VII SA/Wa 122/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 1999 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (w obszarze pozamiejskim) I. stwierdza nieważność § 18 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia działki nr [...] o powierzchni 0,0420 ha (obecnie części działki ew. nr [...]) z obrębu [...] [...] pod teren komunikacji kołowej (droga lokalna) oznaczonej symbolem [...] oraz załącznika graficznego nr 1 do uchwały, arkusz nr 24 i załącznika graficznego nr 2 do uchwały – [...]; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Miasta [...] na rzecz M.K. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rada Gminy w T. w dniu 12 marca 1999 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (w obszarze pozamiejskim) (Dz. Urz. Woj. Maz. z 28 czerwca 1999 r., nr 51 poz. 1986) w zakresie określonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w T. z [...] kwietnia 1997 r.

M. K. pismem z 12 grudnia 2022 r. wniósł skargę na uchwałę

nr [...] Rady Gminy T. z [...] marca 1999 r. w sprawie zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T. (w obszarze pozamiejskim), w zakresie przeznaczenia części działki nr ew. [...] z obrębu [...] pod teren komunikacji kołowej (droga lokalna) oznaczonej symbolem 16KL1.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił :

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 9 ust. 1, 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", poprzez sporządzenie uchwały nr [...] Rady Gminy T. z [...] marca 1999 r. w sprawie zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T. (dalej: "Plan"), w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Studium") oraz zaniechanie faktycznej i rzeczywistej oceny zgodności projektu Planu ze Studium, a w miejsce tego dokonanie oceny pozornej, jak również niezachowanie zgodności ustaleń Planu z ustaleniami Studium, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz zasady nienaruszania ustaleń Studium, o której mowa w art. 20 u.p.z.p. z ustaleniami Planu;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ograniczeniu prawa własności skarżącego, poprzez przeznaczenie części działki ew. nr [...] z obrębu [...] pod teren komunikacji kołowej (droga lokalna), co narusza zasady prawidłowego wyważenia interesu publicznego i prywatnego;

3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64u st. 1, 2, 3 Konstytucji RP, polegające na braku zachowania zasady proporcjonalności, bezzasadnym oraz nieadekwatnym ograniczeniu prawa własności nieruchomości skarżącego oraz jej zakwalifikowanie i przeznaczenie jako drogi lokalnej, pomimo braku występowania celu oraz słusznego interesu społecznego, aby przedmiotową nieruchomość wykluczyć z jakiejkolwiek zabudowy, a także pominięcie, że na ww. nieruchomości posadowiony jest blisko 130-letni budynek posiadający wartość historyczną wraz z unikatowym starodrzewiem oraz że nieruchomość ta bezpośrednio graniczy z działkami zabudowanymi, co potwierdza, że przynajmniej w części działka powinna mieć możliwość zabudowy;

4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na braku zachowania zasady równości w sytuacji wyłączenia działki skarżącego z zabudowy, pomimo dopuszczenia takiej funkcji na sąsiednich działkach oraz na innych nieruchomościach objętych Planem posiadających relewantne cechy wspólne z nieruchomością skarżącego,

5) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezgodność części tekstowej z częścią graficzną uchwały w sprawie zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T. (w obszarze pozamiejskim) poprzez brak wymienienia w § 18 ww. uchwały, iż część działki nr [...] skarżącego przeznaczona jest pod drogę lokalną, gdy co innego wynika z załącznika graficznego ww. uchwały;

6) art. 5a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez brak przeprowadzenia z mieszkańcami (w tym ze skarżącym) miejscowości P., gmina T., konsultacji społecznych dotyczących planów związanych z budową drogi klasy lokalnej;

II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dalej jako: "k.p.a." poprzez udzielanie skarżącemu wewnętrznie sprzecznych i nieprawdziwych informacji oraz odpowiedzi na wnioski dotyczące przeznaczenia jego nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...].

