VII SA/Wa 1824/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w P decyzją z [...] czerwca 2022r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022r. poz. 50 – dalej u.p.z.p.), art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania J O – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2022r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla budynku usługowego (hotel) z parkingiem i drogami wewnętrznymi przy ulicy [...] (dz. nr [...], obręb [...]).

Po przedstawieniu przebiegu postępowania i rozważań organu I instancji SKO opisało zmiany zakresu wniosku podając, że 7 czerwca 2019r. skarżący zwrócił się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku zamieszkania zbiorowego (m.in. hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy i.t.p.) z parkingami i drogami o powierzchni zabudowy 760m, szerokości elewacji frontowej 12,5m, wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki 29,5m. Dnia 13 czerwca 2019r. sprecyzował funkcję budynku jako hotel. Dnia 11 sierpnia 2019r. zmienił wysokość na 15,5m. W piśmie z 7 stycznia 2020r. określił wysokość 29,5m. W dniu 18 marca 2020r. zmienił wniosek, co do ilości budynków i ich funkcji, a poza hotelem, 2 budynki ochrony zdrowia, budynek portierni i budynek handlowy o parametrach średnich jak w obszarze analizowanym. Dnia 22 marca 2020r. zmienił na: 2 budynki ochrony zdrowia z parkingiem i drogą wewnętrzną, wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki 7,6m, powierzchnia zabudowy - 611m2 (2x305,5m2), wymiary budynków - 11,53m (od działki nr ew. [...]) i 26,5 m (od działki nr ew. [...]). W dniu 25 marca 2020r. wycofał wnioski z 18,19,21 i 22 marca 2020r. i zmienił wniosek z 7 czerwca 2019r. wskazując: 2 budynki ochrony zdrowia z parkingiem i drogą wewnętrzną, o wym. 11,53m x 26,5 m, powierzchni łącznej 611m2, o dachu wielospadowym, wysokości głównej kalenicy - 11,5m, o kierunku równoległym do działki nr ew. [...], który uzupełnił 22 kwietnia 2020r. podając wysokość elewacji frontowej 7,6m, a kąt nachylenia dachu 25°. Dnia 27 kwietnia 2020r. wycofał ww. wniosek i zmienił wniosek z 7 czerwca 2019r. podając: hotel, parking i droga wewnętrzna, obiekt pow. zab. 611m (11,5m x 53,13m), szerokość elewacji frontowej - 11,5m, wysokość elewacji frontowej - 7,6m, wysokość głównej kalenicy - 11,5m, kąt nachylenia dachu 25o, wielospadowy o kalenicy prostopadłej do frontu działki. Dnia 30 czerwca 2020r. podał nowe parametry hotelu: pow. zab.. 596m2 (11m x 54,8m), szerokość elewacji frontowej - lim. Dnia 15 grudnia 2020r. podał wskaźnik powierzchni zabudowy od 15,06% do 24,37%. W dniu 28 lutego 2021r. zmienił wniosek: pow. zab. 693,22m2 (11m x 63,02m). Dnia 10 kwietnia 2021 r. określił kąt nachylenia dachu 25o, wysokość głównej kalenicy do 29,8m, dach dwuspadowy o kierunku głównej kalenicy równoległym do frontu działki.

SKO wskazało, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiła u.p.z.p. w brzmieniu przed nowelizacją z 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 922) oraz ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r. poz. 1986).

Następnie przedstawiło zasady postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym art. 61 u.p.z.p. i rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, na 3 stycznia 2022r. dalej - rozporządzenie).

Wskazało, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Organ podkreślił, że obszar analizowany należy wyznaczyć we wszystkich kierunkach w równej odległości, a odstępstwa wymagają uzasadnienia - wykazania, że zwiększenie służy zachowaniu ładu przestrzennego, a nie jedynie poszukiwaniu funkcji, cech i parametrów zabudowy uzasadniających zabudowę o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (wyroki: NSA z 17 lipca 2020 r. II OSK 450/20, z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1389/19 - CBOSA).

