VII SA/Wa 1359/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2023 r. znak: KOA/1762/Ar/23 w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącej Gminie Miasta P. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) zł.

Przedmiotem skargi Gminy Miasta P. uczyniono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2023 r. znak: KOA/1762/Ar/23, na mocy którego uchylono w całości postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2023 r. i dopuszczono Stowarzyszenie "Z." do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Jak wynika z akt administracyjnych, zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie wszczętej wnioskiem Gminy Miasta P o wydanie decyzji

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na przebudowie urządzeń wodnych w Parku P na terenie części działek nr ew. [...] z obr. [...] w P. W związku z tym, Gmina Miasta P jako inwestor tego zamierzenia budowlanego jest stroną postępowania administracyjnego z mocy art. 28 k.p.a.

Niemniej jednak, podmiot wnoszący analizowaną skargę jest również jednostką samorządu terytorialnego, której organ wykonawczy (Prezydent Miasta P) w warunkach kontrolowanego postępowania administracyjnego występuje w roli organu pierwszej instancji. Organ taki nie jest stroną postępowania odwoławczego w sprawie wydanej przez siebie decyzji administracyjnej (zob. wyroki NSA: z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 214/17; z 18 maja 2016 r., sygn. akt

I OSK 477/16; z 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1655/13; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypada przypomnieć, że w uchwale siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, stwierdzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Za niedopuszczalną uznano wykładnię przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Analiza orzecznictwa jednoznacznie wskazuje, że obecnie jest to jedyne akceptowane w judykaturze rozstrzygniecie.

Z kolei w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego

w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej

w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy organ taki będzie niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też

w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3225/15; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do inicjowania kontroli sądowoadministracyjnej w takiej konfiguracji procesowej jest również akceptowany w wypowiedziach przedstawicieli nauki prawa (W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" z. 4/2003; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z. 6/2006, s. 42-44).

W ocenie Sądu, brak możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez jednostkę samorządu terytorialnego – w przypadku, w którym organ tej jednostki wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji – nie narusza konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (wyrok TK z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08; OTK ZU 9A/2009, poz. 139). Trybunał stwierdził bowiem, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że – jak wspomniano wyżej – jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania".

Biorąc to wszystko pod uwagę, analizowaną skargę należało uznać za niedopuszczalną, co uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z kolei na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie skarżącej Gminie całego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł.