VII SA/Wa 1444/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Aneta Żak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2022 r. znak: DON.7100.75.2022.ABA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z 19 maja 2022 r. znak: DON.7100.75.2022.ABA, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej; k.p.a., utrzymał w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]. marca 2022 r., znak: [...]. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2007 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] (dalej jako: inwestor) pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...], nr działek [...], [...], [...].

Podczas przeprowadzonej w dniu 9 czerwca 2011 r. kontroli budowy ww. obiektu, pracownicy PINB ustalili, że inwestor dokonał rozbiórki dachu, stropów międzykondygnacyjnych oraz wszystkich ścian. Pozostawiono ścianę parteru o wysokości ok. 220 cm od strony budynku przy ul. [...], stanowiącego współwłasność W.K. oraz M.K., wraz z oknami oraz trójkątne fragmenty ścian prostopadłych do ww. ściany w celu jej usztywnienia. W trakcie kontroli stwierdzono, że zakres robót rozbiórkowych znacznie przekroczył prace rozbiórkowe przewidziane w zatwierdzonym ww. decyzją z [...] czerwca 2007 r. projekcie budowlanym. Z zapisów w dzienniku budowy oraz wyjaśnień kierownika budowy wynikało, że większy zakres rozbiórek spowodowany był złym stanem technicznym ścian oraz ich zawilgoceniem, czego nie zidentyfikowano w okresie opracowania projektu budowlanego. Podczas ww. kontroli, w wyniku weryfikacji dokumentacji technicznej stwierdzono brak ekspertyzy technicznej wymaganej przepisem § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.) - protokół kontroli - k. 2 akt PINB.

Zwiększony zakres przeprowadzonej rozbiórki nie został zakwalifikowany przez organ nadzoru jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: PINB) w piśmie z [...]czerwca 2011 r. (PINB-[...]), adresowanym do W.K. oraz M.K. wskazał, że w wyniku ww. kontroli organ nadzoru budowlanego doszedł do przekonania, że sposób prowadzenia robót budowlanych oraz zamiar penetracji w gruncie w związku z projektowanym wzmocnieniem lub ewentualną wymianą fundamentów przebudowywanego budynku przy ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie budynku istniejącego na posesji przy ul. [...] (stanowiącego współwłasność skarżącej), może spowodować nieprzewidziane skutki dotyczące stabilności tego budynku (k. 5 akt PINB). W związku z powyższym, postanowieniem z [...]czerwca 2011 r., PINB-[...], PINB, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej jako: p.b., wstrzymał roboty budowlane przy realizacji budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr [...], [...], [...]w [...]przy ul. [...] realizowane przez B.G., w związku z wykonywaniem ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jednocześnie organ nakazał przedłożenie, w terminie 30 dni, ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku sąsiedniego zlokalizowanego na działce nr [...]w związku z planowaną realizacją ww. budynku mieszkalno-usługowego (k. 4 akt PINB). Następnie, po tym, jak w lipcu 2011 r. inwestor przedłożył ekspertyzę sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane (k. 16 akt PINB), decyzją z [...]sierpnia 2011 r., znak: PINB-[...], PINB w [...]umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 p.b. wskazując, że inwestor w terminie dostarczył wymaganą ekspertyzę, oraz że ekspertyza ta zawiera wytyczne dotyczące wykonywania robót budowlanych w bezpośrednim zbliżeniu z budynkiem sąsiednim w sposób eliminujący ujemny wpływ na istniejące budynki.

Ponadto, w związku z tym, że W.K. oraz M.K. informowały organ powiatowy o braku porozumienia z inwestorką odnośnie do wejścia na teren posesji przy ul. [...]w celu zatynkowania odsłoniętej w wyniku rozbiórki ściany ich budynku przy ul. [...], organ powiatowy w dniu [...] stycznia 2012 r. przeprowadził kontrolę obiektu. W toku kontroli ustalono, że inwestor, po usunięciu zalegającego na terenie działki gruzu, uporządkował teren budowy i zabezpieczył teren przed dostępem osób trzecich. Od tego czasu nie były wykonywane żadne roboty budowlane. Stwierdzono istnienie pozostawionej ściany frontowej z zamurowanymi otworami okiennymi do wysokości ok. 240 cm wraz z pozostawionymi w celu usztywnienia ww. ściany trójkątnymi fragmentami ścian do niej prostopadłych (k. 44 akt PINB).