Wskazał, że z analizy urbanistycznej (pkt 5) wynika, że działka nr [...] przylega do drogi publicznej od drogi wewnętrznej (dz. nr ew. [...]) i w tej części ma szerokość 21 m. Jej trzykrotność to 63m. Tak wyznaczono obszar analizowany z uwzględnieniem całej działki [...].

SKO zaznaczyło, że urbanista nie znalazł podstaw poszerzenia obszaru analizy. Ustalił, że tylko na 2 działkach (dz. nr [...]) znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny i prawdopodobnie gospodarczy (nieujęty w e.g.b.); a na działce dz. nr [...], na ok. 9ha budynki Szpitala Wojewódzkiego. Pozostałe tereny to ogródki działkowe i jar rzeki [...] leżący w Zespole Przyrodniczo-Krajobrazowym. Planowana zabudowa hotelowa nie odbiega więc od funkcji zabudowy na tym terenie.

Kontynuacja funkcji oznacza bowiem, że nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Jest dopuszczalna, jeżeli nie będzie wyłomem w tej zabudowie i da się pogodzić z funkcją istniejącą na tym obszarze.

Jako kontrowersyjne SKO oceniło natomiast gabaryty planowanej zabudowy, odbiegające od budynków sąsiednich (§ 7 i 8 rozporządzenia), wbrew ustaleniom organu I instancji, który uznał, że zabudowa pod względem paramentów i wskaźników odpowiada pozostałym wymogom rozporządzenia (§ 4 rozporządzenia). Według analizy działka nr ew. [...] przylega do drogi wewnętrznej na działce o nr ew. [...], ozn. "dr" (własność Skarbu Państwa). Zgodnie zaś z orzecznictwem nie wyznacza się linii nowej zabudowy od drogi wewnętrznej, ale od drogi publicznej. Z analizy urbanistycznej wynika, że spełniono warunki z § 5 rozporządzenia. W obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy istniejącej do powierzchni działki to 5,76% - dz. nr [...] i 24,37% - dz. nr [...] Średni wskaźnik zabudowy wynosi zatem 15,065%. Wnioskowany parametr to ok. 15%, co odpowiada wielkości średniej i pozwala na wyznaczenie wskaźnika intensywności zabudowy na 14,5% +/- 0,5%. Inwestycja odpowiada też wymogom co do szerokości elewacji frontowej § 6 rozporządzenia, który stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 25,6m, a z uwzględnieniem tolerancji stanowi od 20,48m - do 30,72m.

W analizie uwzględniono też wszystkie zabudowania Szpitala oraz budynki o zróżnicowanych szerokościach od 2,5 m do 181 m, w tym mający szerokość elewacji frontowej 11 m, co odpowiada projektowanego budynku. Urbanista uwzględnił nadto, że planowana szerokość elewacji odbiega od wielkości średniej, tj. 25,6m, nawet przy uwzględnieniu dopuszczalnej tolerancji. Jednak ze względu na wymiar działki, której szerokość to około 21 m, możliwe jest zastosowanie odstępstwa, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia i dopuszczenie zabudowy o takiej szerokości, która odbiega od średniej, tym bardziej, że w obszarze tym zlokalizowane są również budynki, których szerokość elewacji frontowej jest niewielka, ale występuje w obszarze analizy.

