć w oględzinach były zaopatrzone w maseczki i rękawiczki ochronne.

Zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a. kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie.

GINB wskazał przy tym, że adresatem postanowienia wydanego na podstawie ww. przepisu może być każda osoba, która w sposób nieuzasadniony odmówiła okazania przedmiotu oględzin, w tym strona postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1412/09). Warunkiem zastosowania omawianego przepisu jest także uprzednie pouczenie o skutkach nieokazania przedmiotu oględzin (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017).

GINB zaznaczył jednocześnie, że mgr inż. P.C. posiada status biegłego w postępowaniu prowadzonym przed [...] WINB. Organ wojewódzki zwrócił się bowiem do niego w celu uzyskania wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 85 § 2 k.p.a., jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin. W sytuacji, kiedy dla należytego dokonania oględzin niezbędne jest posiadanie specjalistycznej wiedzy, której organ prowadzący postępowanie nie ma, oględziny przeprowadzane powinny być z udziałem biegłych (zob. F. Elżanowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020).

Strona została poinformowana o oględzinach z odpowiednim wyprzedzeniem i pouczona o treści art. 88 k.p.a.

Osobą zobowiązaną do okazania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] była A.R., jako jego właścicielka. A. R. nie zadośćuczyniła ww. obowiązkowi osobiście, ani nie zapewniła udostępnienia przedmiotowego budynku przez pełnomocnika.

W końcu GINB podał, że do zażalenia dołączono kartę rezerwacji wizyty lekarskiej na dzień [...] lipca 2020 r., dotyczącą H.T. Wskazał jednak, że przedmiot oględzin mogła udostępnić osobiście A. R. lub powołać w tym celu innego pełnomocnika. Ponadto, niezrozumiałe jest, dlaczego H. T. nie przedstawiła tego dokumentu przed dniem oględzin, a dopiero wraz z zażaleniem. Działania H. T.wskazują na celowe, świadome i bezzasadne utrudnianie prowadzenia postępowania dowodowego.

W skardze do Sądu na ww. postanowienie GINB, skarżąca (reprezentowana przez H. T.) zarzuciła rażące naruszenie prawa od 2012 r., w toczących się sprawach przed specjalistycznymi organami. Podniosła, że nie należy do tych organów "szkalowanie, szykanowanie, eskalowanie". Wskazała, że A.R. nie uczestniczy fizycznie w żadnych postępowaniach administracyjnych, ponieważ nie włada nieruchomością – dz. ew. [...] w [...]; działanie strony odbywa się przez pełnomocnika, będącym "prawnym użytkownikiem nieruchomości". Poza tym podała, że organ nie skierował skutecznie żadnego wezwania; pismo z [...] czerwca 2020 r. zostało zaopatrzone w 3 sygnatury; nie wyjaśnił czego one dotyczą i dlaczego wielokrotnie przeprowadzane oględziny nie są przeprowadzane w budynku przy ul. [...] w [...]. Podniosła też, że organ odwoławczy posiada opinię kominiarską potrzebną do wydania decyzji. Dodała, że jej pełnomocnik odpowiada na każde wezwanie, ale nie jest to rozpatrywane oraz że P. C. nie jest biegłym – nie ma takiego statusu, nie posiada żadnych wiadomości specjalnych. Wskazała także na to, że organy nie wykonały wyroku Sądu w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 50/16.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia, podnosząc, że nie zmierzają one do załatwienia sprawy.

GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB znak: [...] z [...] września 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] WINB z [...] lipca 2020 r. o nałożeniu na skarżącą kary grzywny w wysokości 200 zł za nieokazanie w dniu [...] lipca 2020 r. przedmiotu oględzin, budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

Kontrolując to postanowienie, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, Sąd wziął pod uwagę prawomocne wyroki Sądów "związane" z postępowaniem, w ramach którego zostało ono wydane.

I tak, Sąd uwzględnił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 50/16, odnoszący się do decyzji [...] WINB z [...] maja 2015 r. o znaku [...] wydanej w oparciu o art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i nakazującej skarżącej – A. R. przeprowadzenie okresowej kontroli budynku przy ul. [...] w [...] oraz wykonanie ekspertyzy technicznej obejmującej m.in. kanały kominowe usytuowane w ww. budynku. Sąd uchylił orzeczenie o charakterze reformatoryjnym ww. organu i poprzedzającą ją decyzję PINB, wskazując na brak prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego. W uzasadnieniu zaznaczył, że z dowodów zgromadzonych (z analizy, której organy nie przeprowadziły), nie wynika nieprawidłowy stan techniczny budynku nr [...]. "Owszem, organy ustaliły, że do pomieszczeń mieszkalnych w tym budynku przedostaje się zapach dymu, ale na podstawie przeprowadzonych przez organy obu instancji dowodów, (...), nie sposób wywieść, że jest to spowodowane nieprawidłowym stanem technicznym tego budynku, co jest konieczną przesłanką nałożenia na jego właścicieli nakazów na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego". I dalej, WSA w Lublinie podał, że organy przyjęły nieodpowiedni stan techniczny przewodów kominowych, ale nie ustaliły, czy te przewody przynależą do pomieszczeń znajdujących się w budynku A.R. Zwrócił dalej uwagę m.in. na to, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności organ odwoławczy mógł wyjaśnić uzupełniając postępowanie dowodowe, w ramach którego mógł przeprowadzić oględziny, zwrócić się do biegłych o sporządzenie opinii, czy o dodatkowe wyjaśnienia (zanim nakazał wykonanie ekspertyzy), czego natomiast nie uczynił. Będąc związany tym wyrokiem [...] WINB, orzekając ponownie w sprawie, na skutek odwołania skarżącej m.in. od decyzji PINB z [...] czerwca 2017 r. o znaku [...], wydanej w oparciu o art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, mógł więc (w celu zrealizowania wskazań wynikających z przywołanego wyroku) podjąć czynności dowodowe, w tym przeprowadzić oględziny nieruchomości z osobą posiadającą wiadomości specjalne (v. art. 84 § 1 k.p.a.), której zlecił sporządzenie/opracowanie opinii kominiarskiej (umowa z [...] lutego 2018 r.).