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z [...]. czerwca 2012 r. ([...].), utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z [...]sierpnia 2011 r. podzielając stanowisko tego organu, że należało umorzyć postępowanie, jednakże z innego powodu, niż ten który wskazał organ I instancji. [...].WINB zauważył, że PINB w [...]nie wydał decyzji na podstawie art. 51 ust 1 p.b. w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, co oznacza, że postępowanie naprawcze jest bezprzedmiotowe, ale z przyczyn proceduralnych (k. 58 akt PINB).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 października 2012 r. (sprawa prowadzona pod sygn. akt II SA/Po 727/12), oddalił skargę na ww. decyzję WWINB (k. 63 akt PINB).

Przed wydaniem ww. decyzji przez organ II instancji, tj. 12 marca 2012 r. Wojewoda W. decyzją znak: [...]. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...]z [...] czerwca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku przy ul. [...] [...] wskazując, że projekt budowlany nie przewidywał wymaganych miejsc postojowych, natomiast przewidywał zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku.

Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wymusiło przeprowadzenie kolejnego postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego.

Mając na uwadze, że z ustaleń poczynionych przez organ powiatowy podczas oględzin w dniu [...]stycznia 2012 r. wynikało, że teren budowy na ten dzień nie uległ zmianie, a roboty budowlane nie były prowadzone, decyzją z [...]października 2012 r. (PINB-[...]) PINB nakazał B.G. zaniechanie dalszych robót budowlanych w związku z realizacją budowy budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...]położonych przy ul. [...], uzasadniając to wskazaniem, że inwestor nie legitymuje się decyzją umożliwiającą prowadzenie robót budowlanych, a na działce nie zrealizowano żadnego obiektu budowlanego.

Przedmiotowa decyzja PINB w [...]z [...]października 2012 r., na skutek inicjowania przez W.K. oraz M.K. szeregu postępowań, była weryfikowana w trybie wznowienia postępowania (art. 145k.p.a.), w trybie art. 155 k.p.a. i 161 k.p.a. Żadne z ww. postępowań nie doprowadziło do wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego.

Pismem z 4 lutego 2022 r. W.K. i M.K. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...]z [...]października 2012 r. podnosząc, że decyzja ta rażąco narusza prawo, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Decyzją z [...]. marca 2022 r. znak: [...]., [...]WINB odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji PINB z [...]października 2012 r., a w wyniku rozpoznania odwołania W.K. i M.K., zaskarżoną decyzją z [...]maja 2022 r. GINB utrzymał decyzję [...]WINB w mocy. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowaniu nieważnościowym weryfikowana była decyzja PINB wydana w postępowaniu naprawczym na podstawie art 51 ust. 1 pkt 1 p.b. W związku z tym GINB przypomniał, że w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego był zobowiązany wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 p.b. PINB nie mógł nałożyć obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, ponieważ nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu (art. 51 ust 1 pkt 3 p.b.), jak również organ ten nie mógł nałożyć obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ nie było takiej potrzeby, gdyż inwestor po usunięciu zalegającego na terenie działki gruzu, uporządkował teren budowy i zabezpieczył teren przed dostępem osób trzecich. W pozostawionej ścianie frontowej zamurowano otwory okienne do wysokości ok. 240 cm. W celu usztywnienia ściany budynku odwołujących się pozostawiono trójkątne fragmenty ścian do niej prostopadłych. Na dzień wydania decyzji nie kontynuowano prac rozbiórkowych, a więc nie ingerowano w fundamenty w sposób który mógłby mieć wpływ na budynek sąsiedni. W związku z tym, że organ nie mógł nałożyć obowiązku z art. 51 ust 1 pkt 2 lub 3 p.b., należało rozstrzygnąć sprawę na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1. Jeżeli chodzi o obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., organ nie mógł nakazać rozbiórki, bo nie zrealizowano nowego obiektu. Nie mógł też nakazać przywrócenia stanu poprzedniego, gdyż oznaczałoby to w rzeczywistości nakazanie wybudowania nowego obiektu w całości, a to przekracza zakres postępowania naprawczego, wymaga zatwierdzenia projektu budowlanego, a w przypadku niniejszej inwestycji - również sporządzenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku sąsiadującego z nową inwestycją. GINB podkreślił, że organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji, aby zmusić inwestora do wybudowania całego obiektu od początku, gdyż naruszałoby to zasadę wolności budowlanej (art. 4 p.b.). Inwestor może nie mieć na to środków finansowych, albo po prostu woli wybudować nowy obiekt. W związku z powyższym organ nałożył na inwestora jedyny obowiązek jaki mógł, a mianowicie nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych. Nakaz ten zapewniał, że roboty nie będą kontynuowane, a zatem nie istniało (nawet ewentualne) zagrożenie związane z wymianą fundamentów w bezpośredniej styczności z fundamentami budynku skarżących.