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia części jego działki o nr [...] z obrębu [...] pod teren komunikacji kołowej (droga lokalna) oznaczonej symbolem 16KL1;

2. zobowiązanie organu do przedstawienia całości dokumentacji związanej z wprowadzeniem zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (w obszarze pozamiejskim) i podjęciem uchwały nr [...] z [...] marca 1999 r. opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 51, poz. 1986 z 28 czerwca 1999 r. ( art. 48 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi);

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza jego interes prawny, ponieważ ogranicza zagwarantowane przepisami art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego prawo własności. Ograniczenie prawa własności polega na wyłączeniu części jego działki z zabudowy. Podniósł, że wielokrotnie zwracał się do Burmistrza Gminy [...] o informacje w przedmiocie planów przeznaczenia ww. nieruchomości na cele związane z budową drogi lokalnej stanowiącej przedłużenie ulicy [...] we wsi P. Zaznaczył, że wobec błędnych, nieprecyzyjnych i wprost sprzecznych wyjaśnień i odpowiedzi organu w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości jego interes prawny wynika z konieczności precyzyjnego ustalenia sytuacji prawnej i faktycznej nieruchomości. Skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości dla której Sąd Rejonowy w W., IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], obręb ewidencyjny [...], wieś P., ul. [...], gmina [...], o powierzchni 0,3153 ha. Działka ta pierwotnie stanowiła trzy działki o nr [...], [...] oraz [...].

Zaznaczył, że organ nie wskazał, ani nie uzasadnił w żaden sposób, jakie jest uzasadnienie przeznaczenia części jego działki nr [...] na drogę lokalną.

Z część tekstowej oraz graficznej Planu (wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej miasta [...]) wynika, iż planowana droga przebiegać ma przez sam środek nieruchomości skarżącego i w bezpośrednim sąsiedztwie jego budynku mieszkalnego. Dodał, że na ww. nieruchomości posadowiony jest blisko 130-letni budynek posiadający wartość historyczną wraz z unikatowym starodrzewiem.

Zdaniem skarżącego, organ nie przeprowadził postępowania planistycznego w zakresie wyważenia interesu prywatnego i publicznego. Z dokumentów planistycznych nie wynika, dlaczego to akurat jego działka została przeznaczona na budowę drogi lokalnej. Dodał, że organ nie wskazał żadnego interesu publicznego, który by wskazywał, że ingerencja w jego prawo własności jest uzasadniona interesem publicznym, czyli potrzebą wyłączenia części nieruchomości skarżącego spod możliwości zabudowy, czy de facto korzystania.

Skarżący upatruje naruszenia przez organ władztwa planistycznego poprzez przyjęcie w Planie i Studium rozwiązań, które w istotny sposób ograniczają, o ile nie uniemożliwiają wykonywanie przez skarżącego prawa własności należącej do niego nieruchomości. W ocenie skarżącego powyższe jest rezultatem:

1. braku przeprowadzenia prawidłowej procedury planistycznej i oceny w zakresie konieczności budowy oraz ewentualnego przebiegu drogi lokalnej stanowiącej przedłużenie ul. [...] w miejscowości P.;

2. niewzięcia pod uwagę alternatywnych możliwości przebiegu projektowanej drogi;

3. braku jakichkolwiek konsultacji społecznych;

4. braku uwzględnienia istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej drogi historycznego budynku wraz ze starodrzewiem;

5. udzielania skarżącemu niejednoznacznych, wewnętrznie sprzecznych, a jak się obecnie okazało wprost nieprawdziwych informacji dotyczących planów Gminy w zakresie budowy drogi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w T. wniosła o jej oddalenie.

Wskazała, że plan został uchwalony w 1999 r., co oznacza konieczność oceny planu w oparciu o przepisy ustawy z 1 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dalej jako "u.z.p." Rada podkreśliła, że skarżący błędnie wskazywał w skardze naruszenie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazała, że w momencie uchwalania zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przedmiotowa działka istniała pod nr ew. [...], a nie jak twierdzi skarżący, że pierwotnie stanowiła trzy działki o nr ew. [...], [...] i [...]. Wyjaśniła, że udzielenie błędnej informacji przez pracownika odnośnie przeznaczenia działki, nie miało żadnego realnego wpływu na przedmiot wykonywania własności nieruchomości przez jej właściciela.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Rada wskazała, że są one oparte na twierdzeniu, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez niczym nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawo właściciela nieruchomości, a także naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, co skarżący wywodzi z naruszenia zasad planowania, gdzie wymagane jest stosowne uwzględnienie ochrony własności oraz walorów ekonomicznych przestrzeni. W ocenie Rady, zarzuty skargi są w tym zakresie chybione.

