VII SA/Wa 1949/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę

1. Przedmiotem skargi Z. R.(dalej: "skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2020 r., znak [...], wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Postanowieniem z [...] października 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę przez inwestora – F. R., przy budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ew. [...] przy ul. O. we wsi Z. gm. S. oraz nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych.

3. Postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: "p.b."), po przeprowadzeniu na wniosek skarżącego postępowania, odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] października 2009 r.

[...]WINB podkreślił, że stwierdzenie nieważności dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy występuje którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich, określoną w pkt 2 powołanego przepisu, jest wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ I instancji przedstawił, że do takiego naruszenia dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. [...]WINB przedstawił, że prowadząc postępowanie na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. i dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności, organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania rozstrzygnięcia. W postępowaniu tym organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych tym przepisem, co oznacza, że nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją lub postanowieniem.

Przedstawiając okoliczności faktyczne sprawy, organ I instancji poinformował, że w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy S. z [...] listopada 1985 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego, zrealizowano inwestycję przez F. R. Czynności kontrolne przeprowadzone 16 czerwca 2009 r. pozwoliły ustalić niezgodność długości budynku z projektem budowlanym (zaprojektowano budynek o dł. 14,79 m, a wykonano budynek o dł. 19 m) Stwierdzono również, że inwestor zrezygnował z wykonania pomieszczeń inwentarskich, a w ich miejscu powstało pomieszczenie garażowo-gospodarcze.

Organ I instancji wskazał, że PINB ustalił w toku postępowania zmianę usytuowania obiektu oraz jego podwyższenie poprzez nadbudowę ściany.

Wobec istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego PINB postanowieniem z [...] października 2009 r. wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót.

Postanowienie organu stopnia podstawowego, w ocenie [...]WINB, prawidłowo wskazywało na realizację przedmiotowej inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i dokumentacji projektowej. Zasadnym działaniem było więc wdrożenie postępowania administracyjnego w przedmiocie budowy obiektu w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 p.b.

W odniesieniu do art. 50 oraz art. 36a p.b., [...]WINB podkreślił, że obowiązkiem inwestora było prowadzenie robót budowlanych zgodnie z ustaleniami i warunkami tego pozwolenia oraz projektem budowlanym. Inwestor bezsprzecznie wybudował budynek z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunkami pozwolenia na budowę. W sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę długości budynku z projektowanej 14,79 m na ok. 19 m przy jednoczesnej zmianie lokalizacji budynku względem granic działek sąsiednich. Organ wskazał, że inwestor ponadto zmienił funkcję pomieszczeń inwentarskich przewidzianych w budynku na pomieszczenia garażowo-gospodarcze. Wskazano, że inwestor wykonał również poddasze o niepełnej wysokości użytkowej, a w 2006 r. dokonano wymiany pokrycia dachu z eternitu na blachę.

[...]WINB stwierdził, że przedmiotowy budynek narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż usytuowany jest w odległościach: 1,02 m do 1,50 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz ok. 0,5 m od granicy z działką [...]. Organ odwoławczy poinformował, że budynek pierwotnie miał być usytuowany w granicy z działkami o nr ew. [...] i [...] oraz w odległości 4 m od granicy z dz. nr ew. [...]. Podkreślono, że zmiana usytuowania obiektów objętych pozwoleniem na budowę, zmienia sposób zagospodarowania działki, który objęty jest szczególnym rygorem prawnym. Zmiana usytuowania przedmiotowego obiektu stanowi odstępstwo istotne.

W ocenie organu I instancji treść przepisów oraz charakter dokonanych zmian uprawniał organ powiatowy do wstrzymania robót budowlanych i do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. Zasadnie zatem wdrożono tryb przewidziany w art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 p.b. Przepis ten, jak przedstawił [...]WINB, znajduje zastosowanie m. in. do robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach, a dokonanie istotnego odstąpienia w trakcie budowy skutkuje wszczęciem procedury naprawczej.

Organ I instancji uznał, że postanowienie PINB z [...] października 2009 r. nie zawierało wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ zostało wydane przez właściwy organ, posiada podstawę prawną i nie jest obarczone wadą rażącego naruszanie prawa, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem ani sprawy załatwionej w sposób milczący, zostało skierowane do osoby będącej stroną w sprawie, jest wykonalne, jego wykonanie nie spowoduje czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego [...]WINB podkreślił, że niezależnie od daty wykonania odstępstw przedmiotowej inwestycji, dla ich legalizacji właściwym trybem jest przewidziany w art. 50-51 p.b., w ramach którego organ jest zobowiązany stosować przypisy techniczno-budowlane z daty orzekania przez organ nadzoru budowlanego, o czym przesądził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2919/17. Ponadto organ I instancji wskazał, że skarżący nie przedłożył dokumentów potwierdzających oddanie obiektu do użytkowania, a Urząd Gminy S. nie posiada w swoich zasobach takiego dokumentu. Prawnie skuteczne może być tylko zawiadomienie organu o zakończeniu budowy wykonanej zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, a fakt odprowadzania podatku od nieruchomości za sporny budynek gospodarczy od co najmniej 1997 r. pozostaje bez wpływu na ocenę legalności postanowienia PINB z [...] października 2009 r.

4. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] marca 2020 r.

Organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego i obowiązującego systemu prawnego ostatecznych decyzji ograniczona jest jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Oceniając sprawę przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego GINB podkreślił, że budynek ten wybudowano z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych, poprzez zmianę długości budynku z projektowanej 14,79 m na 19 m. Zmieniono również funkcję pomieszczeń inwentarskich przewidzianych w budynku na pomieszczenia garażowo-gospodarcze. Ponadto w 2006 r. wymieniono pokrycie dachowe z eternitu na blachę. Budynek został również podwyższony, poprzez nadbudowę ściany znajdującej się w granicy z działką nr [...].

Powyższe zmiany w projekcie zagospodarowania działki, jak również charakterystycznych parametrów budynków, w ocenie organu odwoławczego uprawniały PINB do wdrożenie trybu naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 p.b. Celem tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a konkretnie do stanu zgodne z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, co nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie.

Po przytoczeniu art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 3 p.b. GINB stwierdził, że organ powiatowy nie naruszył rażąco wskazanych przepisów, jak również nie doszło do naruszenia przepisu art. 36a p.b. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły bowiem parametrów technicznych budynku oraz zmiany jego funkcji, co bezsprzecznie kwalifikuje się do kategorii istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Powołując się na art. 36a ust. 5 p.b. organ odwoławczy podkreślił, że zmiana parametrów obiektu budowlanego takich jak długość i wysokość oraz kubatura stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w konsekwencji, stosownie do art. 36a ust. 1 p.b., wymagane jest uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jak ocenił GINB, nie może być traktowane jako nieistotne takie odstępstwo od zatwierdzonych rozwiązań projektowych, które stoi w sprzeczności z założeniami zatwierdzonego projektu, tj. w całości niweczy rozwiązania projektowe, które przesądziły o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Uwzględniając powyższe GINB stwierdził, że postanowienie PINB z [...] października 2009 r. zostało wydane zgodnie z przepisami prawa. Dokonane przez inwestora w projekcie budowlanym zmiany nie spowodowały zmiany tożsamości budynku gospodarczego z częścią garażową i nie są na tyle znaczące, aby można było stwierdzić, że powstało całkiem nowe zamierzenie budowlane.

Wskazując, że art. 50 ust. 1 p.b. znajduje zastosowanie w przypadku robót budowlanych, które nadal są prowadzone i nie ma konieczności by organy wstrzymały postanowieniem wykonanie prac już zakończonych, GINB przedstawił, że rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie jest słuszne utożsamianie rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem prawa. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wskazanie, że miało ono charakter rażący.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych GINB wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące decyduje zatem ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Stwierdzone naruszenie musi mieć znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

GINB zaznaczył również, że szczególnie istotnym jest upływ czasu pozostawania w obrocie prawnym kwestionowanego rozstrzygnięcia. Upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym powinien mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego, co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

Organ odwoławczy stwierdził więc, że nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, uzasadniającego zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. Wobec powyższego uznał, że wydając postanowienia z [...] października 2009 r. PINB naruszył prawo, jednak naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Upływ ponad 10 lat od wydania kwestionowanego postanowienia oraz charakter przedmiotowego postępowania pozwolił ocenić, że stwierdzenie nieważności postanowienia naruszałoby zasadę zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. GINB uznał, że naruszenie to nie wywołuje negatywnych skutków społeczno-gospodarczych.

Jak ocenił, postanowienie PINB z [...] października 2009 r. nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zostało bowiem wydane przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zostało skierowane do właściwych stron postępowania, było wykonalne w dniu wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, jak również nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się za zarzutów skarżącego organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., nie zaś art. 48 tej ustawy. Niewłaściwa jest wykładnia art. 103 ust. 1 i 2 p.b., przedstawiana przez skarżącego. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że art. 103 ust. 2 p.b. odnosi się do sytuacji, gdy inwestor zrealizował budynek z istotnymi odstępstwami od posiadanego pozwolenia na budowę.

5. Skarżąc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie organu odwoławczego z [...] sierpnia 2020 r. (łącznie z decyzją GINB z [...] sierpnia 2020 r., znak [...]), strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia [...]WINB. Zawarto w skardze również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

a) przepisów prawa procesowego:

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy i nieodniesienie się do zarzutów przedstawionych w środku zaskarżenia,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżone orzeczenia nie są obarczone żadną z wad, o jakich mowa w tym przepisie lub naruszenie to nie jest rażące,

b) przepisów prawa materialnego:

- art. 2 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2, art. 91 ust. 3 i art. 7 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i złamanie mającej bezpośrednie zastosowanie (wobec luki prawnej) konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz.