SKO wskazało, że spór dotyczy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 rozporządzenia i geometrii dachu - § 8 rozporządzenia tj. wysokości głównej kalenicy dachu. Według urbanisty zasadą jest, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Użycie w przepisie zwrotu "przedłużenie" wskazuje, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich leżących przy tej samej drodze, a więc działkach zabudowanych położonych najbliżej planowanej nieruchomości. Co do zasady ustalenie tego parametru nie odbywa się poprzez określenie średniej wielkości budynków w obszarze analizowanym, ale przez przedłużenie wysokości zabudowy na działkach najbliższych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 października 2017 r., II SA/Po 454/1; wyrok WSA w Opolu z 7 maja 2018 r., II SA/Op 52/18 CBOSA). Z analizy wynika zaś, że na działkach sąsiednich nr 540/1, 539, 537, wzdłuż drogi wewnętrznej (dz. 530), nie ma zabudowy umożliwiającej przedłużenie ww. krawędzi. Badanie średniej dopuszczalne jest tylko w sytuacji, gdy istniejąca zabudowa tworzy uskok - § 7 ust. 3 rozporządzenie. Urbanista powołał się przy tym na stanowisko SKO w decyzji z 19 lutego 2021r., że dla ustalenia wskaźnika wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (...) zasadnym byłoby uwzględnienie wszystkich nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej (a nie wewnętrznej). Ustalił, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na dz. nr [...] to ok. 3,5 m, a zabudowania Szpitala Wojewódzkiego na dz. [...] od ok. 2,5 m do 29,0 m. Średnia to ok. 5,7m. Jednak we wschodniej części działki nr ew[...], bliżej planowanej inwestycji dominują budynki o wysokości do 4,5 m, a bliżej ul. [...] budynki szpitala mają ok. 29 m.

Urbanista zaznaczył, że dostrzegane z ul. [...] budynki mają wysokość ok. 3,5 m (dz.nr [...]) i ok. 12,5 m szpitalne. Większość jest zatem niewielkiej wysokości 2,5 m - 5 m, tylko budynek szpitala ma 29 m. Dlatego planowany budynek stanowiłby dominantę wysokościową, gdyż na najbliższych działkach znajduje się zabudowa działkowa sąsiadujących ogrodów działkowych. Ponadto najbliższe budynki szpitalne po drugiej stronie drogi wewnętrznej (dz. nr [...]) też są niewysokie (do 5m).

Dodał, że § 8 rozporządzenia nie przewiduje też liczenia średniej wysokości głównej kalenicy dachu.

Dlatego, planowana zabudowa nie spełnia zasady "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 i 8 rozporządzenia. Budowa na wąskiej działce (21 m) budynku do 29,8m wysokości naruszałaby skalę i formę lokalnej architektury, nawet przy zabudowie szpitala. Planowana wysokość elewacji frontowej - 7,6m nie odpowiada § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia, bo na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie ma takiej zabudowy. Nawet gdyby przyjąć, że ten parametr odnosi się też do średniej wysokości, to nie jest on spełniony wobec jej przekroczenia. Jak i z analizy nie wynika, że parametr ten można ustalić zgodnie z § 7 ust. 3.

SKO podkreśliło, że decyzja wydawana jest na wniosek inwestora, który powinien określić wszelkie wymagane parametry inwestycji. Organ jest tym wnioskiem związany i nie może samodzielnie go modyfikować.

Dodało, że 14 stycznia 2022r. zawiadomiono stronę o zebraniu materiału dowodowego, a i o analizie urbanistycznej. Istniała więc możliwość dostosowania projektu do analizy poprzez zmianę wniosku, czego skarżący ostatecznie nie uczynił, mimo wielokrotnego korygowania wniosku..

Skargę na ww. decyzję złożył J O i wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.; § 7 i § 8 rozporządzenia; art. 8 § 1 i 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, SKO pominęło § 7 ust. 4 rozporządzenia co do planowanej wysokości elewacji frontowej. Z analizy wynika, że można zastosować wyjątek z § 7 ust. 3 rozporządzenia. SKO jednocześnie twierdzi, że można było dostosować parametr do analizy i podziela stanowisko o braku podstaw do wyznaczenia tego parametru.

Dalej szczegółowo opisał wytyczne zawarte w decyzji SKO z [...] grudnia 2019 r., decyzji SKO w [...] z [...] lutego 2021 r. Wskazał, że wysokość elewacji frontowej dostosował do wartości średniej obszaru, wskazanej w projekcie decyzji, taką samą średnią obliczono w analizie z 8 czerwca i 4 grudnia 2020 r. Organ nie widział podstaw do wyznaczenia tego parametru, nie zapytał o wolę modyfikacji wniosku, nie zaproponował parametru i zignorował zgodę na wyznaczenie go odmiennie.