Odnosząc się do podnoszonej przez odwołujące się kwestii odsłonięcia ściany ich budynku przy ul. [...], GINB podkreślił, że to budynek odwołujących się został dobudowany w okresie międzywojennym do budynku rozebranego (k. 3 ekspertyzy technicznej mgr inż. E W.), stąd rozebranie budynku inwestora skutkowało odkryciem nieotynkowanej i nieocieplonej ściany budynku odwołujących. GINB zauważył, że decyzją z [...]lutego 2012 r., znak: [...], Starosta [...]na postawie art. 47 ust. 2 i 3 p.b. orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...] w celu wykonania robót budowlanych polegających na otynkowaniu ścinany budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody W. z [...]. kwietnia 2012 r., znak: [...]..

Mając na uwadze powyższe GINB uznał, że organ I instancji zasadnie w weryfikowanej decyzji PINB w [...]nie dopatrzył się wady, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Weryfikowana decyzja posiada podstawę prawną i nie narusza rażąco prawa, w tym wskazanych przez odwołujące się przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB wskazał także, że Prawo budowlane nie zawiera przepisu nakazującego wydanie organowi decyzji w trybie art. 51 w terminie 2 miesięcy od stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Termin ten dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy wydano postanowienie o wstrzymaniu robót na podstawie art. 50 tej ustawy, w przypadkach w nim wskazanych. Z taką sytuacją organy nie miały do czynienia w niniejszej sprawie. Dlatego też wydanie przedmiotowej decyzji z [...] października 2012 r. siedem miesięcy po ostatecznym stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę nie stanowiło naruszenia prawa.

Zdaniem GINB, kontrolowana decyzja PINB nie jest obarczona również wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nie została bowiem skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W ocenie organu, bez znaczenia są podnoszone od lat przez odwołujące się twierdzenia kwestionujące prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. GINB przypomniał, że twierdzenia te wynikają z faktu nieposiadania przez inwestorkę orzeczenia sądu rodzinnego upoważniającego do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę w imieniu małoletnich wówczas córek - właścicielek nieruchomości i w odniesieniu do nich wskazał, że, po pierwsze, oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane składa się w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a nie postępowaniu naprawczym. Nie rozstrzygając kwestii, czy w tym konkretnym przypadku zgoda sądu była konieczna (gdyż nie leży to we właściwości organów nadzoru budowlanego), organ stwierdził, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę i rozbudowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. GINB podkreślił, że w niniejszym postępowaniu znaczenie ma fakt, że nie ma decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie to z jakiego powodu została ona z obrotu prawnego wyeliminowana. Po drugie, adresata decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym określa wprost art. 52 p.b., zgodnie z którym decyzja powinna być skierowana albo do inwestora, albo właściciela albo zarządcy obiektu budowlanego. Inwestorem w niniejszej sprawie bezspornie była zaś B.G., stąd adresowanie obowiązku polegającego na zaniechaniu dalszych robót do jej małoletnich córek - czy to bezpośrednio, czy też za pośrednictwem matki - byłoby bezpodstawne.