Organ Gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powoływany dalej jako "m.p.z.p" i wyznaczając przeznaczenie działek należących do skarżącego kierował się przede wszystkim ich położeniem. Ustalenie takiego przeznaczenia terenu na ww. działkach jest całkowicie spójne z dotychczasową polityką przestrzenną gminy. Podkreśliła, że to Rada Gminy decyduje o przeznaczeniu konkretnego terenu, co wynika z brzmienia art. 4 u.z.p. Zaznaczyła, że przy opracowywaniu m.p.z.p. uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju Gminy oraz stan prawny gruntów. W ocenie Rady, zaskarżony m.p.z.p. poszanował wszelkie wymogi i zasady kształtowania polityki przestrzennej o których mowa w u.z.p. Gmina w T. świadoma różnych interesów w przedmiotowej sferze, tj. właściciela działki oraz interesu publicznego, dokonała właściwego wyważenia tych interesów oraz uznała, że interes publiczny w postaci interesu ogółu społeczeństwa daje racjonalną i zgodną z prawem podstawę do ingerencji w prawo własności właściciela działek.

Zaznaczyła, że zakres prawa korzystania z nieruchomości przez właściciela może być limitowany postanowieniami planów miejscowych, a stosowne ograniczania są dopuszczalne o ile wynikają bądź z regulacji szczególnych bądź, gdy są uzasadnione racjonalnymi względami, a więc nie naruszają zasady proporcjonalności ingerencji w prawa własności. Wyjaśniła, że wymóg proporcjonalności oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności, a zamierzonym celem danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości) których pełna realizacja jest niemożliwa.

W ocenie Rady Miejskiej w T. w niniejszej sprawie nie wystąpiło naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. ani nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy, co powoduje brak przesłanek dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z

12 marca 1999 r.

W dniu 21 czerwca 2023 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego wraz z załącznikami, w którym w całości podtrzymał stanowisko zawarte w treści złożonej skargi. Pełnomocnik wskazał, że część graficzna do zaskarżonej uchwały znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy wskazuje na dość kuriozalny przebieg projektowanej drogi. Na mapach zaznaczono przebieg projektowanej drogi przez nieruchomość skarżącego (ówcześnie działka nr [...]), która to nie łączy się z drogą już istniejąca, lecz znajduje się niejako "pod nią". Wskazał, że w zaskarżonej uchwale w § 18 pkt 4 określono stawkę procentową od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 0%. Dodał, że w doktrynie i orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że m.p.z.p. powinien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy. Z powyższego sformułowania można wyprowadzić wniosek o obowiązku określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej.

Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że precyzuje żądanie skargi i wnosi o stwierdzenie nieważności § 18 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skargę należało uwzględnić w części, tj. stwierdzić nieważność § 18 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia działki nr [...] o powierzchni 0,0420 ha (obecnie części działki ew. nr [...]) z obrębu [...] pod teren komunikacji kołowej (droga lokalna) oznaczona symbolem 16 KL1 oraz załącznika graficznego nr 1 do uchwały, arkusz nr 24 i załącznika graficznego nr 2 do uchwały -16.P. z uwagi na naruszenie przez Radę władztwa planistycznego, niemniej tylko w zakresie objętym interesem skarżącego, tj. w odniesieniu do części działki

nr [...] do której skarżącemu przysługuje prawo własności. Zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –( t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę jeżeli jest ona bezzasadna.

Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. 2023 r., poz. 40 t.j.) powoływanej dalej jako u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazać należy w tym miejscu, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca). Zmieniła ona m.in. treść art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 12 marca 1999 r., zatem wniesienie skargi w tej sprawie, musiało zostać poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Powyższy wymóg, został przez skarżącego spełniony, bowiem pismem z 21 września 2022 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miejska w T. przy piśmie z 9 listopada 2022 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu 17 listopada 2022 r.) przesłała uchwałę z [...] listopada 2022 r., nr [...], którą nie uwzględniła wezwania skarżącego. Skarga została wniesiona 14 grudnia 2022 r., a więc w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji).

W ocenie Sądu, spełnione zostały kryteria określone w art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ zaskarżona uchwała nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] marca 1999 r. dotyczy uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, a więc stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu przysługiwania mu prawa własności do działki o nr ew. [...] dla której Sąd Rejonowy w W., IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Pełnomocnik skarżącego przedłożył odpis zwykły księgi wieczystej działki skarżącego z którego wywodzi on interes prawny do zaskarżenia uchwały.