Po zapoznaniu się z decyzją z [...] lutego 2021 r., w której organ zaznaczył, że jest związany wnioskiem i nie jest wymagana jego modyfikacja przez inwestora w zależności od ustaleń analizy, skarżący jednak wyraził akceptację dla wyznaczenia parametrów nowej zabudowy odmiennie od pierwotnie wnioskowanego.

Podkreślił, że w analizie z 29 marca 2021 r. średnia wysokość elewacji frontowej zmalała o 2,2 m do 5,4 m. W analizie z 27 września 2021 r. wyrosła do 5,6 m i organ proponował określenie jej w przedziale od 4 do 6 m. przy parametrze 7.6m. Z kolei w analizie z 9 listopada 2021 r. wyliczył średnią wysokość elewacji frontowej na 5,7m, uwzględniając 2 obiekty nie będące budynkami, których nie ujął np. przy wyliczaniu średniej powierzchni zabudowy (dwa budynki przy ul. [...] ) tj. stacje transformatorowe nie wpisane do ewidencji gdyż nie są budynkami. Bez ich uwzględnienia średnia ta wzrosłaby do 5,92 m, W trakcie postępowania rozebrano 3 małe budynki objęte analizą (528/l;6. 528/1:8 .528/1 ;9), co przy następnej analizie mogłoby zmienić obliczenia.

Ponadto, w analizie wobec niemożności wyznaczenia wysokości elewacji frontowej na postawie § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia urbanista wykluczył możliwość określenia jej w oparciu o § 7 ust. 4. SKO podzieliło to stanowisko i nie wspomniało o możliwości zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Co do niezgodności parametrów z § 8 rozporządzenia odmówiono już skarżącemu wydania pozytywnej decyzji dla budynku o dachu płaskim, jak i wielospadowym, a obecnie dwuspadowym, z uwagi na wysokość głównej kalenicy. Określenie tylko górnej granicy daje dużą przestrzeń do wyznaczenia jej w decyzji i ostateczne określenie jej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący zaznaczył, że zaakceptował odmienne wyznaczenie przez organ parametrów nowej zabudowy od pierwotnie wnioskowanego.

Podkreślił, że wszystkie zmiany parametrów miały dostosować wniosek do poprzednich analiz, a po żadnej nie wydano decyzji pozytywnej decyzji. Z decyzji SKO nie wynika do jakich analiz powinien być wniosek dostosowany. SKO zmieniło stanowisko co do zmiany wniosku przez inwestora bazujące na orzecznictwie NSA, do którego się nie odniosło, pomimo przytoczenia go w odwołaniu. Nie zapytało inwestora o zgodę na modyfikację wniosku, której skarżący udzielił. Skarżący powtórzył, że wielokrotnie dostosowywał parametry do kolejnych analiz, bazując na stanowisku SKO, które wykluczyło wyznaczenie na mocy § 7 ust. 4 rozporządzenia oraz wysokości głównej kalenicy na postawie zabudowań szpitala.

Skarżący dodał, że na tym terenie jest rozproszona i bardzo zróżnicowana zabudowa. Na wschód od działki nr 538 w odległości mniejszej niż część budynków objętych analizą leżą wyższe budynki niż średnia w obszarze analizy, a naprzeciwko na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2019 r. powstaje budynek odbiegający od średnich z obszaru analizy.

Następnie powołał szereg orzeczeń wyjaśniających pojęcie "dobrego sąsiedztwa" i wskazujących na możliwość rozszerzenia obszaru analizowanego oraz że – w świetle art. 2 pkt 1 u.p.z.p. - "ład przestrzenny" ma charakter przede wszystkim estetyczny, wiąże się wprawdzie z pewnym porządkiem, ale nie może być wyznaczany wyłącznie według reguł matematycznych. Ustawa nie określa sztywnych reguł w kształtowaniu cech nowej zabudowy, pozostawiając organowi pewną elastyczność w tym zakresie. Takich sztywnych wymagań nie określa też rozporządzenie. Dalej skarżący przytoczył również orzeczenia WSA dotyczące m.in. ustalania szerokości elewacji frontowej i wysokość górnej elewacji frontowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021 r. poz. 137), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej - p.p.s.a.).