Konkludując GINB stwierdził, że analiza akt przedmiotowej sprawy nie wykazała, aby decyzja PINB w [...]z [...]października 2012 r. była obarczona jakąkolwiek wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Taka sytuacja nie miała miejsca w omawianym przypadku. Decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Organ wyjaśnił, że przypadek określony w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. ograniczyć powinno się wyłącznie do niewykonalności faktycznej, niewykonalność prawną ujmować zaś jako rażące naruszenie prawa. W przepisie tym chodzi bowiem wyłącznie o sytuację, gdy wydanie decyzji było niecelowe i gdy nie może ona zostać wykonana. Decyzja prawnie niewykonalna może zaś, w przeciwieństwie do decyzji faktycznie niewykonalnej, doprowadzić do zmian w stanie faktycznym. Zakwalifikowanie prawnej niewykonalności do rażącego naruszenia prawa nie zmienia przy tym zakresu zastosowania negatywnych przesłanek nieważności, sprzyja zaś spójności proponowanej koncepcji rażącego naruszenia prawa. Ponadto, GINB wskazał, że wykonanie decyzji organu I instancji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Jak wyjaśnił organ, ta przesłanka dotyczy takich sytuacji, gdy karą zagrożony jest nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji. Przy czym nie jest tu istotne, czy adresat podjął takie działania. Chodzi przy tym o czynności konieczne do wykonania decyzji, a nie luźno z nią związane lub podejmowane przy okazji decyzji (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2012, s. 642). Przez czyn zagrożony karą należy przy tym rozumieć każdy czyn zagrożony karą, tj. przestępstwo czy wykroczenie oraz czyn zagrożony karą administracyjną. Nie obejmuje ono przypadków czynów niedozwolonych stanowiących podstawę roszczeń odszkodowawczych (J. Borkowski (w:) Komentarz, 2012, s. 642). Takie czyny zagrożone karą nie miały miejsca w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego. Kontrolowana decyzja nie zawiera również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną powyżej decyzję GINB wniosła W.K. (dalej jako: skarżąca), podnosząc w niej, m.in., że na podstawie nieprawidłowo złożonych przez inwestora dokumentów potwierdzających nieprawdę, niewłaściwie ustalono strony postępowania, którą bezprawnie jako inwestor była firma [...] nieposiadająca również prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca wyjaśniła, że na podstawie wiedzy zaczerpniętej z decyzji Wojewody W. z [...]. września 2014 r. zaczęła domagać się wyjaśnień od PINB, kto jest właściwie inwestorem: czy B.G. działająca w imieniu własnym czy B.G. jako przedstawiciel ustawowy małoletnich dzieci, ponieważ z ujawnionych dokumentów wynika, że nie posiadała żadnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem strony, na szczególną uwagę zasługuje treść uzasadnienia wskazanego w decyzji [...].WINB (znak: [...].), w którym [...].WINB zwraca uwagę, że Wojewoda W. decyzją z [...]..03.2012 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlane i udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę, zatem organ I instancji powinien uwzględnić zmieniony stan faktyczny sprawy i przeprowadzić nowe postępowanie administracyjne z art.50-51 p.b. i wyjaśnić czy inwestor legalnie dokonał całkowitej rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego przy ulicy [...] i czy legalnie dokonał odkrycia ściany budynku skarżącej przy ulicy [...]. Zdaniem strony, ponieważ inwestor dokonał nielegalnie całkowitej rozbiórki budynku objętego procesem inwestycyjnym, PINB miał obowiązek przeprowadzić postępowanie naprawcze i nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i po wykonaniu tych czynności wydać decyzję o zaniechaniu dalszych robót budowlanych. Skarżąca wniosła o zapoznanie się z treścią jej pisma z 29.06.2020 r. skierowanego do [...].WINB oraz z treścią złożonej skargi do WSA w Poznaniu z dnia 8.08.2020 r. oraz z treścią pisma do [...]WINB z 23.03.2022 r.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 10 sierpnia 2022 r. skarżąca wskazała, że ma prawo domagać się "wyjaśnienia" decyzji GINB z 19 maja 2022 r., ponieważ GINB nie badał merytorycznie dokumentów złożonych przez inwestora w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Do pisma skarżąca załączyła dodatkowe materiały źródłowe. Ponadto, przy piśmie procesowym z 6 marca 2023 r. skarżąca przesłała kserokopie dokumentów, które, jej zdaniem, powinny być wzięte pod uwagę w postępowaniu sądowym.

