VII SA/Wa 19/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi G sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r. znak [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: "Spółka") od decyzji Prezydenta [...] z 30 kwietnia 2021 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędną infrastrukturą, planowanej do realizacji na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] - utrzymało w mocy ww. decyzję.

Uzasadniając decyzję SKO wyjaśniło, że wnioskiem z 30 października 2019 r. Spółka wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Organ przedstawił stan postępowania przed organem I instancji do wydania 30 kwietnia 2021 r. decyzji nr [...], którą Prezydent [...]odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji oraz treść odwołania Spółki od ww. decyzji.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 tej ustawy, stwierdzając, że sposób ustalania wymagań wymienionych w pkt 1 określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

§ 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz w ust. 2, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów.

W przedmiotowej sprawie prawidłowo wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego - w szerokości trzykrotności frontu działki, w odległości miejscami większej niż trzykrotność ze względu na konieczność objęcia analizą całych zespołów zabudowy, kwartałów zabudowy, działek oraz urbanistycznego rejony. Za front działki przyjęto szerokość od ul. [...], skąd planowany jest wjazd i wejścia, mającą 50 m. Obszar wyznaczono w odległości m.in. 150 m od granic terenu inwestycji. Z mapy stanowiącej załącznik nr 2b do decyzji wynika, że obszar został wyznaczony zgodnie z opisem, a więc w oparciu o trzykrotność szerokości frontu działki, powiększonej w celu objęcia całych działek. Objęcie obszarem analizowanym części działek skutkuje koniecznością poszerzenia obszaru na całe te działki, aby i obiekty na nich znajdujące się były poddane analizie. Skoro cześć działki znajduje się w wyznaczonym obszarze, to znaczy, że tworzy wraz z pozostałymi działkami wspólny obszar stanowiący punkt do oceny planowanej inwestycji.

Obszar objęty analizą obejmuje zabudowę wzdłuż ulic [...], w południowo - zachodniej części dzielnicy [...]. W obszarze znajdują się funkcje usługowe, mieszkaniowe z usługami, a także funkcje produkcyjne i składowe oraz z zakresu usług komunikacji. Głównymi funkcjami jest funkcja usługowa - centrum handlowe [...] i funkcja mieszkaniowa wielorodzinna. Cześć obszaru (od osi ul. [...]w kierunku północnym) położony jest w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] (uchwała nr [...] Rady [...] z dnia 28 maja 2009 r.), który nie obejmuje terenu inwestycji. Przy ustalaniu wymagań dla planowanej inwestycji wzięto pod uwagę zapisy ww. planu.

Wnioskodawca zamierza zrealizować na przedmiotowej nieruchomości budynek o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z funkcją usługowo-handlowymi w parterze (pow. sprzedaży ok. 719 m2) oraz niezbędną infrastrukturą (droga dojazdowa). W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna również z towarzyszącymi usługami, mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się niska zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa w o niewielkich gabarytach. W analizie stwierdzono, że spośród 11 zabudowanych nieruchomości położonych w obszarze urbanistycznym, trzy są zabudowane wysokimi budynkami, w tym dwie budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (IX i X kondygnacji), a jedna budynkiem usługowym (IX kond.). Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna zlokalizowana jest pomiędzy ulicami [...]. Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinną różnią się funkcjonalnie od obszaru w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji stanowi niska zabudowa o funkcji usług administracji, zabudowa magazynowo składowa, produkcyjna oraz pojedyncze budynki mieszkaniowe jednorodzinne. Organ stwierdził, że wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w sąsiedztwie zabudowy z zakresu usług, spowodowałaby uciążliwość dla nowych mieszkańców. Zabudowa wielorodzinna nie będzie bezkolizyjnie współistnieć z obecną przeważającą istniejącą zabudową usługową oraz uciążliwościami projektowanej trasy komunikacyjnej - drogi ekspresowej Ns-S.

Teren inwestycji znajduje się w obszarze objętym uchwałą Rady [...] nr [...]z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Zgodnie z ustaleniami projektu teren objęty wnioskiem przeznaczony jest na realizację zabudowy o funkcji podstawowej - usługi z zakresu biur, kultury, nauki, turystyki, gastronomii, centrów kongresowych lub handlu detalicznego oraz o funkcji dopuszczalnej usługi z zakresu zdrowia, opieki społecznej, sportu i rekreacji. Planowana funkcja usługowa uwzględnia uciążliwość związaną z projektowaną w bezpośrednim sąsiedztwie trasą N-S, której przebieg wyznaczony jest w Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania Przestrzennego [...], przyjętym uchwałą Rady [...]nr [...] z dnia [...]października 2006 r.

Organ I instancji stwierdził w analizie, że dla planowanej inwestycji brak jest przesłanek do ustalenia warunków dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Pojedyncze budynki wielorodzinne, występujące w obszarze analizowanym, nie mogą w sensie urbanistycznym stanowić przesłanki. Urbanistyczna całość powinna ograniczać się w przedmiotowej sprawie do kwartału, w którym planowana jest inwestycja jest zlokalizowana, ograniczona od wschodu ul. Studzienną, od południa ul. J. , od zachodu planowaną trasą [...], a od północny ul. P.. Uciążliwość trasy [...] wyklucza możliwość realizacji w tym miejscu planowanej zabudowy mieszkaniowej. Realizacja w tym miejscu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej może w znaczący sposób utrudnić bądź wykluczyć jej budowę. Uznano więc, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji występującej w najbliższym sąsiedztwie funkcji usługowej, czyli nie jest zgodna z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Oceniając dokonane ww. ustalenie organu I instancji SKO uznało je za wadliwe. Ustawa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz rozporządzenie określa, że planowana inwestycja ma stanowić kontynuacje funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Zwłaszcza przepisy rozporządzenia nie dają podstaw do wąskiego przyjmowania kontynuacji funkcji do najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji. Skoro w obszarze analizowanym występują obiekty o funkcji identycznej do planowanej, to trudno twierdzić, że nie występuje tu brak kontynuacji. Kwestie podnoszone w analizie i decyzji, a więc związane z planowaną inwestycją drogową nie są możliwe do uwzględnienia. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem mającym zastąpić plan miejscowy, a więc nie może być traktowana, jako akt generalnej polityki planowania przestrzennego miasta. Z tego względu kwestie np. uciążliwości pochodzących z projektowanej inwestycji drogowej nie należą do niniejszego postępowania, jako mające wpływać na ocenę istnienia danej funkcji w obszarze analizowanym są bezprzedmiotowe. Skoro w obszarze występuje funkcja zgodna z funkcją planowanej inwestycji, to należy stwierdzić zgodność w tym zakresie, czego wymaga art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

§ 4 rozporządzenia został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy w sytuacji, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest jej wyznaczenie, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ustępy 2 i 3 regulują sytuacje wyjątkowe, gdy ww. linia jest niezgodna z przepisami odrębnymi - wówczas nową linię należy ustalić zgodnie z tymi przepisami lub też, gdy tworzy ona uskok - nową linię należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopiero wówczas, gdy żadna z powyżej opisanych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W analizie wskazano, że linie zabudowy w obszarze analizowanym zlokalizowane są w różnych odległościach od granicy działek i projektowanych linii rozgraniczających ulic oraz w różnych odległościach od krawędzi jezdni ulic w zależności od położenia, charakteru i funkcji istniejącej zabudowy, a także klasy istniejącej drogi. Regularna linia zabudowy występuje w rejonie ul. [...]j (centrum handlowe [...]).

SKO opisało, jak kształtuje się linia zabudowy w obszarze analizowanym, wskazując, że:

1. ul. [...] - południowa strona ulicy: budynki produkcyjne i magazynowo - składowe zlokalizowane są po wschodniej stronie terenu inwestycji w odległościach od granic działek ok.:- [...], [...] i [...]; po północnej stronie ul. [...] linię zabudowy wyznacza centrum handlowe [...] w odległościach od granic działki ewidencyjnej [...]. Po stronie planowanej inwestycji tej ulicy brak jest zabudowy kształtującej linię zabudowy.

2. ul. Hubalczyków - zachodnia strona: istniejący zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze, usytuowany jest w odległości od ok[...] do [...] m od granicy działki, tworząc zwartą pierzeję,

3. ul. [...]- północna strona ulicy: linia zabudowy w przewadze regularna, usytuowana od granicy działki w odległości ok 2 i 3 oraz południowa strona: ok. 5 m. Po południowej stronie: 2-6 m i 10 m od krawędzi jezdni,

4. ul. [...] - zabudowa usytuowana jest w odległościach ok. 2-9, 2, 4, 5m i w granicach działki.

