VII SA/Wa 1452/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii gminnej I. stwierdza nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r; II. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz M. N. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rada [...] uchwałą z [...] listopada 2017 r. nr [...], na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191 i 1089) w § 1 pozbawiła kategorii drogi gminnej ul. [...] na odcinku 1100 m od pętli autobusowej w rejonie ul. [...] do granicy [...] w związku z wyłączeniem jej z użytkowania, w § 2 wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi [...], w § 3 wskazała, że chwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Woj. [...]., w § 4 wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w ww. Dzienniku.

Skargę na ww. uchwałę złożył [...] zarzucając naruszenie:

- art. 10 ust. 3 zd. 1 u.d.p. poprzez pozbawienie drogi publicznej dotychczasowej kategorii w związku z wyłączeniem jej z użytkowania, podczas gdy droga ta nieprzerwanie służy jako publiczny ciąg komunikacyjny dla pojazdów mechanicznych, tj. pas drogowy;

- art. 10 ust. 3 zd. 2 udp poprzez podjęcie uchwały z naruszeniem terminów wskazanych w tym przepisie, to jest 30 listopada 2017 r. i określenie jej wejścia w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, podczas gdy pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego;

- art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie obowiązku gminy budowy i utrzymania adekwatnej sieci dróg gminnych tj. realizacji zadań własnych gminy zaspokajających potrzeby lokalnej wspólnoty.

Skarżący wniósł m.in. o uchylenie uchwały w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że jest wraz z żoną właścicielem nieruchomości nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] (KW Nr [...]), którą nabył od Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR) w celu zbudowania obiektu sportowo - rekreacyjnego zgodnie planem z miejscowym rejonu ulicy [...] (uchwała Rada Gminy [...] nr [...] z [...] września 2002 r.). W ww. akcie notarialnym sprzedający oświadczył (§ 1 ust. 3 pkt 3), iż działka ew. nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Skarżący zaznaczył, że niezwłocznie przystąpił do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - w tym celu wniósł o wydanie zaświadczenia, że działka ew. nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Jednak w zaświadczeniu z [...] lutego 2017 r. organ stwierdził, że działka ta nie ma dostępu do drogi publicznej, a zgodnie z planem, przylega jedynie do ciągu pieszo-rowerowego.

Według wiedzy skarżącego uprzednio jednak wydawano dla nieruchomości sąsiednich zaświadczenia o dostępie do ul. [...], a także pozwolenia na budowę. Wskazał, że 20 marca 2017 r. wniósł o sprostowanie zaświadczenia, podnosząc argumenty świadczące o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej jego działki: uchwałę Rady [...] z [...] września 2003 r. nr [...] zaliczającą całą ul. [...] do kategorii dróg gminnych (poz. [...]); ww. akt notarialny, umowę sprzedaży; zawiadomienie Urzędu [...] z [...] lutego 2017 r. o ustaleniu nr porządkowego [...] ul. [...] dla planowanego obiektu sportowo-rekreacyjnego; uchwałę nr [...] z [...] września 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] - ze wskazaniem, że w § 64 pkt d dla terenu 2ZP ustalono "wzdłuż ciągu ulic [...] i [...] wprowadzić ścieżkę rowerową, zgodnie z rysunkiem planu", co wskazuje, iż nie przewidziano likwidacji ul. [...], a jedynie poszerzenie jej o ścieżkę rowerową. Burmistrz Dzielnicy [...] poinformował jednak, że podtrzymuje zaświadczenie dodając, iż brak uszczegółowienia odcinka zaliczonego do kategorii dróg publicznych uprawnia do odniesienia się do załącznika graficznego do uchwały Rady Narodowej [...] z maja 1988 r., która wówczas zaliczała część tej ulicy do kategorii dróg wojewódzkich.

Skarżący dodał, że wystąpił 4 kwietnia 2017 r. do Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) w [...] - jako zarządcy drogi gminnej - o umieszczenie pod znajdującymi się po obu stronach ul. [...] znakami B-l (zakaz wjazdu) dodatkowych znaków informacyjnych, że zakaz nie dotyczy dojazdu do posesji przy ul. [...] służącego właścicielom przyległych nieruchomości. ZDM umieścił ww. tablice.

W dniu 22 grudnia 2017 r. zwrócił się o wydanie pozwolenia na budowę .

Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Prezydent [...] wezwał do usunięcia braków wniosku m.in. wskazując, iż ul. [...] nie jest drogą publiczną i decyzją z [...] marca 2018 r. odmówił udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponowny wniosek inwestora z 10 kwietnia 2018 r. odnosił się do uprzednich braków wniosku, m.in. dostępu do drogi publicznej. Skarżący zwrócił uwagę, że ul. [...] przebiega w ten sposób od lat 80. XX w., co z uwagi na jej publiczny charakter (do 2002 r. droga powiatowa, a następnie gminna) wskazuje, iż 1 stycznia 1999 r. przeszła z mocy prawa na własność samorządu terytorialnego. Uchwałą z [...] września 2003 r. nr [...], zaliczono całą ul. [...] do dróg gminnych.

Następnie skarżący przedstawił obszerną argumentację w zakresie posiadania interesu prawnego i powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaznaczył, że właściciel działki położonej bezpośrednio przy drodze publicznej, ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały pozbawiającej tą ulicę kategorii drogi gminnej i gdy jest to jedyny dostęp do drogi publicznej.

Dodał, że uchwała narusza art. 10 ust. 3 udp stanowiący, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od 1 stycznia roku następnego.

Skarżący zauważył, iż pozbawienie drogi lub jej części kategorii drogi gminnej mogłoby nastąpić wyłącznie odrębną uchwałą z zachowaniem procedury art. 10 u.d.p. Ustawodawca ani w ustawie o drogach publicznych, ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie upoważnił organów gminy do pośrednich działań planistycznych i uchwalenia miejscowego planu.

Nawet gdyby uznać, iż drodze wadliwie przyznano status drogi gminnej, a nie spełnia ona warunków technicznych, to uchylenie skutków prawnych takiego aktu może nastąpić wyłącznie w trybie stwierdzenia nieważności uchwały (wyrok NSA z 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 708/14) bądź uchwały o pozbawieniu kategorii lub statusu drogi publicznej np. w związku wyłączeniem z użytkowania.

Według skarżącego uchwałę wydano z naruszeniem art. 10 ust. 3 u.d.p. - poprzez jej podjęcie [...] listopada 2017 r. i określenie wejścia w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dz. Urz. Zgodnie z ww. przepisem, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii nie może być bowiem dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Organ naruszył również art. 10 ust. 3 zd. 1 udp, gdyż droga ta nie została wyłączona z użytkowania i nadal stanowi pas drogowy o charakterze publicznym.

Skarżący podkreślił, że ograniczenia korzystania z nieruchomości przez właściciela podlegają zasadzie proporcjonalności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Gmina przekracza granice przysługującego jej władztwa planistycznego (art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), gdy bez rozważenia wszystkich interesów, doprowadzi w planie do ograniczenia korzystania z nieruchomości, przez pozbawienie dostępu do drogi publicznej (wyrok WSA w Poznaniu z 13 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/PO 156/09).

Nadto, Gmina naruszyła przysługujące jej władztwo, pozbawiając skarżącego dotychczasowego, bezpośredniego dostępu do drogi gminnej. W konsekwencji uchwała narusza, zgodny z art. 140 kc, interes prawny skarżącego, do swobodnego korzystania z nieruchomości zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem.

Pozbawienie skarżącego dostępu do drogi publicznej bez jednoczesnego zapewnienia choćby dostępu zamiennego stanowi o przekroczeniu uprawnień organu. Nie zmienia tego również argumentacja o możliwości ustanowienia służebności gruntowej. NSA w wyroku z 17 marca 2015 r. II OSK 1950/13 stwierdził, że z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy adekwatnej sieci dróg gminnych. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy.

Organ, wydając skarżoną uchwałę, zaniechał tego obowiązku - pomimo, iż powinien wiedzieć, że ten odcinek jest użytkowany przez mieszkańców, stąd nie został wyłączony z użytkowania. W takim przypadku potrzebne jest racjonalne uzasadnienie zmiany, szczególnie jeśli może ona uniemożliwiać zaplanowane i realizowane wykorzystanie nieruchomości. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego i jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Wszystkie ww. zasady zostały naruszone - co uchybia procedurze uchwałodawczej, w szczególności § 29 ust. 5 Statutu [...] (uchwała [...] stycznia 2008 r. ze zm.) dot. właściwego uzasadniania projektów i podejmowanych przez Radę uchwał. Natomiast w § 1 uchwały stwierdzono jedynie, że zgodnie z zapisami miejscowego planu ulica ta stanowi ciąg rowerowy (co jest sprzeczne z planem, który ciąg pieszo-rowerowy wprowadził wzdłuż ul. [...]). Dalej stwierdzono, że ten odcinek ma nawierzchnię gruntową i okresowo służy jako dojazd do pól - co nie wyczerpuje opisu drogi - służącej jako powszechny dojazd do posesji mieszkańców. Uprzednio, pomimo nawierzchni gruntowej ul. [...] była drogą publiczną (kopie wydanych pozwoleń).

Ponadto stwierdzono, że droga nie spełnia warunków odpowiednich dla drogi publicznej - pomimo braku argumentacji w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarżący nieprawidłowo interpretuje art. 10 ust. 3 u.d.p. w kwestii terminów podejmowania i publikowania uchwał, przypisując mu obowiązywanie także w sytuacji pozbawienia kategorii drogi publicznej z powodu wyłączenia drogi z użytkowania, gdy przepis w zakresie terminów podejmowania uchwał i ich wejścia w życie dotyczy pozbawienia drogi kategorii drogi publicznej i jednoczesnego jej zaliczenia do innej kategorii. Chodzi zatem jedynie o pozbawienie kategorii drogi publicznej, a więc ww. terminy nie dotyczą zaskarżonej uchwały.

Organ podał, że pozbawienie kategorii drogi publicznej ul. [...] ma uzasadnienie również dlatego, że droga ta: w planie nie jest przeznaczona dla ruchu samochodowego, a jedynie dla ruchu pieszego i rowerowego; nie spełnia parametrów technicznych dla drogi gminnej, nie może być drogą publiczną w rozumieniu u.d.p., ponieważ nie jest budowlą zgodnie z art. 4 pkt 2 u.o.d.p. w zw. z art. 3 pkt 1, pkt 3, oraz pkt 3c Prawo budowlane, gdyż jest drogą gruntową;

jest zlokalizowana na gruncie o nieuregulowanej sytuacji prawnej, niestanowiącym własności [...], więc nie spełnia przesłanki z art. 2a u.d.p. wymagającej, aby drogi publiczne przebiegały na gruncie stanowiącym własność właściwego samorządu; faktyczny przebieg drogi nie pokrywa się z działką drogową nr. ew. [...], co stwierdził Prezydent [...] w postanowieniu z [...].01.2018 r. o tym, że ul. [...] wyłączono z użytkowania w zasadzie świadczy jej stan techniczny wskazujący, że nie może być użytkowana jako droga publiczna, a także planowany w tym miejscu szlak pieszo rowerowy w miejscowym planie.

Natomiast załączone do skargi zdjęcia znaków drogowych na krańcach tego odcinka drogi, nie odzwierciedlają stanu faktycznego, który przedstawiają zdjęcia z 20.06.2018 r. Na zdjęciach skarżącego widnieją tablice "Nie dotyczy dojazdu do posesji przy ul. [...]", a takich tablic tam nie ma (zdjęcia w załączeniu). Na zdjęciach z 20.06.2018 r. wyraźnie widać, że tablice są stare (zacieki, rdza), a więc zapewne ustawiono je wiele lat przed wydaniem uchwały. Na zdjęciach skarżącego tablice są nowe. Nie jest też możliwe, aby tablice zamontował na wniosek skarżącego ZDM, gdyż drogami gminnymi zarządzają w imieniu Prezydenta [...] burmistrzowie dzielnic. ZDM zarządza jedynie drogami wyższej kategorii.

Dalej organ stwierdził, że kupując działkę skarżący wiedział, że nabywa grunt orny i jak sam oświadczył w pkt 4 ppkt 6 na str. 5 aktu notarialnego, nabywa go na powiększenie prowadzonego z małżonką gospodarstwa rolnego. W akcie tym informowano, że zgodnie z m.p.z.p "wzdłuż zachodniej granicy działki wyznaczono przebieg ścieżki rowerowej (...) działka ponadto znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i w zasięgu otuliny rezerwatu przyrody Las [...] oraz w przeważającej części w strefie wymiany i regeneracji powietrza i na obszarze stanowiska archeologicznego" (ppkt 3 str.3 aktu not.). Świadczy o tym też cena gruntu - 33,5 zł za 1 m , a więc daleko odbiegająca od cen działek budowlanych, czy innych niż rolnicze.

Zdaniem organu, skarżący nie odniósł zatem uszczerbku w prawach, nie wykazał więc interesu prawnego, co winno przesądzić o odrzuceniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu braku interesu prawnego skarżącego wyjasnić należy, że skarga została wniesiona w oparciu o regulację szczególną, to jest art. 101 cyt. ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). Przepis ten przyznaje legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanym aktem. Chodzi zatem o takie oddziaływanie aktu, które skutkuje naruszeniem uprawnienia, interesu prawnego. Przy czym uprawnienie, interes prawny, musi być osobisty, indywidualny, istniejący w dacie wejścia w życie uchwały. Wykazanie naruszenia interesu prawnego stanowi warunek przeprowadzenia przez Sąd oceny co do legalności uchwały.

Zdaniem Sądu skarżący wykazał naruszenie przysługujących mu uprawnień w dacie wejścia w życie kontrolowanej uchwały. Pozbawiła ona bowiem ul. [...] - w części przylegającej bezpośrednio do działki skarżącego (nr ew. [...]) - statusu drogi publicznej, co z kolei wpłynęło na realizację jego praw w zakresie planowanych inwestycji, bowiem jednym z warunków uznania nieruchomości za działkę budowlaną, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. jest dostęp do drogi publicznej (bezpośredni, przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej). Pozbawienie ul. [...] - na wskazanym w uchwale odcinku - kategorii drogi gminnej spowodowało utratę przez nią statusu drogi publicznej, a nieruchomość należącą do strony dotychczasowego bezpośredniego dostępu do drogi o takim charakterze. Bezspornym jest, iż do wejścia w życie zaskarżonej uchwały skarżący mógł korzystać w sposób bezpośredni z ul. [...] na warunkach określonych w art. 1 u.d.p., czyli w sposób ogólnodostępny, regulowany prawem administracyjnym, na mocy uchwały Rady [...] z [...] września 2003r. nr [...], zaliczającej całą ul. [...] do kategorii dróg publicznych, pomimo nawierzchni gruntowej (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2009 r. sygn. II OSK 251/09 w cbois). Konsekwencją wydania zaskarżonej uchwały – jak wynika z akt sprawy – była odmowa udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę m.in. z uwagi na niewykazanie dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej (decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2018r. nr [...]).

Sąd podzielił zarzut skarżącego co do istotnego naruszenia prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 3 u.d.p. przy wydaniu przez Radę [...] kontrolowanej uchwały z [...] listopada 2017 r. nr [...].

Wymieniony przepis stanowi bowiem jednoznacznie, że pozbawienie drogi kategorii drogi publicznej jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii, o ile nie zachodzi wyjątek dotyczący wyłączenia drogi z użytkowania. Innymi słowy, pozbawienie drogi statusu drogi publicznej bez zaliczenia jej do nowej kategorii drogi publicznej możliwe jest wyłącznie w przypadku wyłączenia tej drogi z użytkowania.

Zastosowanie omawianego przepisu w niniejszej sprawie wymagało zatem wykazania przez organ, że ul. [...] na opisanym odcinku 1100 m została wyłączona z użytkowania.

Wbrew twierdzeniom organu, z akt sprawy nie wynika, że taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, ani w aspekcie prawnym, ani faktycznym, co w ostatnim przypadku potwierdza dokumentacja fotograficzna, oraz fakt powszechnie znany, że cała ul. [...] wraz ze spornym odcinkiem nadal używana jest nie tylko przez okolicznych mieszkańców, ale również jako połączenie ulic [...] i [...] poprzez ul. [...] do ul. [...].

Skoro organ nie wykazał, że nastąpiło wyłączenie z użytkowania omawianego odcinka ul. [...], to nie miał możliwości bez jednoczesnego zaliczenia tego odcinka do nowej kategorii dróg publicznych wydać uchwały w trybie art. 10 ust. 3 u.d.p.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym podkreśla się, że w świetle zdania pierwszego art. 10 ust. 3 u.d.p., pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, poza jedynym wyjątkiem - przypadkiem wyłączenia drogi z użytkowania - jest możliwe jedynie w razie jednoczesnego zaliczenia tej drogi do innej kategorii. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, za nieuprawnioną i dowolną należy więc uznać interpretację tego przepisu przedstawioną przez Radę Miasta [...], w której przyjęto możliwość zastosowania przez analogię regulacji zawartej w art. 10 ust. 1-3 ustawy i dokonania przyjętego w zaskarżonej uchwale rozwiązania. Pozbawienie drogi publicznej kategorii drogi gminnej, z jednoczesnym "ustanowieniem" jej drogą wewnętrzną nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Przepisy ustawy nie przewidują żadnej procedury ustanawiania dróg wewnętrznych i należy to uznać za zamierzone działanie ustawodawcy (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1185/12, LEX nr 1356931).

Naruszenie powyższe w konsekwencji skutkowało również niezachowaniem terminu przewidzianego do wydania zaskarżonej uchwały, określonym przez ustawodawcę, to jest nie później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Wskazane naruszenia dają podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...].

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), Sąd orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. oraz art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. (Dz.U. z 2018 poz. 265).