W dniu 29 marca 2023 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe z 27 marca 2023 r. (k. 147) sporządzone przez pełnomocnika wyznaczonego skarżącej z urzędu, w którym pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzupełniająco do zarzutów skargi w ww. piśmie podniesiono, że organy obu instancji lakonicznie przeanalizowały wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadnienia decyzji tych organów czyni niekompletnymi. W piśmie z 28 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej wniosła ponadto o pominięcie w materiale dowodowym pisma skarżącej z 6 marca 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie podlega uwzględnieniu, gdyż brak jest w tej sprawie podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja GINB narusza prawo w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a.

Przedmiotem zawisłego w tej sprawie przed Sądem sporu jest poprawność weryfikacji przez [...]WINB a następnie GINB (jako organu II instancji) w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a. i nast.), wszczętym wnioskiem, m.in., skarżącej, decyzji PINB w [...]z [...] października 2012 r., [...], nakazującej B.G. zaniechanie dalszych robót budowlanych w związku z realizacją budowy budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...]położonych przy ul. [...]w [...]. Weryfikacji tej decyzji organy orzekające w tej sprawie dokonały na podstawie przepisów art. 156 § 1 k.p.a., upoważniających je do stwierdzenia nieważność decyzji: 1) wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) wydanej w sprawie dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) trwale niewykonalnej w dniu jej wydania; 6) której wykonanie wywołałaby czyn zagrożony karą; a także 7) zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zważywszy, że we wniosku inicjującym postępowanie nieważnościowe decyzji z 10 października 2012 r. strona zarzuciła, iż rażąco narusza ona prawo, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz że została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), w pierwszym rzędzie organy rozważały zaistnienie w sprawie ww. przesłanek, zasadnie, zdaniem Sądu, stwierdzając ich niewystąpienie w tejże sprawie.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie danej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że GINB prawidłowo stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...]października 2012 r. w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako że u podstaw tej oceny legło niewadliwe stwierdzenie przez organu nadzoru, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja PINB wydana została w warunkach odpowiadającym dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., który stanowił podstawę jej wydania. Odwołując się do treści ww. przepisu w jego brzmieniu w dacie wydania decyzji z [...]października 2012 r. organ prawidłowo wskazał w pierwszym rzędzie okoliczności faktyczno-prawne, w jakich doszło do wydania tej decyzji. Bezsporne jest w tej sprawie ustalenie, że z uwagi na stwierdzenie przez Wojewodę W. decyzją z [...]. marca 2012 r. nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]czerwca 2007 r. nr [...], organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w oparciu o hipotezę art. 50 -51 p.b. W postępowaniu tym organ mógł wydać, jak prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, następujące rozstrzygnięcia: 1) decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższe obowiązki nakłada się w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót (art. 51 ust. 1), a także jeśli takiego postanowienia nie wydano z uwagi na zakończenie robót (art. 51 ust. 7). GINB trafnie stwierdził brak podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego, ponieważ nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu (art. 51 ust 1 pkt 3 p.b.), jak również brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ w realiach tej sprawy nie było takiej potrzeby, skoro inwestor po usunięciu zalegającego na terenie działki gruzu, uporządkował teren budowy i zabezpieczył teren przed dostępem osób trzecich, w pozostawionej ścianie frontowej zamurowano otwory okienne do wysokości ok. 240 cm, a w celu usztywnienia ściany budynku skarżącej pozostawiono trójkątne fragmenty ścian do niej prostopadłych. Żadne z tych ustaleń nie zostało, zdaniem Sądu, przyjęte przez PINB w warunkach wskazujących na kwalifikowane (rażące) naruszenie przepisów postępowania (art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Uwzględniając okoliczność, że w dacie wydania decyzji z [...]października 2012 r. inwestor nie kontynuował prac rozbiórkowych, a więc nie ingerował w fundamenty w sposób który mógłby mieć wpływ na budynek sąsiedni, organ nie mógł nałożyć na niego obowiązku z art. 51 ust 1 pkt 2 lub 3, zatem sprawę należało rozstrzygnąć na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 p.b. GINB prawidłowo wskazał, że organ nie mógł nakazać rozbiórki, bo nie zrealizowano nowego obiektu. Nie mógł też nakazać przywrócenia stanu poprzedniego, gdyż oznaczałoby to w rzeczywistości nakazanie wybudowania nowego obiektu w całości, a to, jak słusznie wskazał organ nadzoru, przekracza zakres postępowania naprawczego. Jedyną opcją było zatem nałożenie obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych, co też uczyniono.