Wskazano, że linie zabudowy od strony ul. [...] powinny uwzględniać projektowane linie rozgraniczające tej drogi. Z uwagi na projektowaną trasę [...] należałoby wyznaczyć linię zabudowy także od strony zachodniej.

Wnioskodawca zaproponowała linię zabudowy od trony ul. [...]od ok. 12,5-19 m od granicy działki, pokrywającą się z linią rozgraniczającą drogi, tj. 41-53 m od krawędzi jezdni (ok. 5 m od projektowanej linii rozgraniczającej drogi), od strony ul. [...] od 57 m od granicy działki, pokrywającą się z linią rozgraniczającą drogi, a od strony projektowanej trasy [...] ok 5-10,5 m od granicy działki, pokrywającą się z linią rozgraniczającą ulicy.

W sąsiedztwie brak jest zabudowy umożliwiającej wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia. W analizie wskazano, że nieprzekraczalną linię zabudowy można by usytuować od strony ul. [...] w odległości min. 12-19 m od granicy działki, pokrywającą się z linią rozgraniczającą ulicy, tj. ok. 41-52 m od krawędzi jezdni drogi), od strony ul. [...] w odległości m.in. 57m od granicy działki pokrywającą się z linią rozgraniczającą drogi tj. ok. 7 m od krawędzi drogi, równolegle do linii rozgraniczającej ulicy, a od strony projektowanej trasy [...] w odległości min. 5-10 m od granicy działki, pokrywając się z linią rozgraniczającą ulicy. Tak wyznaczone linie są zgodne z § 4 ust. 4 rozporządzenia, ustawą o drogach publicznych (min. 8 m od krawędzi jezdnie - droga powiatowa, min. 6 m od krawędzi jezdni - droga gminna) i z wnioskiem inwestora.

Oceniając ustalenia organu I instancji należało uznać je za prawidłowe. Z uwagi na planowaną rozbudowę ul. [...] oraz planowaną trasę [...] uzasadnione i konieczne jest zaprojektowanie takiej linii zabudowy, która wyeliminuje ewentualną kolizję nowego przebiegu dróg z planowaną inwestycją. Pozwoli to wyeliminować negatywne skutki przybliżenia drogi do budynku, a zwłaszcza ewentualną konieczność wyburzenia go lub jego części w przypadku pokrywania się go z przebiegiem drogi. Podkreślić dodatkowo należy, że w zakresie linii zabudowy rozporządzenie pozwala na dokonanie ustaleń na podstawie wyników analizy, a więc wzięcia pod uwagę kwestii związanych z kształtowaniem się zabudowy w stosunku do przebiegu dróg, co umożliwia również uwzględnienie planowanych w tym zakresie inwestycji.

W zakresie powierzchni zabudowy organ I instancji wskazał, że średni wskaźnik, dla wszystkich funkcji, wynosi 0,31. Według korekty wniosku z 4 listopada 2020 r. teren inwestycji (wyłączając rezerwę terenową pod poszerzenie drogi) wskaźnik zaplanowano w wysokości 0,35. Organ I instancji wskazał, że dla planowanej inwestycji możliwe jest przyjęcie wskaźnika maks. 0,31, tj. średniego wskaźnika w obszarze analizy. Wnioskowany wskaźnik pozostaje w sprzeczności z wymogami § 5 ust. 1. Analiza istniejącego zagospodarowania oraz zaproponowanych, całościowych parametrów zabudowy, nie stwarza przesłanek urbanistycznych do zastosowania § 5 ust, 2 i wyznaczenia innego niż średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.

W analizie odniesiono się do propozycji wnioskodawcy wyłączenia z obszary analizy terenów/kwartałów zabudowanych inną zabudową, niż zabudowa usługowa, celem zwiększenia średniego wskaźnika zabudowy, stwierdzając, że nie znajduje to uzasadnienia. Takie działanie spowodowałoby, że z obszaru analizowanego wyłączono by tereny z zabudową o niższym wskaźniku powierzchni zabudowy, co w konsekwencji oznaczałoby poszukiwanie terenów dla uzasadnienia wyższego wskaźnika. Organ odniósł się również i wyjaśnił zastrzeżenia wnioskodawcy w zakresie sposobu wyliczenia wskaźnika oraz błędów rachunkowych i pisarskich, które nie miały wpływu na obliczony wskaźnik średni.

Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, ale dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy zagospodarowania obszaru.

W zakresie tego wskaźnika analiza i jej ustalenia są prawidłowe. Przede wszystkim odstąpienie od zasady przyjmowania wskaźnika w wysokości średniej musi znajdować uzasadnienie w konkretnych uwarunkowaniach występujących lub związanych z obszarem analizowanym oraz terenem inwestycji, czy też samą planowaną inwestycją. Analiza mapy stanowiącej załącznik do decyzji wskazuje, że teren inwestycji położony jest bezpośrednio wśród zabudowy o wskaźnikach 0,14, 0,29, 0,32 i 0,60. Tak więc tylko jeden obiekt przekracza wartość wnioskowaną. Pozostałe obiekty mają wskaźnik niższy lub nieznacznie wyższy niż średnia. Wprowadzenie więc obiektu o wskaźniku zabudowy wyższym niż średnia będzie prowadziło do dalszego intensywniejszego wykorzystania przestrzeni, co patrząc z punktu widzenia najbliższego otoczenia, jak i całego obszaru jest działaniem niekorzystnym. W obszarze nie występuje jednolitość w zakresie kształtowania się zwartych obszarów o podobnej powierzchni zabudowy, które uzasadniałyby budowanie na terenie inwestycji zabudowy, która odpowiadałaby tym wskaźnikiem otoczeniu. Świadczy o tym również wielkość wskaźnika w całym obszarze analizowanym. Powiększanie wskaźnika na tak niejednorodnym terenie, w tym również w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji, nie będzie więc sprzyjało zachowaniu ładu przestrzennego, gdyż będzie skutkowało zmianami jeszcze bardzie prowadzącymi do zróżnicowania zabudowy w obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W analizie wskazano, że wymiary szerokości elewacji frontowej w obszarze analizy są zróżnicowane i wynoszą od ok. 4,5 m do ok. 181 m w zależności od funkcji i formy zabudowy. Wnioskodawca wskazała w korekcie wniosku na szerokość elewacji frontowych od strony ul. [...] ok. 39 m całość, w tym dla zabudowy o wys. X kond. ok. 26 m, od ul. [...] ok. 15 m, a od strony projektowanej trasy [...] ok. 35 m całość, w tym dla zabudowy o wys. X kond. ok. 18 m.

W analizie wskazano, że nie jest celowe uśrednianie szerokości elewacji budynków w obszarze, gdyż mogłoby to wprowadzić dysharmonię przestrzenną. Uzyskane parametry byłyby przypadkowe, które w żaden sposób nie mogą kształtować rozwiązań przestrzennych miasta. Każda działka w obszarze ma odmienne uwarunkowania związane z położeniem, kształtem działki, funkcją oraz koniecznością spełnienia wymogów przepisów techniczno-budowlanych.

Ze względu na lokalizację planowanej inwestycji pomiędzy dwoma ulicami, w tym planowaną trasą [...], należy wyznaczyć szerokość elewacji wzdłuż wszystkich ulic. Po przeanalizowaniu kontekstu urbanistycznego planowanej inwestycji oraz uwarunkowań działki, organ I instancji stwierdził w analizie, że nowa zabudowa powinna harmonijnie wpisywać się w zastały układ urbanistyczny, utrzymując charakter i skalę zabudowy ulic, uwzględniając rangę przestrzeni w mieście i eksponowane położenie. Wskazano, że możliwe jest przyjęcie szerokości elewacji dla nowej zabudowy od strony ul. [...] - 35-39 m całość, od strony ul. [...]-15 m, a od strony nowoprojektowanej trasy [...] - 32-35 m całość. Wskazane jest aby szerokość elewacji frontowej wyższej części budynku w narożniku ul. P./nowoprojektowanej [...] nawiązywała do gabarytów wyższej części budynku przy ul. [...], usytuowanej wzdłuż tej samej drogi, oraz w narożniku ul. [...] posiadała wymiary w rzucie od strony tych dróg maks. 21x17 m.

Ustalenia organu I instancji należało uznać za usprawiedliwione w okolicznościach tej sprawy. Zgodnie z zasadami wynikającymi z § 6 rozporządzenia, wielkość powinna zostać ustalona stosownie do średniej w obszarze analizowanym z tolerancją 20%. Możliwe jest jednak ustalenie tej wielkości w inny sposób, a więc w oparciu o wyniki analizy. Argumentacja przedstawiona w analizie jest prawidłowa w zakresie uznania, że z uwagi na różnice w szerokościach elewacji frontowych, z uwagi na przeznaczenie obiektów, najbardziej uzasadnionym będzie oparcie się o wielkości w sąsiedztwie terenu inwestycji. Zabieg taki pozwoli w tym sąsiedztwie kształtować zabudowę najbardziej spójną i niezakłócającą istniejący ład przestrzenny.

