VII SA/Wa 1791/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2021r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia W. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] lipca 2020 r. nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) stwierdził, że w oparciu o wniosek W. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: PINB) wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy tzw. łącznika - garażu wybudowanego na działce nr ew. [...] przy ul. K. w O. należącego do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w O.. Wskutek uchylenia decyzji PINB z [...] września 2012 r. i decyzji [...] WINB z [...] grudnia 2012 r. umarzającej postępowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 września 2013 r. sygn. VII SA/Wa 185/13 w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania PINB decyzją z [...] grudnia 2019 r. na podstawie art. 37 i art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" dokonać rozbiórki ww. łącznika – garażu rozładunkowego. Uwzględniając odwołanie W. B., [...] WINB decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] uchylił w całości decyzję PINB z [...] grudnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB postanowieniem z [...] lipca 2020 r. na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. i art. 123 k.p.a. nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" obowiązek dostarczenia w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy technicznej wspomnianego łącznika- garażu. Organ wyjaśnił, że sporny obiekt został wybudowany w 1992 r. i był użytkowany na potrzeby działalności bankowej (Bank [...] S.A. i [...] S.A.) do 2007 r. Od czasu zaprzestania użytkowania obiekt nie był poddawany ocenie stanu technicznego. W celu wdrożenia procedury legalizacyjnej, jak zauważył organ, konieczne jest przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego budynku - łącznika zawierającą m.in. inwentaryzację techniczną i analizę powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych oraz zgodności zbudowanego obiektu z obecnie obowiązującymi przepisami.

Na powyższe postanowienie W. B. wniósł zażalenie, zarzucając organowi naruszenie: art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

[...] WINB wskazanym wyżej postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. umorzył postępowanie zażaleniowe. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uznał, że wnoszący zażalenie nie posiada przymiotu strony w zakresie nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej łącznika-garażu. Organ wskazał, że materialnoprawną podstawą postanowienia PINB nr [...] jest art. 81c ust. 2 p.b. Postanowienie wydane na podstawie ww. przepisu ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest podejmowane, stanowi cześć innego już toczącego się postępowania (tak jak ma to miejsce w niniejszym przypadku) bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący pozbawiony jest statusu strony w odniesieniu do kwestii związanej z nałożeniem obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej spornych robót budowlanych, gdyż do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 1 p.b. jest uprawniony wyłącznie podmiot, na który na podstawie ww. przepisu jest nakładany taki obowiązek, skarżący dysponuje natomiast przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym określenia legalności wybudowanego obiektu usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. K. w O..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie [...] WINB z [...] sierpnia 2020 r. złożył W. B., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa procesowego:

- art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28, art. 29 i art. 30 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b. polegające na umorzeniu przez [...] WINB postępowania zażaleniowego, uzasadniając swoje stanowisko tym, że składający zażalenie nie posiada przymiotu strony;

- art. 7 k.p.a., które miało wpływ na treść postanowienia poprzez podejmowanie czynności nieuwzględniających interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

- art. 8 k.p.a., które miało wpływ na treść postanowienia poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 12 k.p.a., które miało wpływ na treść postanowienia poprzez zaakceptowanie wydanego, bezprzedmiotowego postanowienia zobowiązującego do przesłania ekspertyzy technicznej wybudowanego łącznika - garażu rozładunkowego i zaakceptowanie wyznaczenia dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" 90 dni na dokonanie tej czynności, zaakceptowanie bezprzedmiotowego prowadzenia postępowania i opieszałego załatwienia sprawy;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez [...] WINB oparcia się przez organ I instancji na okolicznościach sprawy bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego tj. braku wzięcia pod uwagę bezprzedmiotowości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego oraz okoliczności, że terminem na przesłanie przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" ekspertyzy technicznej wybudowanego łącznika - garażu rozładunkowego jest termin 14 dni, a nie wskazane w postanowieniu 90 dni, gdyż wykonanie i przesłanie takiej ekspertyzy jest możliwe w zdecydowanie krótszym terminie, co miałoby wpływ na przyśpieszenie postępowania i zbędne niewydłużanie w czasie wydania rozstrzygnięcia końcowego w sprawie;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez [...] WINB oparcia się przez organ I instancji na okolicznościach sprawy bez wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i błędne przyjęcie, w toku prowadzonego postępowania, że sporny garaż rozładunkowy nie jest użytkowany, co ma także wpływ na ocenę jego stanu technicznego w sytuacji, gdy jest on użytkowany przez W. B., co wielokrotnie było sygnalizowane w toku postępowania, ale jest konsekwentnie ignorowane przez organy.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinął w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] sierpnia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...] WINB nie narusza prawa w stopniu nakazującym jego uchylenie albo też stwierdzenie jego nieważności.

