VII SA/Wa 1903/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski ( spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi U. M. i S. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących U. M. i S. L. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "[...] WINB" bądź "organem II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), po rozpatrzeniu odwołania U. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...], którą nałożono na U. M. i S. L. obowiązek rozbiórki wiaty konstrukcji stalowej z dachem pokrytym poliwęglanem komorowym, usytuowanej od strony ogrodu przy wyjściu z lokalu nr [...] na nieruchomości przy ul. S. w W., utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez [...] WINB.

Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej "PINB dla [...]" lub "organ I instancji") nałożył na U. M. i S. L. (dalej także "inwestorzy" bądź "skarżący") obowiązek wykonania rozbiórki wiaty konstrukcji stalowej o wymiarach 3,40m x 4,40m i zmiennej wysokości 2,32m-2,90m, z dachem pokrytym poliwęglanem komorowym, usytuowanej od strony ogrodu przy wyjściu z lokalu nr [...] na nieruchomości przy ul. S. w W..

Na skutek odwołania wniesionego przez skarżących, [...] WINB decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] uchylił w całości orzeczenie PINB [...] z [...] listopada 2019r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wojewódzki wskazał, że w jego ocenie, PINB [...] nie wyjaśnił powodów skorzystania z dyspozycji art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przy czym uznał, że nie budzi wątpliwości fakt wybudowania przez inwestorów wiaty nie przekraczającej 50m2 powierzchni zabudowy na obszarze wypisanym do rejestru zabytków.

Po powtórnej analizie materiału dowodowego PINB [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] ponownie nałożył na U. M. i S. L. obowiązek rozbiórki wiaty konstrukcji stalowej z dachem pokrytym poliwęglanem komorowym, usytuowanej od strony ogrodu przy wyjściu z lokalu nr [...] na nieruchomości przy ul. S. w W..

Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu wniosła U. M.. 

Rozpatrując odwołanie [...] WINB doszedł do przekonania, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, w związku z czym inkryminowana decyzja winna zostać utrzymana w mocy jako odpowiadająca prawu.

Organ powiatowy uzasadniając swoje stanowisko w zakresie ponownego zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazał, że budowa przedmiotowej wiaty wymagała zgłoszenia z uwagi na treść art. 29 ust. 4 tej ustawy. Niemniej jednak dla takiego obiektu art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego nie przewiduje ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Wobec powyższego w ocenie organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego brak jest możliwości zastosowania w tym przypadku trybu legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49b ustawy - Prawo budowlane.

[...] WINB w pełni podzielił powyższe stanowisko organu I instancji, że w myśl obowiązujących przepisów ww. ustawy, budowa przedmiotowej wiaty wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Według art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Zgodnie z kolei z art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 1 i 2, wykonywane na obszarze wypisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. W związku z powyższym na omawianą budowę wiaty wymagane było dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w organie administracji architektoniczno-budowlanej, czego inwestor nie dopełnił. Słusznie organ powiatowy zauważył, że ustawodawca nie przewidział opłaty legalizacyjnej dla przedmiotowego obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c. W myśl przepisu art. 49b ust 5 Prawa budowlanego "do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w:

1) art. 29 ust. 1 pkt 9-11, 14 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 - wynosi 2500 zł;

2) art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 2, 2a, 3, 3a, 6, 12, 13, 16, 19, 20b oraz 28 - wynosi 5000 zł".

Zdaniem [...] WINB, organ I instancji zasadnie zatem zastosował w przedmiotowej sprawie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji PINB [...] z [...] czerwca 2020 r. jest art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ w drodze decyzji "(...) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b ww. ustawy, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Celem postępowania prowadzonego w oparciu o powołany przepis jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Przepis art. 51 dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego), tj.: samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować (art. 51 ust. 1 pkt 1), samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji (art. 51 ust. 1 pkt 2), bądź istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3).

Organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, ze niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w tzw. postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Brak jest podstaw do zalegalizowania robót budowlanych, które przy konieczności spełnienia warunków wymaganych od inwestora pragnącego wykonać planowaną inwestycję budowlaną legalnie nie mogłyby być w ogóle rozpoczęte, a tym samym do stawiania w uprzywilejowanej pozycji inwestora, który przeprowadził roboty budowlane samowolnie, nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

[...] WINB zauważył, że w zebranym materiale dowodowym brak jest dokumentu potwierdzającego posiadanie przez inwestorów w dacie wykonania oraz obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jakkolwiek w aktach znajduje się umowa o podział do korzystania zawarta w dniu [...] lipca 2016r. z obecnymi współwłaścicielami nieruchomości, niemniej jednak z jej treści nie wynika, aby skarżący posiadali zgodę współwłaścicieli nieruchomości do dysponowania nią na cele budowlane. Ponadto brak zgody na samowolnie wykonane roboty budowlane wynika jednoznacznie m.in. z pisma T. R. z [...] stycznia 2020 r., w którym wskazano cyt.: "(...) jako współwłaścicielka nieruchomości, nigdy i w żadnej formie nie udzieliłam pozostałym współwłaścicielom zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane i zgody takiej nie zamierzam udzielać."

Z uwagi na powyższe ustalenia [...] WINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości nałożenia na inwestorów określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Wydanie innego orzeczenia niż rozbiórka uniemożliwia brak zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonane samowolnie roboty budowlane. W związku z powyższym zasadnym było wydanie przez organ powiatowy zaskarżonej decyzji, którą w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nałożono na inwestorów nakaz rozbiórki spornej wiaty.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się U. M. i S. L., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji [...] WINB zarzucają:

1) Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która jest błędna, albowiem narusza przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego podczas, gdy obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę po raz drugi było wszechstronne zweryfikowanie tej decyzji pod względem zebranego materiału dowodowego oraz stosowanych w sprawie przepisów.

2) Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnej oraz niewszechstronnej ocenie materiału dowodowego oraz nie podjęcie przez organ administracji wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w rezultacie:

a) błędne ustalenie, że posadowione przez skarżących zadaszenie ma cechy wiaty, o której mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych;

b) błędne ustalenie, że posadowione przez skarżących zadaszenie ma cechy obiektu budowlanego;

podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i wszechstronna ocena dowodów powinna doprowadzić organ I oraz II Instancji do prawidłowych wniosków, że zadaszenie to nie ma cech wiaty ani nie ma cech obiektu budowlanego;

c) błędne ustalenie, że współwłaściciel nieruchomości przy ul. C. w W. nie zgodził się na posadowienie zabezpieczenia w postaci zadaszenia, w sytuacji gdy w umowie z 2016 r. zawartej z T. R. (umowa obowiązuje, a T. R. powołuje się na nią w złożonej skardze do WSA w innej sprawie), T. R. wyraziła zgodę nie tylko na zadaszenie tymczasowe, ale na stałą werandę.

3) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) Art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego oraz błędne przyjęcie, że zadaszenie skarżących ma cechy obiektu budowlanego, podczas gdy zadaszenie to nie ma cech, o których mowa w art. 3 ust. 1 ww. ustawy.

b) Art. 29 ust. 1 pkt 2) i 2c) Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że sporne zadaszenie ma cechy wiaty, o której mowa w ustawie - Prawo budowlane, podczas gdy zadaszenie to nie stanowi wiaty a jedynie postawione bez związania z gruntem zabezpieczenie przed odpadającymi z balkonu sąsiada elementami budowlanymi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB [...], a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Skarżący wnoszą ponadto o przeprowadzenie dowodów załączonych do skargi na wskazane w niej okoliczności.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że sporne zadaszenie jest ruchomą konstrukcją, wykonaną z elementów metalowo-poliwęglanowych, wielokrotnego użytku, możliwą do szybkiego złożenia i rozłożenia w dowolnym miejscu. Nie jest w żaden sposób trwale związane z gruntem. Jest to konstrukcja mobilna, daje się łatwo przestawiać w przypadku konieczności wykonania różnych prac. Nie jest przytwierdzona do gruntu ani do fasady i nie wymaga dodatkowych mocowań lub zakotwiczenia do podłoża. Konstrukcja składa się z regularnych części, które można montować w różnych konfiguracjach, ponieważ przeznaczona jest do wielokrotnego składania i rozkładania przy pomocy przygotowanych przez producenta gotowych elementów.