Stosownie do § 7 omawianego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, a jeżeli wysokość działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy.

W analizie stwierdzono, że przeważa zabudowa usługowa o wysokości do 16-19 m, dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do 29 m, z pojedynczą zwyżką w wysokość ok. 32 m (od ul. [...]). W związku z powyższym wskazane byłoby utrzymanie skali wysokości zabudowy w kwartale zabudowy ograniczonej ul. [...]i planowaną trasą [...]w którym planowana jest inwestycja.

Wnioskodawca w korekcie wniosku określił parametry budynku od strony ul. [...] 23m/VII kond. oraz 32 m/X kond. - zwyżka wysokościowa, a od strony nowoprojektowanej trasy [...] 23 m/VII kond. oraz 32 m/X kond. - zwyżka wysokościowa.

W analizie wskazano, że odstąpiono od wyliczenia średniej arytmetycznej wysokości w obszarze analizowanym z uwagi na niemiarodajność. W obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokości do 32 m (x kond.), jednak jest to pojedynczy wyższy budynek położony w innym kontekście przestrzennym, o innej niż wnioskowana funkcja, który nie może stanowić jedynego odniesienia kształtującego przestrzeń w tym rejonie, zwłaszcza na zasadzie kontynuacji. Planowaną zabudowę należy kształtować w oparciu o najbliższe sąsiedztwo. Celowe jest by planowana zabudowa swoimi gabarytami równoważyła dysonanse wysokościowe obszaru i nawiązywała do wysokości budynków osiedla mieszkaniowego z usługami przy ul. [...]na sąsiednich działkach i posiadała wysokość od strony ul. [...] w przedziale 16-19 m /VI kond., od strony ul. [...] (wgłębi kwartału) w przedziale 16-19 m/VI, od strony nowoprojektowanej trasy [...] w przedziale 20-23 m/VII kond., a dla wyższej części budynku maks. 29 m, przy czym wskazane jest aby strefa wysokościowa dla wyższej części budynku nawiązywała do strefy wysokoościowej wyższej części budynku przy ul. J.[...] usytuowanego w narożniku ulic [...] nowoprojektowanej trasy [...], tj. aby posiadała mas. wymiary w rzucie od stron ul. 21x17 m.

W ocenie analizy, zabudowa ze względu na swoje położenie powinna nawiązywać do wysokości zabudowy w miejscu bezpośrednio sąsiednim. Wysokości mak. 32 m (wyższa cześć budynku w narożniku ul. [...] nowoprojektowanej trasy [...]), 23 m, 32 m od ul. [...],[...]m od nowoprojektowanej trasy [...], są niezgodne z wynikami analizy, w związku z czym nie jest spełniony wymóg § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Organ I instancji oparł swoje ustalenia o wyniki analizy (§ 7 ust. 4), a konkretnie o odniesienie się do wysokości budynków występujących w obszarze analizowanym. Analiza mapy stanowiącej załącznik nr 2 do analizy oraz informacje podane w analizie odnośnie wysokości obiektów w obszarze analizowanym, że wnioski analizy przedstawione przez organ I instancji są prawidłowe. W związku z brakiem spójności i różnorodnością wysokości na terenie analizowanym, najbardziej właściwym, a więc najmniej naruszającym zastany stan, będzie ocena możliwej wysokości planowanej inwestycji z punktu widzenia najbliższych obiektów. Ład przestrzenny istniejący będzie w ten sposób najpełniej zachowanych, gdyż obiekty sąsiadujące, jako tworzące najbardziej spójną całość w obszarze analizowanym, powinny sobie odpowiadać. Skoro są one położone w bezpośredniej bliskości to odbiór ich powinien być jak najbardziej harmonijny. Wkomponowanie w teren inwestycji obiektu o wyższej wysokości niż istniejąca zabudowa będzie negatywnie oddziaływać na zachowanie ładu i nie pozwoli na stwierdzenie, że planowana inwestycja jest elementem tzw. "dobrego sąsiedztwa".

W myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym przeważają dachy płaskie ze spadkami technicznymi, a wnioskodawca zaproponowała zabudowę z dachami płaskimi, tak więc dla planowanej inwestycji możliwe byłoby zastosowanie występujących w obszarze dachów płaskich.

Odnosząc się do wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazano w decyzji, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej kategorii powiatowej Połczyńskiej, poprzez drogę serwisową, za pośrednictwem projektowanego zjazdu.

Powyższe ustalenie, co potwierdza mapa stanowiąc załącznik do decyzji, wskazują na dostęp terenu inwestycji do pasa drogi publicznej. W art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. określono, że dla możliwości ustalenia warunków zabudowy niezbędnym jest aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W decyzji prawidłowo wskazano, że teren inwestycji znajduje się w zasięgu miejskiej infrastruktury technicznej, co jest wystarczające dla planowanego zamierzenia i co zostało potwierdzone przez [...]w piśmie z 27 listopada 2019 r., Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...]w piśmie z 20 listopada 2019 r. oraz [...]w piśmie z 18 listopada 2019 r.

Organ I instancji poprawnie wskazał, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ teren objęty wnioskiem wg. ewidencji gruntów oznaczony jest symbolem [...] (teren przemysłowy).

Zastrzeżenie organu, iż z uwagi na znajdowanie się terenu inwestycji w strefie uciążliwości hałasowej dróg ul. [...], projektowanej trasy ekspresowej [...] oraz linii kolejowej, zakazuje się lokalizowania zabudowy związanej ze stałym pobytem dzieci i młodzieży, domów opieki społecznej i pomocy społecznej, jest natomiast bezprzedmiotowe. Ustalenia te - jak się wydaje - organ I instancji przeniósł wprost z zapisów projektowanego planu miejscowego, co jest działaniem nieuprawnionym. Przepisy ustawy, jak i innych aktów prawnych nie dają podstaw do oparcia rozstrzygnięcia o zapisy projektu planu, a tylko uchwalony plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego mogącego wiązać organu i właścicieli nieruchomości (inwestorów). Z tego względu poczynione przez organ I instancji zastrzeżenia należy uznają za nieznajdujące podstawy prawnej. Ustalenie to jednak nie ma wpływu na ostateczny wynika sprawy, z uwagi na niespełnianie przez inwestycję wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z uwagi na wskazane przeznaczenie projektowanego obiektu, inwestycja ta nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że w zakresie intensywności zabudowy ustalenia organu I instancji nie zostały dokonane na podstawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizie przedstawiono wielkości tego wskaźnika kształtujące się w obszarze analizowanym i stosownie do tych ustaleń stwierdzono brak zgodności planowanej inwestycji z istniejącym w obszarze wskaźnikiem średnim. Jak wskazano, przepisy ustawy nie dają możliwości oparcia się na zapisach projektu planu miejscowego, gdyż dopiero uchwalony i ogłoszony plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego, który wiąże organy. Z tego względu należy uznać, że wszelkie odniesienie się do ustaleń projektu planu miejscowego nie mogło mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Ocena ustaleń zaskarżonej decyzji nie pozwala stwierdzić również naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. przez dowolną i błędną interpretację wyników analizy i uznanie, że brak jest możliwości wydania decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji (dla zwyżki wysokościowej), wysokości zabudowy i gabarytów planowanej zabudowy.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia przez ich niezastosowanie lub błędne zastosowanie, to takich wniosków nie potwierdzają wyniki analizy i jej ocena. Sprawa możliwości zastosowania odstępstw, w postaci ustalenia wskaźników i parametrów inwestycji, jest zawsze uwarunkowania istnienia ku temu odpowiednich uwarunkowań przestrzennych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych, kompozycyjno - estetycznych. W niniejszej sprawie brak takich szczególnych uwarunkowań, przemawiających za uznaniem możliwości realizacji inwestycji w kształcie wnioskowanym.