W ocenie Sądu należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] z 12 marca 1999 r. dotyczy interesu prawnego skarżącego wynikającego z przysługiwania mu prawa własności do przedmiotowej działki. Wskazać należy, że aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 186/10, ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 55). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2012 r. II OSK 51/12 wskazano, że nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które posiadał poprzedni właściciel. (...) Stanowisko takie bierze pod uwagę konstytucyjne prawo do sądu oraz konstytucyjnie chronione prawo własności. (...).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z 1 października 1998 r. właściciel działki nr [...] P. – J. K. oraz użytkownicy działki : T. K. i A. K. wnieśli protest do projektu m.p.z.p. Następnie

z notatki służbowej z 19 marca 1999 r. wynika, że zawarto ugodę, w wyniku której T. K. wycofał protest. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby poprzedni właściciel działki bądź użytkownicy wnosili skargę na tę uchwałę do sądu administracyjnego. Z nadesłanego odpisu zwykłego księgi wieczystej [...] wynika, że skarżący nabył przedmiotową nieruchomość (aktualny numer działki [...]) na podstawie umowy darowizny z dnia 18 lipca 2009 r.

Ustalenia w niniejszej sprawie wymaga natomiast, czy powyższa uchwała narusza interes prawny skarżącego i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem Sądu powyższe wymogi zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie skarżącego, naruszenie interesu prawnego polega na przeznaczeniu w § 18 pkt 3 zaskarżonej uchwały działki nr [...] o powierzchni 0,0420 ha (obecnie część działki ew. nr [...]) pod drogi publiczne klasy drogi lokalnej, teren komunikacji kołowej (droga lokalna) oznaczonej symbolem 16KL1, co ogranicza jego prawo własności. Ograniczenie to polega na wyłączeniu części działki z zabudowy, co powoduje, że nie będzie mógł wykorzystać nieruchomości zgodnie z zamierzeniami.

Wyjaśnić należy, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Spełnienie w niniejszej sprawie wszystkich powyższych warunków nie budzi wątpliwości Sądu.

Wyjaśnić należy, że m.p.z.p. może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.

Gmina nie ma jednak absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają przede wszystkim konstytucyjnie chronione prawa, w tym prawo własności. Dlatego też w każdym przypadku, gdy organ uchwałodawczy podejmuje inicjatywę planistyczną musi działać tak, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie praw przysługujących jednostkom poddanym ustanowionym regulacjom. W przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.

Zasada powyższa wynika wprost z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, że ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia nie mogą jednak naruszać istoty wolności i chronionych praw, gdyż ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09).

Wskazać należy, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie, wynikające z przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Rację ma Rada, że w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy ww. ustawy a nie jak skarżący błędnie wskazywał w skardze naruszenie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan został uchwalony w 1999 r., co oznacza konieczność oceny planu w oparciu o przepisy ustawy z 1 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w m.p.z.p. z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Wyposażenie gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

W myśl art. 33 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa własności stanowi - przewidziane w art. 140 kodeksu cywilnego - przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Zaznaczyć należy, że każde ograniczenie prawa własności, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości, dotyczących zakresu ograniczenia tego prawa, należy dokonywać więc wykładni na korzyść strony. Ingerencja w prawo własności musi znajdować uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy.

Ponadto, Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Rada Gminy [...] w zaskarżonej uchwale nie ustaliła powyższych okoliczności w zakresie działki skarżącego

w sposób prawidłowy.

Skarżący, jako właściciel nieruchomości został pozbawiony de facto możliwości korzystania z niej w sposób przez siebie zaplanowany. Z część tekstowej oraz graficznej m.p.z.p. wynika, iż planowana droga przebiegać ma przez sam środek nieruchomości skarżącego, przedzielając działkę na 2 części oraz w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego skarżącego. Dodać należy, iż na ww. nieruchomości posadowiony jest blisko 130-letni budynek posiadający wartość historyczną wraz z unikatowym starodrzewiem. Zaznaczyć należy, że organ nie wskazał jakie jest uzasadnienie przeznaczenia części działki skarżącego obecnie

nr [...] na drogę lokalną.