6. Odpowiadając na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i potrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć (postanowień) organów, w których odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] października 2009 r. nr [...] wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych przez skarżącego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę przy budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] przy ul. O. we wsi Z., gm. S. oraz nakładającego obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych.

2. Przypomnieć trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji (postanowień), skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Z "rażącym" naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji (postanowienia) jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Jednakże utożsamianie pojęcia "rażące naruszenie prawa" z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (postanowienia) w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech "rażącego" naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji (postanowienia), gdy ma właśnie charakter "rażący". A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono taki charakter. Jak wskazał NSA z wyroku z 11 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 1334/17) z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. A zatem o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (postanowienia).

3. W przedmiotowej sprawie wskazać można na kluczowe okoliczności, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia:

- organ powiatowy prowadził postępowanie w sprawie budynku gospodarczo-garażowego wybudowanego na podstawie decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] listopada 1985 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę F. R.;

- w wyniku kontroli inwestycji 16 czerwca 2009 r., PINB ustalił, że aktualnym wówczas właścicielem był Z. R.i; budynek wybudowano z istotnymi odstępstwami (szczegółowo opisanymi) do zatwierdzonego decyzją z [...] listopada 1985 r. projektu budowlanego w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych budynku;

- PINB postanowieniem z [...] października 2009 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego oraz nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych (na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 p.b.).

4. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości to, że dokonane zmiany w projekcie zagospodarowania działki, jak również charakterystycznych parametrów budynku uprawniały PINB do wdrożenia trybu naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 p.b.

Dodatkowo wskazać należy, że WSA w Warszawie w wyroku z 17 marca 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1943/20) oddalił skargę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] listopada 2009 r. nr [...] nakładającej na Skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego z częścią garażową na działce nr [...] przy ul. O. we wsi Z., gm. S., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 3 p.b., w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie PINB nie naruszył w sposób "rażący" art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 p.b. ani też art. 36a p.b., wstrzymując prowadzenie robót budowlanych oraz nakładając obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły parametrów technicznych budynku oraz zmiany jego funkcji, co kwalifikuje się do kategorii "istotnych odstąpień" od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponieważ odstępstwa te dotyczyły zmiany wymiarów zewnętrznych spornego budynku, zmiany lokalizacji budynku względem działek sąsiednich oraz zmiany funkcji pomieszczeń inwentarskich na pomieszczenia garażowo-gospodarcze, należało je uznać za "istotne" w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1,2 i 6 p.b. obowiązującym w dniu wydania postanowienia z [...] października 2009 r. Zatem w niniejszej sprawie słusznie zakwalifikowano roboty budowlane jako "istotnie" odstępujące od warunków pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, zasadnie również przyjęły organy, że dokonane zmiany przez inwestora nie były aż na tyle istotne, aby można było stwierdzić, że powstało całkiem nowe zamierzenie budowlane. W związku z powyższym brak było podstaw, aby uznać, iż postanowienie organu "rażąco" naruszało art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 p.b. jak również art. 36a p.b.

5. Należy wskazać, że art. 50 ust. 1 p.b. znajduje zastosowanie w przypadku robót budowlanych, które nadal są prowadzone. Skoro organy nadzoru budowlanego wydawały swoje rozstrzygnięcia po zakończeniu robót budowlanych, nie było konieczności by te, wykonane już prace, wstrzymać postanowieniem (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3267/19). W związku z tym art. 50 ust. 1 p.b. znajduje zastosowanie w przypadku robót budowlanych, które nadal są prowadzone. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. stanowi materialnoprawną podstawę wstrzymania wykonanych robót budowlanych w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek (pkt 1-4). Przepis ten ma zastosowanie do robót budowlanych "wykonywanych", a więc aktualnie realizowanych. W przypadku zakończenia robót budowlanych (zrealizowanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1- 4) zastosowanie powinien mieć art. 51 ust. 7 p.b. (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 748/19). Jak sama nazwa wskazuje "wstrzymanie" odnosić się może realnie tylko do czynności i działań trwających i podejmowanych. Wstrzymanie przerywa tylko pewien toczący się proces. Innymi słowy nie można wstrzymać czegoś, co zostało zakończone (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1413/17)

Zatem nie ulega wątpliwości, że jeżeli organy nadzoru budowalnego wydają swoje rozstrzygnięcia po zakończeniu robót budowlanych, nie ma konieczności by te, wykonane już prace, wstrzymać postanowieniem. W niniejszej sprawie tak się jednak nie stało i organy wydały postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych pomimo zakończenia robót budowlanych.