Naruszenia przepisów w zakresie terminów załatwienia sprawy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. W kwestii zaś braku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie warunków zabudowy, a także braku wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, SKO nie stwierdziło naruszenia przepisów. Organ I instancji w piśmie z 18 marca 2021 r. poinformował stronę o okolicznościach wpływających na niemożliwość wydania pozytywnej decyzji, czym zapewnił stronie możliwości realizacji jej praw w zakresie przedstawienia swego stanowiska. W uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący przedstawiono uwarunkowania sprawy oraz powody takiej, a nie innej decyzji.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmownej SKO wyjaśniło, że pomimo oczywistego i konstytucyjnie chronionego prawa własności, które daje m.in. możliwość zabudowy, prawo to jednak podlega ograniczeniom wynikającym np. z przepisów w zakresie kształtowania sposobu kształtowania ładu przestrzennego. Tylko inwestycja zgodna z tą zasadą będzie dopuszczalna. Tak więc nie jest to kwestia uznania, a stwierdzenia - poprzez odpowiednią analizę urbanistyczną - czy planowana inwestycja wpisuje się w istniejących sposób zabudowy danego terenu. Skoro taka okoliczność nie występuje, nie było możliwe wydanie pozytywnej decyzji.

Zarzut naruszenia art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmownej jest uzasadniony w zakresie jaki został wskazany powyżej w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Jednak zasadniczą podstawą decyzji odmownej był brak zachowania ładu przestrzennego, co zostało oparte o odpowiednie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc okoliczność ta nie ma znaczenia dla ostatecznego sposobu załatwienia sprawy.

Również zarzut nienależytego uzasadnienia decyzji nie znajduje uzasadnienia, gdyż decyzja w sposób pełny przedstawia ustalenia w zakresie stanu faktycznego, mających zastosowanie przepisów oraz powodów takiego, a nie innego ich zastosowania.

W zakresie braku ustaleń co do faktycznej realizacji trasy [...], to w ocenie organu odwoławczego wystarczające jest odwołanie się do zapisów studium. Akt ten nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, jednakże w ramach ustalania linii zabudowy, organ planistyczny powinien wziąć tę okoliczność pod uwagę, tak planując odległości od istniejących i projektowanych dróg, aby nie dochodziło w tym zakresie do kolizji. Organ planistyczny posiada przewidzianą przepisami rozporządzenia możliwość ustalania poszczególnych wskaźników i parametrów na podstawie wyników analizy. Tak więc przyszła realizacja trasy [...], której projektowane linie rozgraniczające przylegają do terenu inwestycji, będzie w przyszłości oddziaływała na kwestie posadowienia elementów zabudowy na terenie inwestycji.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swej pełnomocnik, datowanym na 3 grudnia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Pełnomocnik zarzuciła decyzji:

"1) naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) (dalej jako "Rozporządzenie") mające wpływ na wynik niniejszej sprawy poprzez dowolną, a nieopartą na przepisach prawa lub utrwalonej przez orzecznictwo praktyce sporządzania analiz urbanistycznych, a nadto błędną interpretację wyników analizy urbanistycznej i uznanie, że brak jest możliwości wydania decyzji warunkach zabudowy zgodnie ze złożonym przez Skarżącą wnioskiem w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji dla zwyżki wysokościowej, wysokości zabudowy i gabarytów planowanej zabudowy podczas gdy wyciągnięcie przez organ prawidłowych wniosków z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wykazałoby spełnienie wszystkich przesłanek dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez Skarżącą inwestycji;

2) naruszenie § 5 ust. 2 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie co skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy z przeprowadzonej analizy stanu zagospodarowania przestrzennego terenu, o której mowa w § 3 ust.1 Rozporządzenia wynika, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w oparciu o § 5 ust. 2 Rozporządzenia wynika z ww. analizy i jest w niniejszej sprawie uzasadnione;

3) naruszenie § 6 ust. 2 Rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej zwyżki wysokościowej planowanego przez Skarżącą budynku i błędne uznanie przez organ, że wyższa część planowanego budynku powinna posiadać wymiary w rzucie maks. 21x18 m co nie uwzględnia kontekstu urbanistycznego planowanego budynku oraz wymagań kompozycyjno-estetycznych, w tym w szczególności eksponowanego położenia planowanego budynku, co skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy;

4) naruszenie § 7 ust. 4 Rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że wysokość planowanego budynku jest niezgodna z wynikami analizy w sytuacji, gdy prawidłowe wyciągnięcie wniosków z przeprowadzonej analizy oraz uwzględnienie kontekstu urbanistycznego planowanego budynku oraz wymagań kompozycyjno-estetycznych, w tym w szczególności eksponowanego położenia planowanego budynku prowadziłoby do uznania, że zostały spełnione wszelkie wymogi do zastosowania § 7 ust. 4 Rozporządzenia i ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku zgodnie z wnioskiem Skarżącej;

5) naruszenie art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z dnia 31 marca 2021 r., Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) (dalej jako "u.p.z.p.") poprzez niezastosowanie i dowolne przyjęcie, że nie zostały spełnione wszystkie wymagania konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

6) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "Kpa") poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy podczas gdy organ powinien był na podstawie art. 138 §1 pkt 2 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję uchylić w całości i orzec co do istoty sprawy, tj. wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącej".

Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, "o rozważanie przez sąd uchylenia decyzji organu I instancji w całości" i zasadzenie kosztów.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej omówiła zasadnicze tezy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podnosząc, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na obszarze, który w ostatnich latach uległ znacznym przekształceniom i który to obszar przeznaczony jest do dalszych przekształceń. Kiedyś obszar [...], na którym położona jest planowana przez skarżącą inwestycja, zdominowany był przez zabudowę o funkcji przemysłowo - magazynowej, obecnie na Odolanach zaczyna dominować funkcja mieszkaniowa wielorodzinna uzupełniania funkcją usługową. Mając na uwadze powyższe, przy analizie możliwości jego zabudowy słusznym wydaje się jego rozpatrywanie w kontekście zmian zachodzących na całym obszarze [...]. Prawie cały obszar zlokalizowany po wschodniej stronie terenu planowanej inwestycji jest zabudowany nowoczesną zabudową mieszkaniowo-usługową, natomiast sam teren objęty wnioskiem Skarżącej, zlokalizowany w kwartale ulic [...] i planowanej trasy [...], stanowi pozostałość po dawnej funkcji obszaru [...], tj. funkcji przemysłowo-magazynowej i tym samym nie wpisuje się w obecny sposób zagospodarowania Odolan. Należy także zauważyć, że w wyżej opisanym kwartale ulic planowane są kolejne inwestycje mieszkaniowe wielorodzinne.

W bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem - na działkach nr ewid. [...] - w toku jest postępowanie o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz garażem podziemnym, która to inwestycja projektowana jest w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nr [...]r. Na podstawie wskazanej decyzji możliwa jest realizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości do IX kondygnacji (do 29,8 m), wskaźniku zabudowy od 0,41 do 0,42 oraz szerokości elewacji frontowej od 43 do 47 m. Skarżąca zdaje sobie sprawę z faktu, iż wydane decyzje o warunkach zabudowy w sąsiedztwie, a nawet budynki w trakcie realizacji dopóki nie zostaną przyjęte do użytkowania nie stanowią podstawy do wyznaczania wskaźników dla nowej planowanej zabudowy, jednakże informacje te powinny być brane przez organ pod uwagę w przypadku oceny możliwości odstąpienia od wyznaczania poszczególnych wskaźników na podstawie średniej arytmetycznej. W przypadku odstąpienia przez organ od wyznaczania wskaźników jako średniej arytmetycznej, jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 3013/17 "konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. (...) Wymogi te należy odpowiednio odnieść do pozostałych wskaźników i parametrów (zob. § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), co do których zachodzi możliwość odstąpienia od wyznaczenia wartości średniej występującej w obszarze analizowanym".

Niewątpliwie opisana powyżej decyzja o warunkach zabudowy nr [...]z [...] r. wydana dla nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie świadczy o tendencji do zastępowania na przedmiotowym obszarze istniejącej zabudowy poprzemysłowej zabudową mieszkaniową wielorodzinną o wskaźnikach i parametrach uzasadniających wnioskowane przez skarżącą parametry nowej zabudowy na działach [...].

Powyższą tendencję w zakresie zwiększenia względem dotychczasowych wskaźników i parametrów zabudowy prowadzącą do intensywniejszego wykorzystania przestrzeni, na której znajduje się wnioskowana inwestycja potwierdza również aktualny projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Dla terenu planowanej inwestycji (obszar oznaczony jako B.1.U) w projekcie planu miejscowego zostały przewidziane m.in. następujące parametry zabudowy minimalna intensywność zabudowy -1,0, maksymalna intensywność zabudowy: 4,0, przy czym dla części nadziemnej nie więcej niż 2,0, dla działki budowlanej, na której lokalizowany jest akcent wysokościowy lub dominanta wysokościowa 5,5, przy czym dla części nadziemnej nie więcej niż 3,5. U ustala się minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej - 10 %; wielkość powierzchni zabudowy - nie więcej niż 60 %; maksymalną wysokość zabudowy - 30,0 m, przy czym)·dla akcentu wysokościowego maksymalna wysokość wynosi 40,0 m, dla dominanty wysokościowej maksymalna wysokość wynosi 50,0 m.