Uprawnionych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...]października 2012 r. nie stanowiły okoliczności przywołane przez skarżącą we wniosku inicjującym postępowanie z 4 lutego 2022 r., w którym podniosła ona zarzut rażącego naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem zarzuty te de facto odnosiły się do poprzednich etapów postępowania. Zauważyć trzeba, że w ich ramach skarżąca domagała się "wyjaśnienia na jakiej podstawie inwestor dokonał również bez mojej zgody ingerencji w moje konstytucyjnie zagwarantowane prawo własności dopuszczając się bezprawnego odkrycia ściany mego budynku" oraz podnosiła, że inwestorka prowadziła proces inwestycyjny nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest postępowaniem prowadzonym w "trzeciej instancji", i ma jedynie na celu kontrolę danego rozstrzygnięcia pod względem kwalifikowanego naruszenia prawa. W tym postępowaniu ocenie podlega materiał dowodowy, jakim dysponował organ, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie, gdyż w postępowaniu nieważnościowym nie powinno się dokonywać się, co do zasady, nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani ponownie oceniać tych samych, ocenionych już w pierwotnym postępowaniu, dowodów (por. J. Jaśkiewicz, Błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej jako przesłanka "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2016 r., I OSK 1613/16O, OSP 2019/3/31). W odpowiedzi na skargę organ trafnie podniósł, że stan faktyczny, jaki był istotny dla wyboru jednego z obowiązków, o których mowa w art. 51 p.b., to stan z dnia wydania tej decyzji. W niniejszej sprawie prawnie istotne były dwie okoliczności, które PINB w [...]wziął pod uwagę: okoliczność, że inwestorka nie legitymowała w tej dacie się decyzją umożliwiającą prowadzenie robót budowlanych oraz to, że na należącej na niej działce nie zrealizowano nowego obiektu. Z tych względów argumentację skargi nawiązującą do braku legitymowania się przez inwestorkę prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane Sąd uznał za całkowicie pozbawioną w realiach tej sprawy doniosłości prawnej, jako całkowicie abstrahującą od tychże realiów. Zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowo wydanej decyzji Starosty [...]nr [...]z [...] czerwca 2007 r. o pozwoleniu na budowę jako niezgodnej z decyzją o warunkach zabudowy nie mają aktualnie żadnej racji bytu, skoro decyzja ta została wyeliminowana w obrotu prawnego, skutkiem czego było prowadzenie postępowania naprawczego.