W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżone postanowienie naruszył prawo. W zawiązku z tym należy ocenić, biorąc pod uwagę charakter nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, czy naruszenie to miało charakter kwalifikowany – "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z "rażącym" naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść danego rozstrzygnięcia jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja (postanowienie) taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Jednakże utożsamianie pojęcia "rażące naruszenie prawa" z każdym naruszeniem prawa nie jest prawidłowe. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (postanowienia) w postępowaniu nadzwyczajnym, jeżeli nie nosi cech "rażącego" naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter "rażący". A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono właśnie taki charakter.

Z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. A zatem o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1334/17). Staje się to szczególnie istotne wówczas gdy dochodzi do badania wad decyzji, jak w analizowanym przypadku, po znacznym upływie czasu pozostawania w obrocie prawnym. Upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym powinien mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego. Wynika to ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) który uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa - za niezgodny z art. 2 Konstytucji. Ocena skutków uchybień z punktu widzenia zasady praworządnego państwa wymaga z jednej strony zważenia koniecznej ochrony interesu tych, których prawa zostały naruszone ale i tych, którzy prawa orzeczeniami nabyli. Konieczne jest zbadanie skutków społeczno- gospodarczych, jakie decyzja (postanowienie) wywołała.

W związku z powyższym należy wskazać, że nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

6. Podkreślić należy, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) upływ czasu powinien być również brany przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14).

Zasadnie zatem organy wskazały, że biorąc pod uwagę czasu jaki upłynął od wydania kwestionowanego postanowienia (ponad 10 lat) oraz charakter postępowania, należy stwierdzić, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie nieważności postanowienia obowiązującego w obrocie prawnym przez ponad 10 lat naruszałoby zasadę zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Należało więc uznać, że zaskarżone postanowienie nie wywołuje negatywnych skutków społeczno- gospodarczych.

Nie budzi zatem wątpliwości, że brak jest podstaw do stwierdzenia "rażącego" naruszenia prawa w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, w świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i prawnego należy stwierdzić, że postanowienie PINB z [...] października 2009 r. naruszało prawo ale naruszenie to nie miało cech "rażącego", które obligowałoby organy do stwierdzenia nieważności postanowienia. Zatem rozstrzygnięcia organów w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego należy uznać za prawidłowe.

7. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze należy wskazać, że jak wyjaśnił NSA w wyroku z 18 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 362/15) z art. 103 ust. 1 p.b. wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy p.b. stosuje się przepisy tej ustawy. Wyjątek od tej reguły zawarty został w art. 103 ust. 2 p.b. i dotyczy stosowania art. 48 p.b. W takim przypadku przepisu tego nie stosuje się do obiektów, które wybudowane zostały przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, albo w odniesieniu do obiektów, co do których przed dniem wejścia w życie tej ustawy wszczęto postępowanie administracyjne.

Należy mieć na uwadze, że art. 48 p.b. dotyczy sytuacji tzw. samowoli budowlanej, to jest realizacji obiektów budowlanych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wynika to jednoznacznie z brzmienia art. 48 ust. 1 p.b., który to przepis stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że art. 103 ust. 2 p.b. odnosi się do sytuacji, gdy inwestor zrealizował budynek z istotnymi odstępstwami od posiadanego pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1935/16, wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 362/15). Wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4) jest przypadkiem innym niż określony w art. 48 p.b. Na wzajemną relację między tymi przepisami wskazał już NSA w uchwale 7 sędziów z 20 października 1997 r. (sygn. akt OPS 3/97) stwierdzając, że zakresy unormowań art. 48 i art. 50 ust. 1 p.b nie nakładają się na siebie, zaś zwrot "w przypadkach innych niż określone w art. 48" oznacza, iż omawiane przepisy dotyczą odrębnych stanów faktycznych.

Należy więc stwierdzić, że bez względu na to, czy roboty w wyniku których doszło do istotnego odstępstwa zostały wykonane przed dniem 1 stycznia 1995 r. czy po tej dacie, jak również bez względu na datę wszczęcia postępowania w stosunku do takich robót nie mogą być stosowane w sposób odpowiedni przepisy dotychczasowe, lecz art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. i w konsekwencji odpowiednie przepisy art. 51 p.b. z 1994 r. (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 362/15).

Pozostałe zarzuty skargi (związane z naruszeniem wskazanych postanowień Konstytucji) nie są zasadne i pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Nie został naruszony również wskazany w skardze art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. a także inne przepisy postępowania administracyjnego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia, stanowiące jego obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji (lub postanowienia) i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji (postanowienia), powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji (postanowienia) powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 346/20).

8. Biorąc powyższe pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.