Projekt tego planu potwierdza zatem, wbrew ocenie SKO, że intensywniejsze wykorzystanie przestrzeni, w tym terenu planowanej przez skarżącą inwestycji, nie będzie działaniem niekorzystnym dla tego obszaru, a co więcej jest z punktu widzenia organu planistycznego kierunkiem pożądanym.

Organ I instancji dopuścił się błędów w sporządzeniu analizy, a nadto wyciągnął z niej błędne wnioski. Przygotowując analizę urbanistyczną powinien wziąć pod uwagę aspekty historyczne analizowanego obszaru i bezwzględnie wyłączyć z analizy zabudowę zdegradowaną, substandardową, czy też przypadkową oraz nieadekwatną do nowej zabudowy realizowanej w okolicy. Zarówno organ I instancji, jak i SKO rozpatrując niniejszą sprawę zauważyły, iż obszar, na którym planowana jest inwestycja Skarżącej jest bardzo zróżnicowany i niejednorodny. To właśnie w takich sytuacjach w Rozporządzeniu przewidziano możliwość zastosowania wyjątków od wyliczania średniej arytmetycznej dla parametrów zabudowy poprzez możliwość zastosowania wskaźników wynikających z samej analizy.

Skarżąca zarzuciła obu organom nieprawidłową interpretację wyników analizy, co doprowadziło do błędnych wniosków, że brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej zwyżki wysokościowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w części zwyżki wysokościowej planowanego budynku.

W pierwszej kolejności należy wskazać na ugruntowane stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym "dla ustalenia warunków konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy" (tak np. NSA w wyroku z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 406/15). Biorąc pod uwagę powyższe, dokonując analizy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu organ winien był nie wliczać do średniej arytmetycznej zabudowy substandardowej dla obszaru analizy. Tymczasem organ przy wyznaczeniu średniego wskaźnika zabudowy uwzględnił wszystkie kwartały znajdujące się w obszarze analizy, w tym obszary substandardowe, tj. kwartał 4 (zabudowa infrastruktury energetycznej o wskaźniku zabudowy 0,05); kwartał 5 (zabudowa infrastruktury energetycznej o wskaźniku zabudowy 0,002).

Wskazane powyżej kwartały nr 4 i 5, stanowiące zaplecze dla infrastruktury energetycznej - słupy trakcyjne - nie powinny być w ogóle brane pod uwagę przy określaniu średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, gdyż sposób zabudowy tych kwartałów nie pozwala na określenie wymagań w zakresie parametrów i cech kształtowania zabudowy dla nowej zabudowy znajdującej się w analizowanym obszarze. Przy wyznaczaniu innych wskaźników zabudowy dla obszaru analizy (wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz wysokości elewacji frontowej) organ wyłączył z analizy przedmiotowe kwartały wskazując, że są to zabudowania substandardowe.

Pełnomocnik przedstawiła tabelę średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przy poprawnym sporządzeniu analizy i wyłączeniu z niej kwartałów nr 4 i 5. Samo poprawne dokonanie wyliczenia średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizy w oparciu o zabudowę mogącą stanowić podstawę do ustalania przedmiotowego wskaźnika prowadzi do wniosku, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu zaplanowany przez skarżącą w wysokości 0,35 jest zgodny ze średnim wskaźnikiem zabudowy w obszarze analizy.

W niniejszej sprawie istnieją przesłanki urbanistyczne, aby wskaźnik ten został wyznaczony przez organ na podstawie § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Jak wskazał WSA w [...] w wyroku z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt [...] "Na terenach miejskich zabudowa siłą rzeczy ma zróżnicowany charakter, co wynika z konieczności zaspokojenia różnych potrzeb mieszkańców, zapewnienia dostępności usług, zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych itp. Stąd oczywistym jest, że na takich terenach sąsiedztwo zabudowy różnego typu jest koniecznością, przy czym wraz z rozwojem miast, poszerzaniem się stref mieszkaniowych, przemysłowych i usługowych niezbędnym jest takie kształtowanie przestrzeni, które nie zaburzy dotychczasowego ładu. Dopuszczalne jest zatem sąsiedztwo obszarów o różnorodnej zabudowie i różnych funkcjach. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaca, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego". Podobnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazując w wyroku z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 127/06.

Z uwagi na duże zróżnicowanie analizowanego obszaru w pełni uzasadnione jest zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia; podstawą do wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej powinna być inna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna znajdująca się w obszarze analizy. Pełnomocnik przedstawiła tabelę przedmiotowego wskaźnika dla zabudowy o tej funkcji.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla planowanej przez skarżącą zabudowy 0,35 w sytuacji, gdyby organ prawidłowo przeprowadził analizę i wyciągnął z niej prawidłowe wnioski należałoby uznać za wynikający z analizy i tym samym zgodny z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do parametru szerokości elewacji frontowej dla zwyżki wysokościowej planowanego budynku pełnomocnik wskazała na eksponowane położenie planowanego budynku u zbiegu dwóch dużych ważnych arterii komunikacyjnych [...]oraz planowanej trasy [...]. Racjonalne jest, aby zabudowa realizowana na tak eksponowanym terenie odróżniała się zarówno wysokością jak i gabarytem od pozostałej zabudowy zlokalizowanej w głębi tego obszaru i tworzyła wyraźną pierzeję w narożniku ww. ulic publicznych.

W uzasadnieniu decyzji SKO ograniczyło się do przywołania części uzasadnienia decyzji organu I instancji, ale nie wzięło w ogóle pod uwagę uwarunkowań kompozycyjno - estetycznych planowanej nowej zabudowy, w tym w szczególności eksponowanego położenia planowanego budynku. Budynek, który według organu ma stanowić odniesienie dla planowanej przez skarżącą inwestycji znajduje się w znacznym oddaleniu od niej, a także jest położony w mniej eksponowanym miejscu, bowiem ul. [...]jest wąską lokalną drogą publiczną podczas, gdy planowana trasa [...]będzie miała zupełnie inną kategorię, a planowany budynek będzie zlokalizowany u zbiegu dwóch z najważniejszych ulic w W.. Potrzebę wyeksponowania budynku realizowanego na dz. ewid. nr [...], a zatem potrzebę wzięcia pod uwagę uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych potwierdzają również założenia projektu planu miejscowego dla tego terenu, zgodnie z którymi w tym miejscu przewidziana jest możliwość zlokalizowania dominanty wysokościowej o wysokości do 50 m, zaś możliwy rejon jej lokalizacji to od strony ulicy [...]31,5 m, zaś od strony trasy .[...] 30 m.

Wskazana przez organ I instancji szerokość elewacji frontowej wyższej części budynku przy ul. [...]została podana błędnie. Jak zostało to już wskazane uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji (do, którego to zarzutu organ II instancji w ogóle się nie odniósł) zwyżka budynku przy ul. [...]w rzeczywistości posiada większe wymiary niż wskazane w analizie przez organ. Organ wskazał bowiem, że wysokość zwyżki budynku przy ul. [...]wynosi ok. 21x18 m, przy czym organ w pomiarze szerokości elewacji zwyżki zarówno od strony ul. [...] uwzględnił jedynie część tej elewacji, bezpodstawnie nie uwzględniając w tym pomiarze części zwyżki delikatnie wycofanej. Uwzględnienie w pomiarze szerokości elewacji całej zwyżki prowadziłoby do wniosków, iż zwyżka budynku przy ul. [...]ma wymiary ok. 35x30 m, a nie jak wskazał organ 21x18 m. Rzeczywiste wymiary elewacji frontowych wyższej części budynku przy ul. [...]oraz dodatkowo wymiary zwyżki budynku położonego przy ul. [...]pokazuje załącznik nr 1 do niniejszej skargi.

Szerokość elewacji frontowej dla wyższej części budynku wynosząca 18x26 m jest mniejsza niż szerokość elewacji frontowej wyższej części budynku położonego przy ul. [...] wynosząca w rzeczywistości 30x35 m, a zatem planowana inwestycja wpisuje się w kontekst przestrzenny i urbanistyczny analizowanego obszaru i nie będzie wprowadzać dysharmonii na przedmiotowym terenie. Rzut zwyżki wysokościowej planowanego budynku nie przewyższa gabarytów wyższych części budynków mieszkaniowych wielorodzinnych znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie - budynku przy ul. [...] (zwyżka 18x28m) oraz przy ul. [...] (zwyżka 30x35m), a także w dalszym obszarze [...].