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2022r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2022r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla budynku hotelowego z parkingiem i drogami wewnętrznymi przy ulicy [...] w [...] (dz. nr [...], obr. [...]).

Słusznie organ odwoławczy przypomniał, że warunkiem wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p. Pierwszą z nich jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (ust.1 pkt 1). Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi przesłankami wymienionymi w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zatem zagwarantowanie ładu przestrzennego pojmowanego jako ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość z uwzględnieniem wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych.

Decyzja o warunkach zabudowy jest więc aktem potwierdzającym, że planowany, określony we wniosku sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości odpowiada sposobowi zagospodarowania i zabudowy na terenach sąsiadujących. Gwarantuje, że planowana zabudowa jest dopuszczalna z uwagi na zabudowę już zastaną na danym terenie. Parametry planowanej inwestycji ustala się zatem w sposób zobiektyzowany - stanowią one odtworzenie stanu faktycznego już istniejącego na obszarze analizowanym.

Tym samym zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy, a wymaga żeby była ona dostosowana do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy, tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (wyrok NSA z 24 maja 2022 r., II OSK 1194/19, LEX nr 3396285). W konsekwencji brak na określonym terenie obiektów o podobnych parametrach musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy i bezprzedmiotowe jest badanie kolejnych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 u.p.z.p. Nieruchomość (teren) może bowiem potencjalnie spełniać np. warunek dostępu do drogi publicznej, czy posiadać odpowiednie uzbrojenie, a mimo to brak spełnienia podstawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyklucza wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 2013/19, LEX nr 3404455).

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy zachodzą warunki z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie, w brzmieniu przed 3 stycznia 2022r.). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia); natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność (§ 2 pkt 3 rozporządzenia), które to parametry powinny zostać ustalone wedle regulacji zawartych w treści § 4-8 rozporządzenia.

Z uwagi na specjalistyczną materię, jaka powinna znaleźć się w decyzji ustalającej warunki zabudowy, ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. zawarł wymóg, aby sporządzenie projektu decyzji wraz z wynikami analizy (czyli wnioskami wyprowadzonymi z zebranego materiału analizy), powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2014 r., II OSK 1218/13 - CBOSA).

W niniejszej sprawie projekt decyzji wraz z wynikami analizy został sporządzony przez osobę uprawnioną.

Niemniej, przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań sprecyzowania wymaga również zakres wniosku skarżącego, który – jak wynika z akt sprawy - wielokrotnie zmieniał jego treść. Ostatecznie sprecyzował parametry planowanego hotelu podając powierzchnię zabudowy - 760m, szerokość elewacji frontowej 12,5m, wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki 29,5m, kąt nachylenia połaci dachowych 3°, dach płaski, kierunek głównej kalenicy dachu - prostopadły.

Mając powyższe na uwadze, wskazać trzeba, że – w analizie urbanistycznej z dnia 9 listopada 2021r. - zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej, w odległości określonej § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, a więc nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Słusznie bowiem wskazało SKO, że – co do zasady - obszar analizowany wyznacza się w trzykrotnej szerokości frontu działki, a jego powiększenie musi być wyjątkowe i jako takie musi być szczegółowo uzasadnione celami zachowania ładu przestrzennego.

Planowana zabudowa, a więc hotel, parking i droga wewnętrzna, przylega do drogi publicznej od drogi wewnętrznej przebiegającej na działce nr ew. [...], której szerokość w tej części wynosi 21 m., a więc jej trzykrotność wynosi 63 m. W takiej odległości wyznaczono obszar analizowany, uwzględniając obszar wokół działki, odpowiednio we wszystkich kierunkach, w tym całej działki nr ew. [...], skoro została przecięta linią rozgraniczającą obszar analizowany.

Nie było w tej sprawie podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego, a więc do zastosowania – jak tego domagał się skarżący, a więc tak, aby możliwe było ustalenie parametrów odpowiadających planowanej zabudowie. Jak ustalono w analizie urbanistycznej na wyznaczonym w opisany sposób obszarze analizowanym występuje zabudowa: na działce nr ew. [...] budynek mieszkalny jednorodzinny i prawdopodobnie budynek gospodarczy, nieujęty w ewidencji gruntów i budynków oraz na działce nr ew. [...], na ok 9 h budynki szpitalne. Na pozostałych terenach leżą ogródki działkowe oraz jar rzeki położony w strefie Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego. Z analizy tej wynika zatem, że funkcja planowanej przez inwestora zabudowy tj. zabudowa usługowa - hotel, nie odbiega od funkcji zabudowy na tym terenie.

Kontrowersje wywołały natomiast ustalenia dotyczące gabarytów projektowanej zabudowy. Zdaniem organu planowana zabudowa zakłóca ład architektoniczny, gdyż jej parametry odbiegają od parametrów budynków sąsiednich, a w szczególności dotyczy to wymogów wynikających z przepisu § 7 i 8 rozporządzenia. Organ I instancji uznał natomiast, że według wyników analizy planowana zabudowa pod względem paramentów i wskaźników odpowiada pozostałym wymogom wynikającym z rozporządzenia. Spełnia zatem uwarunkowania wynikające z § 4 rozporządzenia, określającego sposób wyznaczania linii nowej zabudowy. Według analizy działka inwestycyjna nr ewid. [...] przylega do drogi wewnętrznej urządzonej na działce o nr ewid. [...]. Jest to użytek oznaczony jako "dr" - drogi, stanowiący własność Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie wyznacza się linii nowej zabudowy od strony drogi wewnętrznej, a jedynie od drogi publicznej. Z analizy urbanistycznej wynika także, że spełnione zostały uwarunkowania wskazane w § 5 rozporządzenia, który reguluje zasady ustalania wskaźnika intensywność zabudowy. W obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy istniejącej do powierzchni działki wynosi: 5,76% - na działce numer [...] i 24,37% - na działce nr ewid. [...]. Średni wskaźnik zabudowy wynosi zatem 15,065%. Wnioskowany parametr to około 15%, co odpowiada wielkości średniej i pozwala na wyznaczenie wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 14,5% +/- 0,5%. Według analizy planowana inwestycja odpowiada także wymogom w zakresie planowanej szerokości elewacji frontowej (§6 rozporządzenia), który stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 25,6m, a z uwzględnieniem dopuszczalnej tolerancji stanowi to szerokość od 20,48m - do 30,72m.

W analizie tej uwzględniono przy tym wszystkie budynki stanowiące kompleks zabudowań Szpitala. Ponadto urbanista wziął pod uwagę, że w obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki o zróżnicowanych szerokościach od 2,5 m do 181 m, w tym taki, który ma szerokość elewacji frontowej 11 m, co odpowiada planom projektowanego budynku. Urbanista uwzględnił nadto, że planowana szerokość elewacji odbiega od wielkości średniej, tj. 25,6m, nawet przy uwzględnieniu dopuszczalnej tolerancji. Jednak ze względu na wymiar działki, której szerokość to około 21 m, możliwe jest zastosowanie odstępstwa, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia i dopuszczenie zabudowy o takiej szerokości, która odbiega od średniej, tym bardziej, że w obszarze tym zlokalizowane są również budynki, których szerokość elewacji frontowej jest niewielka, ale występuje w obszarze analizy.