Konstrukcja zadaszenia została przez skarżących wypożyczona i ustawiona wyłącznie jako zabezpieczenie przed zagrożeniem, jakie stanowi dla skarżących usytuowany bezpośrednio nad drzwiami wyjściowymi na ogród balkon sąsiadów, będący w bardzo złym stanie technicznym.

W sprawie balkonu wydana została przez [...] WINB decyzja nr [...], która zobowiązuje wszystkich współwłaścicieli m.in. do generalnego remontu balkonu i wykonania warstwy izolacyjnej zabezpieczające konstrukcję płyty. Do czasu wykonania ww. prac skarżący są nieustannie narażeni na spadające z balkonu, niekiedy nawet dość duże kawałki tynku i przeciekającą przez balkon wodę, zwłaszcza po opadach deszczu. Dało się to odczuć szczególnie po gwałtownych opadach – gdy zadaszenie zapobiegło zalaniu fasady i piwnic z tej strony budynku, na dowód czego skarżący załączyli do skargi zdjęcia kawałków betonu.

Skarżący zwracają również uwagę, że w miejscu, w którym jest ono obecnie ustawione, istniała poprzednio weranda, wykonana prowizorycznie ze starych okien przez poprzednich właścicieli. Zabezpieczała ona jednak dość skutecznie zarówno fasadę, jak i piwnice. Jej stan techniczny jak i sama konstrukcja był jednak nieodpowiedni a wręcz stanowiła dodatkowe zagrożenie. Weranda ta została przez skarżących rozebrana. W porozumieniu ze współwłaścicielką – T. R., zostało ustalone, że w miejsce rozebranej werandy skarżący zbudują nową, bardziej stabilną i bezpieczną, z odpowiednim odprowadzaniem wody. Zostało to potwierdzone w "Umowie o korzystanie", zawartej w dniu 2016 r.

Współwłaścicielka związana jest obowiązującą wszystkich współwłaścicieli ww. "Umową o korzystanie" (dowód: umowa), w której sprawa zadaszenia, a wręcz werandy, została ustalona. Skarżący podnoszą, że w "skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wpisanej do rep. SA/Wa 732/20; symbol 6014, na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzję dotyczącą samowoli budowlanej, w postaci schodów dobudowanych do balkonu) powołuje się na w/w umowę, pisząc m.in. "...Umowa ta nie wymaga dla swojej ważności formy aktu notarialnego (akt notarialny wymagany jest jedynie, by móc Umowę ujawnić w księdze wieczystej.)"

Bez względu na przyczyny i kontekst ustaleń ze współwłaścicielką, skarżący uważają, że jako współwłaściciele nieruchomości (dom z ogrodem) i użytkownicy lokalu na parterze, mieli pełne prawo do tego by w ogrodzie posadowić ruchome zadaszenie, które jest mobilne i tymczasowe, chcąc zabezpieczyć teren z którego na co dzień korzystają Oni i ich małe dzieci. Wykonane zadaszenie nie mieści się w definicji "obiektu budowlanego", o którym mowa w definicji z art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest ono budynkiem, budowlą ani też obiektem małej architektury. Można tu co najwyżej mówić o "tymczasowym obiekcie budowlanym" wskazanym w art. 3 ust. 5 ww. ustawy. Powyższe oznacza, że nie można oczekiwać rozbiórki zadaszenia skarżących, które nie jest obiektem budowlanym. Organ błędnie uznał, że zadaszenie ma cechy wiaty, o której mowa w ustawie - Prawo budowlane, podczas gdy zadaszenie to nie stanowi jakiejkolwiek wiaty, wybudowanej i stanowiącej obiekt budowlany, a jedynie postawione bez związania z gruntem zabezpieczenie (zadaszenie) przed odpadającymi z balkonu sąsiada elementami budowlanymi.

W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] WINB z [...] sierpnia 2020 r., utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie PINB [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...], którym nałożono na U. M. i S. L. obowiązek rozbiórki wiaty konstrukcji stalowej z dachem pokrytym poliwęglanem komorowym, usytuowanej od strony ogrodu przy wyjściu z lokalu nr [...] na nieruchomości przy ul. S. w W..

W sprawie nie jest kwestionowane ustalenie, że nieruchomość objęta inwestycją znajduje się na obszarze chronionego układu urbanistycznego "[...]", wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] września 1980 r. pod nr [...], oraz na terenie objętym Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r., Nr [...], poz. [...]). Zapis § 11 ww. Uchwały wymaga dla robót budowlanych uzyskanie uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego stanowiło ustalenie, które tutejszy Sąd uznaje za prawidłowe, że sporny obiekt odpowiada wszystkim cechom, jakie doktryna i orzecznictwo wypracowały dla zdefiniowania pojęcia "wiata", a którym posługuje się ustawodawca na gruncie przepisów Prawa budowlanego. Prawdą jest, że w przepisach ustawy - Prawo budowlane brak jest definicji legalnej wiaty, jednakże dominujące są poglądy nauki i sądów administracyjnych, zgodnie z którymi, za cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1481/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. II SA/Kr 973/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że skoro przepisy ustawy - Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy nie zawierają definicji pojęcia "wiata", to w pełni uzasadnione w takiej sytuacji jest odwołanie się do potocznej terminologii i znaczenia tego pojęcia oraz definicji słownikowej. W tym ujęciu "wiata" to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku, wzniesiona np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem czy przystankiem tramwajowym (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, Tom 4, red. prof. S. Dubisz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 404). Takiemu ujęciu odpowiada wniosek, że wiata, nie będąc budynkiem, nie powinna posiadać wszystkich cech, o jakich mowa w treści art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że najczęściej jest ona obiektem budowlanym niezwiązanym trwale z gruntem lub niewydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych lub też nie posiada fundamentów lub dachu.

Podobne określenie wiaty zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. z 1999r., Nr 112, poz. 1316), wydane na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995r. o statystyce publicznej (Dz. U z Nr 88, poz. 439 ze zm.). Ustawa o statystyce publicznej służy wprawdzie innym celom niż przepisy Prawa budowlanego i może w tej sytuacji mieć tylko posiłkowe znaczenie, to jednak rozporządzenie powyższe określając pojęcia podstawowe stwierdza, że "za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet ścian pozbawione".

Wymaga zarazem zauważenia, że już w wyroku z dnia 25 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 754/06, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z przepisów ustawy - Prawo budowlane nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolno stojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Dla przyjęcia zatem, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy jego posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom zewnętrznym (jak. np. warunki atmosferyczne) mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji.

Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że o tym czy dany obiekt lub urządzenie jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu lub jego podstawy i możliwości techniczne jego przeniesienia w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por.: wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, CBOSA).

Zdaniem Sądu rację mają zatem organy nadzoru budowlanego wskazując, że inwestycja skarżących – biorąc pod uwagę jej wymiary, parametry konstrukcyjne, zastosowane materiały i sposób jej wykonania stanowi budowlę, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, definiowaną jako każdy obiekt budowlany (zob. art. 3 pkt 1 ustawy) niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury.

Świadczy o tym opis ww. obiektu budowlanego sporządzony podczas przeprowadzonych oględzin, jako konstrukcji stalowej o wymiarach 3,40m x 4,40m w postaci przestrzennych kratownic - 4 szt., słupów o różnej wysokości tzn. dwa wyższe przy budynku oraz dwa niższe połączone ze sobą elementami podziemnymi - przestrzenna kratownica na konstrukcji j.w., do których przymocowano profile aluminiowe zamknięte jako krokwie. Całość została pokryta poliwęglanem komorowym, zaś jej powiązanie z gruntem zapewnia to, że konstrukcja została ustawiona na płytach betonowych umieszczonych na gruncie. Sposób posadowienia i parametry techniczne obiektu są zatem na tyle trwałe, że opierają się czynnikom zewnętrznym mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień orzekania przez organy), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, realizacja wiaty na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, może być dokonana na podstawie zgłoszenia. Z kolei w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 1 i 2, wykonywane na obszarze wypisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. W konsekwencji, budowa spornej wiaty wymagała dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w organie administracji architektoniczno-budowlanej.

Nie są natomiast trafne zarzuty skarżących, którzy wskazują na możliwość zakwalifikowania przedmiotowej budowli jako "tymczasowego obiektu budowlanego", zdefiniowanego w art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane. Jak się zdaje, uszło bowiem uwadze skarżących, że nawet przy takiej kwalifikacji inwestycji, stosownie do treści art. 29 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, również realizacja tymczasowych obiektów budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga zgłoszenia.

Pozbawione znaczenia są przy tym także przyczyny, dla których skarżący zdecydowali się na posadowienie spornej wiaty, a tym samym bezprzedmiotowe jest prowadzenie na tę okoliczność dowodów ze zdjęć załączonych przez nich do skargi, mających dokumentować betonowe elementy odpadające z balkonu sąsiadów.

Podstawę materialnoprawną orzeczenia organu I instancji stanowił przepis art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji), zgodnie z którym, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Celem postępowania opartego o art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami prawa budowlanego. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, to jest w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, a jednocześnie: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Przepisy art. 50 łącznie z art. 51 Prawa budowlanego dotyczą innych przypadków niż przepisy art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, mają więc zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ww. ustawy, czyli które nie obejmują wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowy, rozbudowy bądź nadbudowy.

Organy nadzoru budowlanego przyjęły jednak, że w niniejszej sprawie, pomimo, że roboty budowlane zrealizowane przez skarżących stanowią budowę obiektu budowlanego w rozumieniu przywołanego art. 3 pkt 6 ustawy, to nie będzie miał do nich zastosowania tryb przewidziany w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ art. 49b ust. 5 nie przewiduje ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej dla obiektu określonego w art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy.

Stanowisko to należy uznać za całkowicie błędne. W świetle dyspozycji przepisu art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Z kolei powołany przez organy ust. 5 art. 49b wskazuje, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w:

1) art. 29 ust. 1 pkt 9-11, 14 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 - wynosi 2500 zł;

2) art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 2, 2a, 3, 3a, 6, 12, 13, 16, 19, 20b oraz 28 - wynosi 5000 zł.

Z treści przywołanej normy Prawa budowlanego wynika zatem, że w przypadku samowoli budowlanych objętych dyspozycją art. 49b, wysokość opłaty legalizacyjnej co do zasady ustala się w sposób określony w art. 59f ustawy, gdyż do tego rodzaju środka odwołanie zamieszczone zostało w art. 59g Prawa budowlanego. Natomiast w odniesieniu do samowoli budowlanych enumeratywnie wymienionych w pkt 1 i pkt 2 ust. 5 art. 49b ww. ustawy, wysokość opłaty legalizacyjnej została określona kwotowo, odpowiednio w wysokości 2500 zł i 5000 zł. Tylko więc w tych przypadkach przy ustalaniu wysokości opłaty legalizacyjnej nie stosuje się reguł wynikających z art. 59f Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak, że wszystkie inne rodzaje inwestycji polegających na realizacji obiektów budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, nie są objęte hipotezą przepisu art. 49b ustawy - Prawo budowlane, tylko dlatego, że nie zostały wprost wymienione w pkt 1 i 2 ust. 5. Jak już bowiem wskazano, w takiej sytuacji ustalenie wymiaru opłaty następuje odpowiednio do zasad wynikających z przepisów art. 59f i art. 59g ustawy. Stąd nie sposób uznać za prawidłową interpretację organów nadzoru budowlanego, że w przypadku obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy, brak jest w ogóle podstaw do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, a w konsekwencji, że do tego rodzaju robót budowlanych nie mógł mieć zastosowania tryb postępowania określony w art. 49b Prawa budowlanego.

Mylna wykładnia przywołanej normy z art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego doprowadziła do zastosowania przez organy w niniejszej sprawie wadliwego trybu postępowania, wynikającego z art. 50 i art. 51 ust. 1 ww. ustawy. Ze względu zaś na poważne różnice pomiędzy tymi dwoma trybami naprawczymi, mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu nieprawidłowych decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w ramach którego organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną i wskazania Sądu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.