Szerokość elewacji frontowych w zakresie wyższej części budynku planowanego przez Skarżącą wynosząca 18x26 m w sytuacji, gdyby organ prawidłowo przeprowadził analizę i wyciągnął z niej prawidłowe wnioski należałoby uznać za wynikający z analizy i tym samym zgodny z §6 ust. 2 rozporządzenia.

Analizując teren planowanej inwestycji w pierwszej kolejności należy odnieść się do wysokości charakterystycznych dla całego obszaru [...]. Pierzeje ulic w tym obszarze posiadają wysokość 20-23-26-29 m oraz 32 m i są to wysokości charakterystyczne dla nowopowstających osiedli mieszkaniowych na przedmiotowym obszarze. Skarżąca planuje budynek o wysokości 23 m z miejscową zwyżką do 32 m. Należy zauważyć, że są to wysokości występujące zarówno w obszarze analizy, jak i na obszarze całych [...].

W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r., sygn. akt. II OSK 2463/12 należy wskazać, że "ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudowa już istniejąca na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa".

Organ I instancji, ani SKO rozpatrując niniejszą sprawę nie wziął pod uwagę, iż wnioskowane wysokości budynków nawiązują do istniejącej w najbliższym sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tj. zabudowy przy ul. [...] (kwartał oznaczony w analizie jako nr [...]) oraz przy ul. [...] (kwartał nr 8). Wysokość tych budynków jest zróżnicowana i zawiera się w przedziale od 13 m do 32 m, przy czym niższe części tych budynków stanowią miejscowe obniżenia wynikające wyłącznie z konieczności zachowania norm dotyczących nasłonecznienia i przesłaniania zawartych w § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a dominująca jest wyższa zabudowa. Miejscowe obniżenia wskazanych budynków wynikające wyłącznie z opisanych wyżej warunków technicznych nie powinny wpływać na określenie wysokości nowej zabudowy, gdyż nie zapewni to zachowania ładu przestrzennego. Ponadto, nieuzasadnionym jest wyznaczenie wysokości planowanej zabudowy w odniesieniu wyłącznie do najbliższych obiektów bez uwzględnienia przy tym eksponowanego położenia planowanego budynku, a także pozostałych uwarunkowań urbanistycznych i kompozycyjno-estetycznych.

Uwzględniając dominujące wysokości budynków istniejących w obszarze analizy oraz eksponowane położenie planowanego budynku u zbiegu dwóch głównych arterii komunikacyjnych Warszawy uzasadnione jest przyjęcie zasadniczej wysokości planowanego budynku na poziomie 23 m.

Odnosząc się natomiast do wysokości wnioskowanej zwyżki planowanego budynku wynoszącej 32 m i zlokalizowanej właśnie u zbiegu ulicy [...] i planowanej trasy [...] należy uznać, że jej lokalizacja na przedmiotowym terenie jest jak najbardziej słuszna i pożądana z urbanistycznego punktu widzenia. Przyjęta lokalizacja zwyżki pozwala na zaakcentowanie narożnika dwóch dużych i ważnych arterii komunikacyjnych. Takim samym akcentem urbanistycznym jest znajdująca się w obszarze analizy zwyżka budynku zlokalizowana w budynku przy ul. [...], która to zwyżka podkreśla zbieg ulic [...]. Na całym obszarze Odolan zauważalna jest pewna harmonia w lokalizacji takich zwyżek, które umiejscawiane są w narożnikach ulic celem ich zaakcentowania. Wysokość przedmiotowych zwyżek na terenie [...] kształtuje się w przedziale 30-40 m. Planowany budynek o zasadniczej wysokości 23 m z miejscową zwyżką o wysokości 32 m akcentującą narożnik ulic harmonijnie wpisuje się w najbliższe otoczenie i tworzy z nim spójną całość. Gabaryty planowanego budynku, dzięki ich zróżnicowaniu nie będą powodować jego dominacji w najbliższym otoczeniu, a wręcz przeciwnie przewidziane gabaryty budynku wpisują się w kontekst przestrzenny już istniejącej zabudowy. Słuszność lokalizacji zwyżki, jej gabaryty oraz wysokość potwierdza również projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Grono ekspertów składających się z urbanistów i architektów na działce [...] przewidziało bowiem lokalizację dominanty wysokościowej o wysokości i gabarytach znacznie przewyższających parametry wskazane przez skarżącą we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Różnica zaledwie trzech metrów (czyli jednej kondygnacji budynku) pomiędzy wyższą częścią planowanego budynku, a wyższą częścią budynków przy ul. [...]z pewnością nie zaburzy ładu przestrzennego tego obszaru, a jedynie pozwoli na odpowiednie zaakcentowanie eksponowanego położenia tego budynku, który będzie jednocześnie stanowić początek zabudowy od strony projektowanej trasy [...] Zwyżka wysokościowa nawiązuje do zwyżki budynku przy ul. [...], a budynek zlokalizowany przy ul. [...] również jest podkreślony zwyżką zlokalizowaną w narożniku ulic o wysokości 32 m. Na obszarze [...] takie zwyżki są powtarzalne i stanowią nieprzypadkowy kontekst przestrzenny.

Niezasadne jest w niniejszej sprawie przyjęcie przez organ, iż gabaryty planowanej zabudowy nie uwzględniają zastanego, najbliższego kontekstu przestrzennego i realizacja takiej zabudowy wprowadziłaby dysonans przestrzenny z uwagi na wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz wysokość zabudowy. Zarówno planowany wskaźnik zabudowy, jak i wysokość zabudowy wynika z analizy obszarowej i harmonijnie wpisuje się w zastany ład urbanistyczny. W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli spełnione zostały wszystkie tam wskazane warunki, a co za tym idzie, organ zobowiązany był wydać decyzję o warunkach zabudowy zgodną z wnioskiem skarżącej.

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W wypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie trudno jest dopatrzeć się sprzeczności planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, zwłaszcza, że całkowicie uzasadnione jest tu indywidualne podejście do określenia wskaźników zabudowy zgodnie z Rozporządzeniem. Planowana inwestycja tworzy z zastaną zabudową harmonijną całość, uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, a zatem gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego obszaru. Niewielkie różnice w wielkości parametrów planowanej zabudowy względem zabudowy istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie wynikające ze specyficznej lokalizacji planowanej zabudowy nie przesądzają o sprzeczności wnioskowanego sposobu zabudowy z przepisami prawa. Ład przestrzenny może zostać zaburzony wtedy, gdy nowa zabudowa byłaby sprzeczna z zabudową w obszarze analizowanym, nie dałaby się z nią pogodzić, ale należy przy tym pamiętać, że żaden przepis prawa nie wymaga całkowitej zgodności planowanej nowej zabudowy z zabudową już istniejącą.

SKO dopuściło się także naruszenia art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., gdyż w świetle zebranych w sprawie materiałów i dowodów powinno było uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Pełnomocnik skarżącej wniosła też "o rozważenie możliwości wyłączenia przez sąd na podstawie art. 24 §1 pkt 5) Kpa lub art. 24 §3 Kpa pracowników organu I instancji biorących udział w wydaniu decyzji I instancji od ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy i wyznaczenie do ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy innego organu niż Prezydent [...]", zamieszczając uzasadnienie tego wniosku.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istotą władztwa planistycznego w zakresie kształtowania decyzją o warunkach zabudowy dopuszczalnych parametrów nowej budowy w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest kształtowanie ładu planistycznego w indywidualnych sprawach. Na organie ustalającym warunki dopuszczalnej zabudowy – co jeszcze nie jest równoznaczne z zezwoleniem na taka budowę – spoczywa szczególny obowiązek wyważenia wolności budowlanej przyszłego inwestora w zakresie planowanej inwestycji, z zastałym na danym terenie układem przestrzennym. Ustawodawca, dostrzegając konieczność zachowania ładu przestrzennego określił w sposób niepozostawiający wątpliwości, jakie przesłanki wnioskowanego zamierzenia budowlanego muszą być łącznie spełnione, aby organ planistyczny mógł ustalić warunki zabudowy dla takiego zamierzenia.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w określonym w ustawie obszarze.

Brak spełnienia choćby jednego z ww. warunków powoduje niemożność ustalenia warunków zabudowy, uwzględniających wniosek ubiegającego się o nie podmiotu.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu (to znaczy część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę), jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja SKO (i decyzja ją poprzedzająca) była prawidłowa, a skarga nie była zasadna.

Nie jest w sprawie sporne, że organ I instancji prawidłowo – zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. – wyznaczył obszar analizowany. Sporne natomiast są – kwestionowane przez skarżącą – wnioski, jakie organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, wysnuwa odnośnie poszczególnych parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588 – w brzmieniu obowiązującym do 3 stycznia 2022 r.).