Sąd uwzględnił również prawomocne wyroki tut. Sądu (powołane także w postanowieniu organu I instancji), w tym wyrok z 23 lipca 2019 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2549/18 oddalający skargę A. R. na postanowienie GINB z [...] sierpnia 2018 r. o znaku: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] WINB z [...] lipca 2018 r. o nałożeniu na skarżącą kary grzywny w wysokości 200 zł za nieokazanie przedmiotu oględzin (ww. budynku) w dniu 24 lipca 2018 r. Wyrokiem tym Sąd przesądził konieczność przeprowadzenia w związku z uruchomionymi postępowaniami odwoławczymi oględzin m.in. budynku skarżącej (wskazując w tej kwestii także na ww. wyrok WSA w Lublinie), i nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości w działaniu organu w dążeniu do przeprowadzenia wskazanego środka dowodowego. Wskazał na to, że organ ten ma obowiązek zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i kompleksowego rozpatrzenia sprawy – zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w ww. wyroku z 12 maja 2016 r., dostrzegając przy tym, że w aktach sprawy brak jest aktualnej opinii kominiarskiej oraz, że konieczne jest uzyskanie niezależnej opinii dotyczącej przewodów kominowych obsługujących dwa budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej. Jednocześnie Sąd uznał, że skoro skarżąca po raz kolejny odmówiła okazania przedmiotu oględzin, uzasadnione było jej ukaranie kwotą w wysokości 200 zł.

W konsekwencji Sąd podkreśla, że w świetle wskazanych powyżej wyroków, nie mogą obecnie okazać się skuteczne te zarzuty/argumenty skarżącej, które w istocie kwestionują sposób procedowania organu odwoławczego – [...] WINB w sprawach dotyczących ww. budynków, w tym budynku skarżącej przy ul. [...] w [...]. Konieczność przeprowadzenia oględzin tego budynku i uzupełnienia akt sprawy na tym etapie (czyli w postępowaniu odwoławczym) o aktualną opinię kominiarską została już bowiem prawomocnie zaakceptowana (i przesądzona). Nie budzi przy tym także wątpliwości w sprawie, że to skarżąca jest właścicielką budynku przy ul. [...] w [...], a wobec tego to do niej należało kierować zawiadomienia o terminie oględzin i wezwania do umożliwienia ich przeprowadzenia (z uwzględnieniem przy ich doręczaniu ustanowionego w postępowaniu jej pełnomocnika, v. art. 40 § 2 k.p.a.).

Nieokazanie po raz kolejny przedmiotu oględzin, utrudnianie w ten sposób zgromadzenia dowodów i zakończenia postępowania mogło zaś skutkować raz jeszcze zastosowaniem art. 88 § 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie.

Wskazany przepis mógł znaleźć zastosowanie w sprawie, albowiem - jak wynika z akt - pismem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], [...],[...] [...] WINB wezwał A. R. do udostępnienia w dniu [...] lipca 2020 r. w godzinach 10:30-13:30 - w celu dokonania oględzin - budynku mieszkalnego na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...]; pouczył jednocześnie A.R. o treści art. 88 § 1 k.p.a. Doręczył ww. korespondencję w dniu [...] czerwca 2020 r. jej pełnomocnikowi. W dniu [...] lipca 2020 r. P.C. oraz pracownicy WINB w [...] w asyście Policji podjęli próbę przeprowadzenia oględzin. Obiekt nie został jednak udostępniony ani przez A. R., ani jej pełnomocnika – H. T., czy też inną osobę działającą z upoważnienia skarżącej. To zaś uprawniało organ wojewódzki do zastosowania art. 88 § 1 k.p.a. i wymierzenia w okolicznościach sprawy wobec skarżącej kary grzywny w kwocie 200 zł. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że okoliczności wskazane w piśmie z [...] czerwca 2020 r. przez pełnomocnika skarżącej, nawiązujące do stanu epidemii obowiązującego w Polsce od 20 marca 2020 r., nie mogły ani uzasadniać odstąpienia od przeprowadzenia oględzin z udziałem biegłego w dniu [...] lipca 2020 r., ani od zastosowania ww. art. 88 § 1; w stanie prawnym obowiązującym w dniu wyznaczonego terminu oględzin, organy administracji publicznej nie mogły bowiem "powstrzymać się" od przeprowadzania niezbędnych czynności dowodowych, na co zasadnie i prawidłowo powołał się [...] WINB w postanowieniu z [...] lipca 2020 r.

W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.