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na ustaleniach dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 rozporządzenia, a także geometrii dachu - § 8 rozporządzenie, a konkretnie na wysokości głównej kalenicy dachu. Według urbanisty zasadą jest, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Zgodzić należy się z organem, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, iż chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich położonych przy tej samej drodze, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Co do zasady ustalenie tego parametru nie odbywa się poprzez określenie średniej wielkości budynków w obszarze analizowanym, ale przez przedłużenie istniejących wysokości zabudowy na działkach najbliższych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 454/1; wyrok WSA w Opolu z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 52/18, opubl. CBOSA). Z analizy wynika zaś, że na działkach sąsiednich, tj. na działkach nr 540/1, 539, 537, wzdłuż drogi wewnętrznej dz. nr ewid. 530, brak jest zabudowy, która umożliwiałaby przedłużenie krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Badanie średniej dopuszczalne jest tylko w sytuacji, gdy istniejąca zabudowa tworzy uskok - § 7 ust. 3 rozporządzenie. Urbanista powołał się przy tym na stanowisko SKO, wyrażone w decyzji nr [...] z [...] lutego 2021r., według którego dla ustalenia wskaźnika wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zasadnym byłoby ustalenie tego parametru na podstawie wszystkich nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej (a nie wewnętrznej), do której dostęp posiada nieruchomość inwestycyjna. Ustalił w ten sposób, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego na działce nr [...] to około 3,5 m, natomiast wysokość ta w odniesieniu do zabudowania Szpitala Wojewódzkiego na działce numer [...] wynosi od około 2,5 m do 29,0 m. Średnia w obszarze analizowanym to około 5,7m. Jednak we wschodniej części działki nr ewid. [...], bliżej planowanej inwestycji i drogi wewnętrznej dominują budynki o mniejszej skali, tj. o wysokości do około 4,5 m. Natomiast bliżej ulicy [...] wysokość budynków szpitala wynosi do około 29,0 m.

Urbanista zaznaczył, że z ulicy [...] pierwsze budynki jakie są dostrzegane mają wysokość elewacji frontowej około 3,5 m - budynek na działce nr ewid. [...] i około 12,5 m - budynek na terenie szpitala. Z analizy wynika więc, że większość budynków, które położone są w obszarze analizowanym posiada niewielkie wysokości od około 2,5 m do około 5,0 m, jedynie główny budynek szpitala ma wysokość około 29 m. Natomiast budynki przylegające mają wysokość elewacji od około 5,0 m do około 12,5m. Oceniając ten parametr z punktu widzenia ładu przestrzennego urbanista stwierdził, że budynek którego projektowana wysokość elewacji wynosi 7,6m, stanowiłby dominantę wysokościową, w szczególności z uwagi na to, że na najbliższych działkach sąsiednich znajduje się zabudowa działkowa sąsiadujących ogrodów działkowych. Ponadto najbliższe budynki szpitalne po drugiej stronie drogi wewnętrznej (działka ewid. nr [...]) również są niewysokie (do 5,Om). Zdaniem urbanisty istnienie w obszarze analizowanym jednego wysokiego budynku Szpitala Wojewódzkiego pośród wielu znacznie niższych, nie może stanowić punktu odniesienia dla określenia wysokości planowanej zabudowy, której wysokość zaplanowano na poziomie 7,6 m co przekracza średnią z obszaru analizowanego wynoszącą około 5,7m.

Powyższe uwagi odnoszą się również do wskaźnika wysokości głównej kalenicy, o którym mowa w § 8 rozporządzenia. Urbanista zaznaczył, że przepis ten również nie przewiduje możliwości liczenia średniej wysokości głównej kalenicy dachu. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Objęte wnioskiem przedsięwzięcie przewiduje budowę budynku, którego wysokość głównej kalenicy to 29,8m. Wprawdzie taki parametr występuje w obszarze analizowanym, jednak dotyczy tylko budynku głównego Szpitala, który w ocenie urbanisty nie może stanowić punktu odniesienia dla ustalania parametrów planowanej inwestycji.

Wobec powyższego, organy zasadnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy, skoro wnioskowana inwestycja nie spełnia ww. kryteriów.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a. , skargę oddalił.