Rację ma pełnomocnik skarżącej, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na obszarze, który w ostatnich latach uległ i będzie nadal ulegał znacznym przekształceniom w zakresie zabudowy; uprzednio był zdominowany przez zabudowę przemysłowo - magazynową, zaś obecnie zaczyna dominować zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa. Nie oznacza to jednakże słuszności poczynionych w skardze wywodów odnośnie konieczności (dopuszczalności) uwzględniania przez organa planistyczne potencjalnych i mających nastąpić "zmian zachodzących na całym obszarze [...]" przy ustalaniu warunków zabudowy dla indywidualnych inwestycji.

Istotnym jest bowiem to, że wydający decyzję o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie orzeka w warunkach pełnej swobody i w sposób całkowicie uznaniowy. Granice orzecznicze zakreśla bowiem ww. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz zakreślały do 3 stycznia 2022 r. §§ 4, 5, 6, 7 i 8 ww. rozporządzenia. Wskazując w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na to, że przynajmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, ustawodawca wyraźnie przewidział, że obowiązkiem organów planistycznych jest odniesienie parametrów projektowanej zabudowy do parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a nie mającej powstać w przyszłości.

Takie perspektywiczne postrzeganie ładu przestrzennego, na jakie wskazuje pełnomocnik skarżącej, jest cechą właściwą - ale przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako prawa miejscowego kształtującego przyszłą zabudowę terenu objętego planem.

Ustawodawca – na co również trafnie wskazywała pełnomocnik skarżącej – przewidział odstępstwa od zasady ścisłego powiązania ustalanych warunków zabudowy od parametrów zabudowy już istniejącej. Należy jednakże stwierdzić, że dopuszczalność takich odstępstw nie może prowadzić do dowolności w ustalaniu warunków zabudowy, ale musi zawsze wynikać z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Trafnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/18 (CBOSA), stwierdzając, że z ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Odstępstwo od tej reguły dopuszczalne zaś jest wyjątkowo i "uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia)".

Co więcej, Sąd Naczelny, nawiązując do dominującego w orzecznictwie stanął na stanowisku poglądu (w sposób podzielany przez tut. Sąd), że dopuszczalność odstępstw nie powoduje, że "parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego".

W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że odstępstwo od parametrów średnich zawsze powinno wynikać – w rozumieniu "być uzasadnione" - z przekonywujących przesłanek, zawartych w analizie urbanistyczno-architektonicznej, gdyż naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) - por. np. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17 (CBOSA).

Jak wynika z powyższego poglądu judykatury, tym bardziej niedopuszczalnym byłoby odstąpienie przez organ ustalający warunki zabudowy od parametrów uśrednionych i ustalenie parametru (np. w zakresie wysokości zabudowy) przewyższającego najwyższą wartość już istniejącą – czego oczekiwała skarżąca w zakresie wysokości planowanego budynku (jego tzw. "zwyżek") i szerokości elewacji dla "zwyżki wysokościowej". Ponownie podkreślić należy, że wyłącznie w procesie ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organa mogą kształtować nową, potencjalną zabudowę w sposób odbiegający od zabudowy istniejącej.

Tym samym, aby organ mógł ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia w sposób wskazywany przez inwestora lub inny podmiot, odmienny od uśrednionych parametrów istniejącej już zabudowy, to możliwość taka musi wprost wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1868/07, LEX/el.).

Wbrew więc zarzutom skargi, organa obu instancji nie dopuściły się w tej sprawie "dowolnego, a nieopartego na przepisach prawa lub utrwalonej przez orzecznictwo praktyce" sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sporządzona ona w tej sprawie została zgodnie ze wszelkimi regułami; zgodnie z § 3 pkt. 1 i 2 ww. rozporządzenia z 2003 r. Wywiedzione zaś przez organ I instancji wnioski, oparte na uśrednionych parametrach, "w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji dla zwyżki wysokościowej, wysokości zabudowy i gabarytów planowanej zabudowy" po pierwsze zasadnie wykazały niezgodność części wnioskowanych przez skarżącą parametrów planowanej budowy, a po drugie nie wykazały (wbrew skardze) "spełnienia wszystkich przesłanek dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez Skarżącą inwestycji". Jak już była o tym mowa, wydanie decyzji pozytywnej, ustalającej warunki zabudowy, uzależnione jest od spełnienia łącznego wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Tym samym, nie został naruszony § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób podnoszony w skardze.

Zgodnie z § 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, obowiązującym w dniu orzekania przez organa, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jeżeli jednak z analizy urbanistyczno architektonicznej wynika taka dopuszczalność, wówczas może być wyznaczony inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 pkt 2 rozporządzenia). W ocenie tut. Sądu zasadnie przyjął organ I instancji (a następnie SKO), że z analizy przeprowadzonej w tej sprawie nie wynika uzasadnienie dla zastosowania innego, niż średni dla całego obszaru analizowanego, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

W omawianym zakresie organ I instancji wskazał, że średni wskaźnik dla całej zabudowy analizowanego obszaru wynosi 0,31, natomiast skarżąca określiła wartość tego wskaźnik na 0,35, uzasadniając ją tym, że organ nie powinien brać pod uwagę wskaźnika zabudowy terenów zabudowanych inną niż zabudowa usługowa zabudową. Takie stanowisko skarżącej – aczkolwiek mogące być zrozumiałym z uwagi na dotychczasowy, faktyczny sposób zabudowy Odolan – nie mogło stanowić dla organu prawnej przesłanki do zastosowania odstępstwa od przyjęcia uśrednionego wskaźnika zabudowy. Skoro bowiem zasadą jest ustalanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to również i w tym wypadku uzasadnienie dla odstąpienia od tej zasady musi wprost wynikać z analizy obszaru. Takim zaś uzasadnieniem nie jest natomiast wskazanie przez organ prowadzący analizę na różnorodność i niejednolitość form zabudowy obszaru analizowanego; jest to stwierdzenie faktu. Aby organ mógł – zgodnie z § 5 pkt 2 rozporządzenia – zastosować inny, niż średni wskaźnik zabudowy powinien na taką konieczność wskazać w analizie obszaru i tam też ją uzasadnić.

SKO prawidłowo wyjaśniło w tym zakresie, że "Analiza mapy stanowiącej załącznik do decyzji wskazuje, że teren inwestycji położony jest bezpośrednio wśród zabudowy o wskaźnikach 0,14, 0,29, 0,32 i 0,60. Tak więc tylko jeden obiekt przekracza wartość wnioskowaną. Pozostałe obiekty mają wskaźnik niższy lub nieznacznie wyższy niż średnia. Wprowadzenie więc obiektu o wskaźniku zabudowy wyższym niż średnia będzie prowadziło do dalszego intensywniejszego wykorzystania przestrzeni, co patrząc z punktu widzenia najbliższego otoczenia, jak i całego obszaru jest działaniem niekorzystnym. W obszarze nie występuje jednolitość w zakresie kształtowania się zwartych obszarów o podobnej powierzchni zabudowy, które uzasadniałyby budowanie na terenie inwestycji zabudowy, która odpowiadałaby tym wskaźnikiem otoczeniu. Świadczy o tym również wielkość wskaźnika w całym obszarze analizowanym. Powiększanie wskaźnika na tak niejednorodnym terenie, w tym również w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji, nie będzie więc sprzyjało zachowaniu ładu przestrzennego, gdyż będzie skutkowało zmianami jeszcze bardzie prowadzącymi do zróżnicowania zabudowy w obszarze analizowanym".

Podkreślić też należy, że zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia "poprzez jego niezastosowanie" jest również i dlatego błędny (tzw. contradictio in adiecto), gdyż przepisu prawa nie można naruszyć "przez niezastosowanie", ale wyłącznie błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie.

Organa nie naruszyły też § 6 pkt 2 rozporządzenia przez błędne ustalenia szerokości elewacji frontowej "zwyżki wysokościowej" budynku i błędne uznanie, że "wyższa część planowanego budynku powinna posiadać wymiary w rzucie maks. 21x18 m co nie uwzględnia kontekstu urbanistycznego planowanego budynku oraz wymagań kompozycyjno-estetycznych, w tym w szczególności eksponowanego położenia planowanego budynku".

Zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednocześnie (§ 6 pkt 2), dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno urbanistycznej. Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że szerokości elewacji frontowej w analizowanym obszarze są zróżnicowane - od ok. 4,5 m do ok. 181 m, w zależności od funkcji i formy zabudowy, ale "nie jest celowe uśrednianie szerokości elewacji budynków w obszarze, gdyż mogłoby to wprowadzić dysharmonię przestrzenną. Uzyskane parametry byłyby przypadkowe, które w żaden sposób nie mogą kształtować rozwiązań przestrzennych miasta. Każda działka w obszarze ma odmienne uwarunkowania związane z położeniem, kształtem działki, funkcją oraz koniecznością spełnienia wymogów przepisów techniczno-budowlanych". Tym samym organ uzasadnił odstąpienie od ustalenia średniego wskaźnika, aczkolwiek ustalił dla nowej zabudowy wskaźnik, nie w całości spełniający oczekiwania skarżącej. Dopuścił też przyjęcie szerokości elewacji dla nowej zabudowy od strony ul. [...] (zgodnie z wnioskiem), od strony ul. S.12 - 15 m (zgodnie z wnioskiem) i od strony nowoprojektowanej trasy N-S 32 - 35 m (zgodnie z wnioskiem). Tym niemniej, organ I instancji wskazał w analizie, że "wskazane jest aby szerokość elewacji frontowej wyższej części budynku w narożniku ul. Połczyńskiej/nowoprojektowanej trasy N-S nawiązywała do gabarytów wyższej części budynku przy ul. [...], usytuowanej wzdłuż tej samej drogi, oraz w narożniku ul. [...] posiadała wymiary w rzucie od strony tych dróg maks. 21x17 m" – a więc w sposób odmienny od dokonanej 4 listopada 2020 korekty wniosku skarżącej.

Odstępstwo od przyjęcia średniego wskaźnika szerokości elewacji organ uzasadnił, wskazując m. in. na to, że "że nowa zabudowa powinna harmonijnie wpisywać się w zastały układ urbanistyczny, utrzymując charakter i skalę zabudowy ulic, uwzględniając rangę przestrzeni w mieście i eksponowane położenie. (...) Wskazane jest aby szerokość elewacji frontowej wyższej części budynku w narożniku ul. [...]nowoprojektowanej trasy N-S nawiązywała do gabarytów wyższej części budynku przy ul. [...], usytuowanej wzdłuż tej samej drogi, oraz w narożniku ul. [...] posiadała wymiary w rzucie od strony tych dróg maks. 21x17 m". Stąd też SKO – oceniając pozytywnie przyjęte przez organ I instancji uzasadnienie odstępstwa i przyjęcia takich, jak w decyzji wskaźników szerokości elewacji – stwierdziło, że z uwagi na różnice w szerokościach elewacji frontowych i przeznaczenia obiektów w obszarze analizowanym, "najbardziej uzasadnionym będzie oparcie się o wielkości w sąsiedztwie terenu inwestycji. Zabieg taki pozwoli w tym sąsiedztwie kształtować zabudowę najbardziej spójną i niezakłócającą istniejący ład przestrzenny".

Zgodnie z § 7 pkt 1 i 4 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno urbanistycznej. Podobnie, jak w wypadku wyżej omawianych odstępstw, również i to wynikać musi z analizy.

Tymczasem, z analizy nie wynika w żadnej mierze uzasadnienie dla zastosowania odstępstwa, zgodnie z oczekiwaniami skarżącej. Skoro bowiem wynika z niej, że wysokość budynków dla zabudowy usługowej wynosi przeważnie do 16 - 19 m, a dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do 29 m (z pojedynczą zwyżką ok. 32 m od ul. J.) to – zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia – zasadą jest utrzymanie wysokości zabudowy w kwartale ul. [...] i planowana trasa N-S. Organ sporządzający analizę doszedł jednak do wniosku (zawartego następnie w tej analizie), że odstąpienie od wyliczenia średniej arytmetycznej wysokości w obszarze analizowanym jest pożądane z uwagi na niemiarodajność – wprawdzie bowiem w obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokości do 32 m, lecz jest to pojedynczy budynek "położony w innym kontekście przestrzennym, o innej niż wnioskowana funkcja, który nie może stanowić jedynego odniesienia kształtującego przestrzeń w tym rejonie, zwłaszcza na zasadzie kontynuacji. Planowaną zabudowę należy kształtować w oparciu o najbliższe sąsiedztwo. Celowe jest by planowana zabudowa swoimi gabarytami równoważyła dysonanse wysokościowe obszaru i nawiązywała do wysokości budynków osiedla mieszkaniowego z usługami przy ul. [...] na sąsiednich działkach i posiadała wysokość od strony ul. [...] w przedziale 16-19 m /VI kond., od strony ul. [...] (w głębi kwartału) w przedziale 16-19 m/VI, od strony nowoprojektowanej trasy N-S w przedziale 20-23 m/VII kond., a dla wyższej części budynku maks. 29 m, przy czym wskazane jest aby strefa wysokościowa dla wyższej części budynku nawiązywała do strefy wysokoościowej wyższej części budynku przy ul. [...], usytuowanego w narożniku ulic [...] nowoprojektowanej trasy [...], tj. aby posiadała mas. wymiary w rzucie od stron ul. 21x17 m".

Organ I instancji wyraźnie zaznaczył w analizie, że nowa zabudowa powinna nawiązywać do wysokości zabudowy sąsiedniej, właśnie z uwagi jej projektowane położenie, a tym samym planowana wysokości maksymalna 32 m (wyższa cześć budynku w narożniku ul. [...] i nowoprojektowanej trasy [...]), 23 m, 32 m od ul. [...]od nowoprojektowanej trasy [...], były niezgodne z wynikami analizy, w związku z czym organ nie mógł uwzględnić postulowanych przez skarżącą wysokości, zgodnie z § 7 pkt 4 rozporządzenia.

W tym też zakresie za poprawne należało uznać stanowisko SKO, że zarówno analiza, jak i będąca jej załącznikiem mapa potwierdzały stanowisko organu I instancji. Słusznie też organ odwoławczy uznał, że wobec treści analizy i w związku z różnorodnością wysokości budynków posadowionych na terenie analizowanym "najmniej naruszającym zastany stan, będzie ocena możliwej wysokości planowanej inwestycji z punktu widzenia najbliższych obiektów. Ład przestrzenny istniejący będzie w ten sposób najpełniej zachowanych, gdyż obiekty sąsiadujące, jako tworzące najbardziej spójną całość w obszarze analizowanym, powinny sobie odpowiadać. Skoro są one położone w bezpośredniej bliskości to odbiór ich powinien być jak najbardziej harmonijny. Wkomponowanie w teren inwestycji obiektu o wyższej wysokości niż istniejąca zabudowa będzie negatywnie oddziaływać na zachowanie ładu i nie pozwoli na stwierdzenie, że planowana inwestycja jest elementem tzw. dobrego sąsiedztwa".

Dlatego też niezasadnym był zarzut naruszenia art. 61 ust.1 u.p.z.p. Jak już było to wyjaśnione we wcześniejszej części uzasadnienia, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1 – 6 ust. 1 art. 61 tej ustawy. Wobec zaś tego, że organ I instancji słusznie – według oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – i na podstawie sporządzonej przed wydaniem decyzji analizy architektoniczno urbanistycznej obszaru, poprawnie wyznaczonego, jako analizowany, uznał, że nie wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zostały spełnione przez skarżącą w określeniu parametrów planowanej nowej zabudowy, to organ nie mógł wydać decyzji o warunkach zabudowy, zgodnej z oczekiwaniami Spółki.

Ponadto, ponownie należy podkreślić, że przepisu prawa nie można naruszyć "przez niezastosowanie".

Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że SKO prawidłowo zastosowało – wbrew twierdzeniom skarżącej – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jako podstawę zaskarżonej decyzji.

Skarga – choć opracowana bez wątpienia profesjonalnie i zawierająca starannie sporządzone uzasadnienie – nie uwzględniała jednak tego, że niespełnienie przez budowę dla której miały być ustalane warunki zabudowy jakiegokolwiek warunku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. powoduje konieczność wydania decyzji odmownej, a ponadto tego, że wszelkie odstępstwa od zasady przyjęcia przez organ planistyczny średnich parametrów z §§ 4 – 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą wynikać wprost ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dlatego też organ I instancji uprawniony był do określenia dopuszczalnych odstępstw w tych wypadkach, w których taką możliwość wywiódł wprost z analizy. Nie oznacza to jednak, że uznane przez ten organ za dopuszczalne odstępstwa od uśrednionych parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy muszą spełniać oczekiwania skarżącej. Odmienne odczytywanie treści tejże analizy przez stronę, polegające na jej subiektywnej ocenie i wykładni – wbrew jednoznacznej treści – nie może być skuteczną podstawą kwestionowania decyzji organu odmawiającego ustalenia warunków zabudowy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) –Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.