Stosownie do art. 3 u.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Możliwość ingerencji Gminy w prawa prywatne powinna odbywać się w granicach określonych prawem, ale nie powinna prowadzić do arbitralnego zarządzania prawem tych podmiotów.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Rada Gminy w ogóle nie przeprowadziła postępowania planistycznego w zakresie wyważenia interesu prywatnego i publicznego. Z dokumentów planistycznych nie wynika, dlaczego to akurat działka skarżącego została przeznaczona na budowę drogi lokalnej. Organ nie wskazał żadnego interesu publicznego, który by wskazywał, że ingerencja w prawo własności skarżącego jest uzasadniona interesem publicznym, czyli potrzebą wyłączenia części nieruchomości skarżącego spod możliwości zabudowy, czy de facto korzystania.

Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona uchwała narusza prawo i jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną, pozbawiając skarżącego uprawnień i uniemożliwiając ich realizację. Powyższe ma realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela.

Zaskarżona uchwała nie spełnia zatem swojej funkcji wynikającej z przepisów u.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2022 r., II OSK 1518/21, przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności.

Nie oznacza to jednak, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Art. 33 u.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oczywiście, kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, nie może nosić znamion dowolności. Musi być uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. Ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości może wynikać z ochrony innych wartości wysoko cenionych, określnych w art. 1 ust. 2 u.z.p. Poza tym należy wziąć pod uwagę i to, że obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności nie dotyczy jedynie prawa własności inwestora, ale również prawa własności innych podmiotów, w tym właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości inwestora.

Tymczasem w niniejszej sprawie, organ nie wykazał by żądane przez skarżącego stwierdzenie nieważności kwestionowanego zapisu planu, stało w sprzeczności z innymi chronionymi wartościami lub by naruszało interes innych podmiotów. Wskazać należy, że prawo własności może być ograniczone tylko ze względu na ważne wartości mocniej chronione - tzw. zasada hierarchiczności wartości chronionych przez prawo. W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazał na tego rodzaju nadrzędne do interesu prawnego skarżącego wartości.

W ocenie Sądu, skarżący wykazał, że zapis § 18 ust. 3 m.p.z.p. narusza jego interes prawny i że naruszenie to dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego. Rada Gminy [...] nie przeprowadziła prawidłowej procedury planistycznej i oceny w zakresie konieczności budowy oraz ewentualnego przebiegu drogi lokalnej stanowiącej przedłużenie ul. [...] w miejscowości P. Z akt sprawy nie wynika także, aby wzięła pod uwagę alternatywne możliwości przebiegu projektowanej drogi. Tym samym Rada Gminy [...] naruszyła zasadę proporcjonalności poprzez bezzasadne ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego oraz zakwalifikowanie i przeznaczenie części działki jako drogi lokalnej, pomimo braku występowania celu oraz słusznego interesu społecznego, aby przedmiotową działkę wykluczyć z jakiejkolwiek zabudowy.

Rada Gminy [...] naruszyła także zasadę równości w sytuacji wyłączenia działki skarżącego z zabudowy, pomimo dopuszczenia takiej funkcji na sąsiednich działkach oraz na innych nieruchomościach objętych planem posiadających relewantne cechy wspólne z nieruchomością skarżącego. W szczególności doszło do naruszenia art.1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 1; art. 27 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 u.z.p.

W ocenie Sądu nie ma także żadnych racjonalnych podstaw uzasadnionych interesem publicznym do wskazania w § 18 pkt 3 zaskarżonej, że część działki o obecnym numerze [...] ma zostać przeznaczona pod drogę lokalną, tym bardziej, że droga ta ma przebiegać przez sam środek nieruchomości skarżącego i w bezpośrednim sąsiedztwie jego budynku mieszkalnego. Zapis ten stanowi nadużycie przysługujących gminie uprawnień w zakresie władztwa planistycznego. Zatem kwestionowane postanowienie planu, przeznaczające część działki o obecnym numerze [...] pod drogę lokalną w istocie pozbawia właściciela możliwości korzystania z działki w sposób przez niego zaplanowany.

Wskazać należy, że skarżący wyłącznie z uwagi na kwestionowany zapis planu nie może korzystać z nieruchomości, której jest właścicielem, w tym z prawa do zabudowania jej, co doprowadza do sytuacji, w której przysługujące mu do niej konstytucyjnie chronione prawo własności staje się bezużyteczne.