Podstawę prawną podjętego przez [...] WINB postanowienia umarzającego postępowanie zażaleniowe stanowił art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. Regulacja ta pozwala organowi odwoławczemu wydać postanowienie umarzające postępowanie zażaleniowe. Tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada, gdy organ odwoławczy ustali, że postępowanie zażaleniowe jest bezprzedmiotowe, przy czym sytuacja ta wystąpi m.in. wtedy, gdy zażalenie zostanie wniesione przez osobę, która nie jest podmiotem do tego legitymowanym (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 479-480).

W kontrolowanej sprawie [...] WINB uznał, że istnieje podmiotowa niedopuszczalność merytorycznego rozpatrzenia zażalenia od postanowienia PINB, albowiem skarżący nie posiadał interesu prawnego, by poddać kontroli instancyjnej adresowane do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" postanowienie nakładające na nią obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej tzw. łącznika - garażu wybudowanego na działce nr ew. [...] przy ul. K. w O.. Tę ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podziela, co determinuje uznanie, że skarga złożona przez skarżącego i argumentacja ją uzasadniająca nie mogły prowadzić do odmiennego zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a., niż przyjął w sprawie [...] WINB.

W myśl art. 81c ust. 2 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Nie budzi wątpliwości, że postanowienie wymienione w art. 81c ust. 2 p.b. nie jest orzeczeniem merytorycznym, ma bowiem jedynie charakter dowodowy, stanowiąc regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1754/19). Nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy postępowania głównego, służąc wyłącznie wyjaśnieniu szczegółowych kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. powinien być bowiem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. II OSK 1558/16).

Charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć. Bezspornym jest bowiem, że oprócz adresata tego postanowienia, na którego organ nakłada określonej treści obowiązek i który ponosi koszt jego zrealizowania, żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zaskarżeniu tego postanowienia. Takie stanowisko interpretacyjne nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r. sygn. II OSK 2277/16; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. II OSK 523/16; wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 3054/15; wyrok NSA z 27 września 2016 r. sygn. II OSK 3179/14; wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1588/14; wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 2106/11; wyrok NSA z 6 lipca 2012 r. sygn. II OSK 681/11; wyrok NSA z 22 listopada 2006 r. sygn. II OSK 1407/05). Jest ono również formułowane w ten sam sposób w piśmiennictwie (por. M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, komentarz do art. 81c, uwaga 10). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości powyższy pogląd podziela, nie znajdując powodów do odstąpienia od niego. W rozpoznawanej sprawie adresatem postanowienia z [...] lipca 2020 r. była Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", na którą organ nałożył obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej obiektu, którego podmiot ten był właścicielem, stąd skarżący nie miał interesu prawnego we wniesieniu zażalenia na to postanowienie, gdyż nie ma ono żadnego wpływu na jego sytuację prawną w zakresie wynikającym ze wskazanego aktu.

Granicami sprawy zainicjowanej skargą na postanowienie [...] WINB umarzające postępowanie zażaleniowe objęte jest wyłącznie zagadnienie dotyczące przysługiwania skarżącemu legitymacji do wniesienia środka odwoławczego od postanowienia PINB. Sprzeciwia się to dopuszczalności merytorycznego rozważenia pozostałych zarzutów skargi, które nakierowane są na wykazanie wadliwości ww. postanowienia z [...] lipca 2020 r.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.