Jeśli zaś chodzi o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie) to wskazać trzeba, że ww. podstawa stwierdzenia nieważności sprowadza się do wadliwego ukształtowania stosunku prawnego w płaszczyźnie podmiotowej i obejmuje przypadki rozstrzygnięcia w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym o sytuacji prawnej podmiotu, któremu w świetle art. 28 nie można było przypisać interesu prawnego lub obowiązku (J. Wegner, M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 156). Wniosek o braku zaistnienia w rozważanym przypadku ww. przesłanki nieważności decyzji PINB organy całkowicie trafnie wyprowadziły z treści art. 52 p.b., tj. przepisu wskazującego adresatów obowiązków określanych w rozstrzygnięciach wydawanych, m.in., w postępowaniach naprawczych, w odniesieniu do bezspornego ustalenia, że adresatem wydanej w postępowaniu naprawczym decyzji z [...]października 2012 r. jest inwestor – którym w tym przypadku była [...]. Rozstrzygnięcie organów dotyczące tej spornej kwestii oraz wspierającą ją argumentację Sąd uznaje za niewadliwe.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że w postępowaniu nieważnościowym organ powinien zbadać kontrolowane rozstrzygnięcie kompleksowo, tzn. pod względem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od tego, czy postępowanie to toczy się z urzędu, czy na wniosek strony i niezależnie od tego, na jakie przesłanki nieważności wskazuje strona. Sąd stwierdza, że obowiązek ten organy orzekające w tej sprawie wykonały, analizując kwestionowaną decyzję PINB pod kątem wszystkich przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w wyniku czego zasadnie, zdaniem Sądu, uznały, że na gruncie tej sprawy żadna z nich nie zachodzi. Zarzucany przez skarżącą brak jeszcze bardziej szczegółowego uzasadnienia odnoszącego się do poszczególnych przesłanek nieważnościowych niż dokonany przez organ odwoławczy, nie stanowi, zdaniem Sądu, naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. które uzasadniałoby uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (zob. przykładowo wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. II OSK 3832/19). Stopień szczegółowości rozważań prawnych organu zależy od realiów konkretnego przypadku, zaś na gruncie tej sprawy nie ujawniły się, zdaniem Sądu, żadne okoliczności, w odniesieniu do których należałoby w sposób uprawniony wymagać od organów pogłębionej argumentacji prawnej towarzyszącej ich wnioskom o braku zaistnienia także innych przesłanek z art. 156 § 1, niż szczegółowo omówione przez nie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., na których organy skoncentrowały się w tej sprawie najbardziejp ze zrozumiałych względów, tj. z racji tego, że nawiązywała do nich bezpośrednio skarżąca we wniosku inicjującym postępowania nieważnościowe. W piśmie procesowym stanowiącym uzupełnienie skargi (k. 147-148) skarżąca odwołuje się do wad kwalifikowanych decyzji administracyjnej, o których mowa w przepisach art. 156 § 1 pkt 1, 5-7 k.p.a, czyni to jednakże w sposób całkowicie abstrakcyjny. Sąd nie dostrzega żadnych powodów, które nakazywały przyjąć, że decyzja z [...]października 2012 r. nakazująca zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych miałaby być niewykonalna w sposób trwały, nie znajduje ponadto podstaw do stwierdzenia, że organy wadliwie uznały, iż jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą, ani nie dopatrzył się, podobnie jak organy, wydania jej w warunkach naruszenia przepisów o właściwości, skoro w dacie jej wydania właściwość rzeczowa PINB do prowadzenia postępowania naprawczego wynikała, podobnie jak ma to miejsce w aktualnym stanie prawnym, z art. 83 ust. 1 p.b. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione.

Sąd nie stwierdził również, aby decyzje organów obu instancji dotknięte były jakimikolwiek innymi wadami, które uzasadniałyby ich uchylenie lub stwierdzenie ich nieważności.

Z powołanych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Powołane przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie zgłosił w odpowiedzi na skargę organ, zaś skarżąca (poinformowana o tym wniosku pismem z 28 lipca 2022 r. – k. 23) oraz uczestnicy postępowania nie wyrazili wobec niego sprzeciwu.