Skarżący bowiem nie może tego prawa w jakikolwiek sposób wykonywać, co w sposób oczywisty godzi w istotę tego prawa. Zgodnie orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego naruszenie istoty prawa własności może mieć miejsce w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyroki: z 25 maja 1999 r., SK 9/98, LexisNexis nr 347306, OTK 1999, nr4,poz 78; z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, LexisNexis nr 2233162, OTK 1999, nr 1, poz 2). K. Buczyński [w:] J. Dziedzic-Bukowska, J. Jaworski, P. Sosnowski, K. Buczyński, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014, art. 1.

W ocenie Sądu, w toku uchwalania uchwały, doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego planu i przekroczenia przez organ władztwa planistycznego. Nie ma wynikających wprost z przepisów prawa przeciwwskazań do określenia dla części działki skarżącego nr [...] innego przeznaczenia w planie, co prowadzi do wniosku, że uchwalając zaskarżoną uchwałę w odniesieniu do części działki skarżącego we wskazanym w skardze zakresie doszło do nadużycia tzw. "władztwa planistycznego". W konsekwencji tego Sąd uznał, że treść § 18 pkt 3 zaskarżonej uchwały narusza interes prawny skarżącego w sposób nieuprawniony przepisami obowiązującego prawa. Prowadzi to również do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wyważania interesu ogólnego z indywidualnym interesem skarżącego, który zapisem tym został z góry ograniczony. Założenie bowiem, że planowana droga lokalna może przebiegać wyłącznie przez część działki skarżącego nr [...] zakłada wyłączenie części działki skarżącego z zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczącego niezgodności części tekstowej z częścią graficzną uchwały nr [...] z [...] marca 1999 r. poprzez brak wymienienia w § 18 uchwały, iż część działki skarżącego nr [...] przeznaczona jest pod drogę lokalną, gdy co innego wynika z załącznika graficznego uchwały wskazać należy, że jest on bezpodstawny. W momencie uchwalenia zmian w miejscowym planie przedmiotowa działka istniała pod nr ew. [...], a nie jak twierdz skarżący stanowiła trzy działki nr [...], [...] i [...]. Nie zachodzi zatem niezgodność zapisów tekstu planu z rysunkiem planu ponieważ zarówno na rysunku, jak i w tekście planu widnieje działka nr [...], obręb P.

Ustosunkowując się do argumentu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania poprzez udzielanie skarżącemu sprzecznych i nieprawdziwych informacji oraz odpowiedzi na wnioski dotyczące przeznaczenia działki wskazać należy, że udzielenie błędnej informacji przez pracownika odnośnie działki nie miało realnego wpływu na przedmiot wykonywania własności nieruchomości przez jej właściciela.

Przechodząc do żądania skargi w zakresie stwierdzenia nieważności

§ 18 pkt 4 zaskarżonej uchwały w którym ustalono jednorazową opłatę od wzrostu nieruchomości w wysokości 0% wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 3 u.z.p. w planie miejscowym określa się również stawkę procentową, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 3 u.z.p.

Przepis ten przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia stawki opłaty planistycznej, jednak nie zawiera materialnoprawnych przesłanek jej ustalenia. Przesłanki te zostały wskazane w art. 36 ust. 3 u.z.p. który stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu nieruchomości.

Wskazać należy, że opłata ta jest dochodem własnym gminy. Stawka tej opłaty musi mieścić się w przedziale 0 - 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przesłanką do powstania obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty na rzecz gminy jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Przepis art. 10 ust. 3 ustawy musi być więc interpretowany w ścisłym związku z art. 36 ust. 3 u.z.p., gdyż pierwszy z tych przepisów przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia w planie jednorazowej opłaty, a drugi zawiera przesłanki do jej ustalenia.

Przepis art. 36 ust. 3 u.z.p. jest adresowany do organu wykonawczego gminy, przyznaje temu organowi kompetencje do pobrania jednorazowej opłaty "ustalonej w planie". Oznacza to, że to rada gminy decyduje, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty, wskazane w art. 36 ust. 3 u.z.p. i ustala tą opłatę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie jej stawek na podstawie art. 10 ust. 3 u.z.p. Uchwała taka - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy. W oparciu o odpowiednie zapisy tej uchwały i przyznane mu na mocy art. 36 ust. 3 u.z.p. kompetencje, organ wykonawczy gminy w decyzji administracyjnej ustala wysokość tej opłaty planistycznej. Podkreślenia jednak wymaga, że powstanie obowiązku ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty przez organ wykonawczy gminy jest uzależnione od wcześniejszego przyjęcia w planie przez radę gminy czy dla określonych terenów opłata ta ma być pobierana, gdyż na tych terenach nastąpi wzrost wartości nieruchomości, będący następstwem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. W art. 36 ust. 3 ustawy jest mowa o pobraniu przez organ wykonawczy gminy opłaty ustalonej w planie i określonej w tym planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Rada gminy ustala więc w planie czy dla określonych terenów ma być pobierana opłata planistyczna, a dopiero na podstawie zapisów planu organ wykonawczy gminy pobiera tę opłatę.

Jeżeli jednak oczywistym jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, to ustalenie opłaty przez radę gminy poprzez określenie wysokości jej stawki w planie miejscowym jest zbędne, ponieważ nie będzie służyło celowi, o którym mowa w art. 36 ust. 3 ustawy, a więc ustaleniu i pobraniu przez gminę od właściciela nieruchomości opłaty stanowiącej część zysku ze sprzedaży nieruchomości. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10 oraz WSA w Gliwicach w wyrokach z 22 listopada 2007 r., II SA/Gl 378/07 oraz z 10 października 2007 r., II SA/Gl 616/07 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wzrost wartości nieruchomości nie następuje najczęściej na terenach mających charakter publiczny (np. drogi, cmentarze) oraz na terenach, których przeznaczenie w planie nie ulega zmianie.

Nieustalanie stawek opłaty planistycznej dla terenów, których wartość wskutek uchwalenia lub zmiany planu nie wzrośnie jest uzasadnione również względami wynikającymi z polityki budżetowej gmin. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 14 u.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami. Dla określenia wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w związku z wejściem w życie planu miejscowego lub jego zmiany wymagane jest sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 poz. 344). W przypadku zbycia przez właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie, co do którego oczywiste jest, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego jego wartość nie wzrośnie, koszt sporządzenia takiego operatu może znacznie przewyższyć dochód gminy z pobranej opłaty planistycznej. Należy mieć to na uwadze w kontekście celu, w jakim wprowadzono tą jednorazową opłatę, a więc zrekompensowania gminom przynajmniej części kosztów poniesionych w związku z przeprowadzeniem procedury planistycznej i uchwaleniem planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10, LEX nr 746535).

Podnieść również należy, że wysokość stawki, służącej do obliczenia opłaty przysługującej gminie z tytułu zbycia nieruchomości, której przeznaczenie uległo zmianie na bardziej korzystne, zgodnie z wolą ustawodawcy może maksymalnie wynosić 30%. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie określił dolnej granicy tej stawki, a jedynie jej górną granicę. Stawka zerowa (0%) jest możliwa w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, iż w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 3 ustawy, na przykład, gdy nieruchomości te nie mogą być zbywane (por. wyrok NSA z 6 maja 2010 r., II OSK 424/10 oraz z dnia 11 lutego 2014 r. II OSK 1208/13, podobnie: wyrok WSA w Gliwicach z 7 marca 2012 r., II SA/Gl 747/11, wyrok WSA w Łodzi z 25 stycznia 2012 r., II SA/Łd 1059/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lipca 2013 r. II SA/Ol 421/13).

Analogicznie zatem zasadne jest odstąpienie od zastosowania stawki procentowej w sytuacji gdy uchwała w sprawie zmian w m.p.z.p., tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie zmieniła przeznaczenia gruntów położonych na terenie oznaczonym w planie. W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy podzielić to stanowisko orzecznictwa, które mówi, że odstąpienie od ustaleń stawki procentowej, w przypadku braku zmiany przeznaczenia gruntów objętych planem, nie stanowi naruszenia prawa i nie może skutkować stwierdzenie nieważności na tej podstawie zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w odniesieniu do części działki skarżącego nr [...] oraz załącznika graficznego nr 1 do uchwały, arkusz nr 24 i załącznika graficznego nr 2 do uchwały -16.P., na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji. W pkt II sentencji Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. dotyczącym stwierdzenia nieważności § 18 pkt 4 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki skarżącego. W pkt III sentencji orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.